民主決定品質

趙靈敏

民主決定經濟的品質，產業(yè)升級需要制度環(huán)境；民主決定生活的品質，更少的辛勞與更公平的機會；民主決定精神的品質，更有尊嚴更具責任。

民主只是經濟增長的變量之一

《南風窗》(以下簡稱《南》)：民主固然是一種崇高的價值理念，但它顯然并不必然意味著經濟的高效率和政治的穩(wěn)定和清廉。事實上，很多國家的實踐指向了相反的結果，至今世界上成功的民主國家仍只是少數，應該如何理解這種現(xiàn)象?

陳志武(以下簡稱陳)：關于經濟增長跟民主的關系，的確有許多誤解，也有不少邏輯上的錯誤。當你說“民主是國家長久持續(xù)增長、長治久安的保障”，他們就說，“印度不是有民主，但其經濟增長不是遠落后于中國嗎?”或進一步說，“拉美國家早就搞民主，但其經濟不是照樣落后嗎?”這么說的背后總存在一個假設，那就是“民主和法治是經濟增長的充分條件”，或者“民主和法治是經濟增長的充分與必要條件”，把經濟看成是民主的單變量函數。否則，怎么會出現(xiàn)只要能舉出一個經濟失敗的民主國家，就能否定民主對長久增長的重要性呢?

我首先要強調沒有人會相信“民主和法治是經濟增長的充分條件”，沒有人說“只要有民主，經濟就會快速增長，就無憂無慮了”，難以相信把民主和法治制度搬到毫無人煙的沙漠王國上，那沙漠王國的經濟就會自然快速增長。民主和法治自身不創(chuàng)造收入，但它可讓同樣的勤勞創(chuàng)造更多的收入，或者是使同樣多的收入只需付出更少的苦力，讓社會事半功倍。中國的經濟增長相當程度上是靠人們沒日沒夜地工作、不分周中周末地勤勞而掙出來的，是勤勞戰(zhàn)勝制度障礙才有的，來得很辛苦。試想，如果制度成本能大大減少，如果每天為對沖制度障礙而需要勤勞的時間能減少幾小時，那么，中國人同樣多的勤勞所能創(chuàng)造的收入會高多少呢?

經濟增長是一個多變量函數，決定經濟增長、經濟產出的至少有以下四個要素：制度架構(或稱制度資本)，如產權保護、民主、法治等等；自然資源稟賦，如離海岸河流的遠近、石油、各種礦產的儲藏情況勞動力，它的數量、成本、素質等；土地。這四大要素中的任何一項越多，該國的經濟增長就可以快一些，收入就能多一些。同時，這四大要素互相之間又有替代性，一個經濟體只要一個或幾個要素非常突出，即使其它要素差一些，經濟照樣可以有很大的發(fā)展，人們的收入照樣可以高。民主制度、法治制度只是其中的一個要素而已。

例如中東國家、俄羅斯等都沒有太多制度資本，勞動力也有限，但靠石油、天然氣等資源他們也很富；香港、新加坡、日本、韓國則正好相反，沒有什么自然資源，能源、礦產都靠進口，甚至連土地都極少，他們致富靠的是有利于市場交易的制度資本；美國幾乎在所有四個要素中都突出，所以它的經濟最厲害。

中國的情況可以從三方面來理解。第一，有形的制度成本很高。眾所周知，去年國家財政收入3．9萬億，占GDP的19．5％，雖然只比美國聯(lián)邦財政收入占GDP的16％高出3個百分點，但美國政府財政開支的73％用于社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等公共產品，行政開支只占10％，而中國政府開支只有25．5％用于公共產品提供，行政開支卻占了38％。因此，政府機構龐大，加上各級政府的奢侈辦公樓、形象工程，這些浪費無法用在老百姓福利上，制度成本不低。

第二是各類行政管制、審批，逼著企業(yè)、個體戶、大小單位、個人、甚至大學教授，都去跑關系，“跑部錢進”和事事要審批迫使體制內外各色人等耗費青春，延誤發(fā)展。

第三是由于對契約權益、對私人產權保護不可靠，執(zhí)法機構缺乏公信力，要么使許多創(chuàng)業(yè)和交易無法做，要么就交易成本特高，抑制民間創(chuàng)業(yè)傾向。

為了對付這些制度成本和制度障礙，中國人只好每天多勤勞幾小時，先為制度成本打工，然后才是為自己的收入工作。這就是為什么中國人_年的工作時間在全世界屬最高之列，平均大約為2200小時。其它國家中，阿根廷一年人均工作1903小時，巴西人工作1841小時，日本人1758小時，美國人1610小時，英國人1489小時，而荷蘭人工作得最少，一年才1389小時；但是，跟這些國家比，中國的人均收入卻最低?；蛟S拉美人的確不如中國人勤勞，但是，由于他們的制度成本較中國低，雖然每天工作的時間比中國短，他們的人均收入照樣比中國高。

只要中國人比任何其它國家更愿意勤勞、更愿意干苦力活，那當然是有沒有民主、法治，中國經濟照樣能利用經濟全球化獲得增長。但，如果我們想生活質量高一些并有更多時間跟家人在一起，那么就必須降低制度成本。所以，勤勞決定碗里是否有飯吃，而民主和法治決定生活品質，決定是否能付出更少的勤勞但照樣能增加收入。

民主為何跟隨技術進步而來

《南》：一種觀點認為，民主法治或許不錯，但那是西方的東西，未必適合中國。

陳：民主制度的核心是對權力的監(jiān)督制約，是每個人的利益的問題，這一點無東西差別，所以，民主制度雖然首先在西方出現(xiàn)，但它是適合全人類的東西，當然也適合中國。

當然，關于人權和民主的思想最早可以追回到古希臘、古羅馬，但在較大范圍內將權力制約機制制度化、通過公民全體投票來解決“誰來監(jiān)管監(jiān)管者”這一終極難題的發(fā)展，還是現(xiàn)代的事情。學者通常將公元1100年英國國王頒布的《自由憲章》看成是開端性的文獻，或者把后來1215年頒布的《自由大憲章》稱為民主的開端，但那些文獻更多的是國王單方面的許愿，代表一種理想狀態(tài)，還并沒有獨立的立法、司法和執(zhí)法架構，換言之，即使國王自己變臉或根本不顧自定的規(guī)矩，英國當時除了革命以外，還真拿他沒辦法。這就好像中國過去百余年的經歷，民主自由理念于19世紀進入中國，但真要將其轉變成一種操作層面的均衡狀態(tài)，沒那么容易，晚清、民國時期都試過，可結果就如我們所知。

在這個意義上，現(xiàn)代民主制度既不是西方古老的傳統(tǒng)，也不是中國或任何其他國家的老傳統(tǒng)，對全世界都是相對新鮮的事。所以，不管是中國還是其它國家，都沒有很久的真正民主制度的傳統(tǒng)。也就是說，不能拿中國過去幾千年沒有民主來說明民主對中國不重要。

自1215年后，英國摸索了近500年，到1688年才算推出了可操作的、各權力部門相互制衡的憲政民主制度架構。但是，直到1832年前，只有擁有足夠財產的英國男人才有投票權。在美國，投票權以足夠財產為條件的法律到1858年才結束。德國直到20世紀初，有錢人每人3票，中產者2票，普通人只1票。婦女的投票權更是20世紀的事情。所以，現(xiàn)代民主制度是非常近期的事情。非洲、亞洲等第三世界國家，則多是二戰(zhàn)之后才推出民主制度的。

一個經常被忽略的問題是：為什么民主制度作為一種普遍人類制度只是過去100

多年才有?我覺得理解這一點很重要，因為能幫助我們看清楚民主不是一種抽象的價值理念，而是涉及每個人的利益的問題。事實上，這不是偶然巧合，而是制約權力、保護個人利益的需要。

出于兩方面的原因，傳統(tǒng)專制制度所能對民間利益構成的侵犯在近代之前相對有限。以中國為例，晚清之前中國既沒有全國范圍內的大規(guī)模運輸系統(tǒng)，又沒有全國性的現(xiàn)代銀行體系，中國的第一個現(xiàn)代銀行——戶部銀行成立于1898年。在那種情況下，即使皇帝想要調配全國各地的資源來重點發(fā)展一個地區(qū)(例如，首都)，其運輸、調動資源的能力也微乎其微。一方面他沒有遍及全國的銀行幫他收集民間儲蓄，另一方面要把華南、華東的資源調到北京談何容易。

換句話說，除了征稅和制定某些商業(yè)規(guī)則外，在當時缺乏規(guī)模交通運輸網以及銀行體系的情況下，盡管皇帝和大臣并非民選的官員，但天高皇帝遠，他們對社會能造成的破壞相對有限，貪污腐敗風險也遠遠不如現(xiàn)在。今天一個小小的處長、銀行支行經理就能動輒挪用、貪污幾億元，這是連原來的皇帝都很難辦到的。技術落后無形中幫了老百姓的忙，從效果上制約了專制的破壞力。

但工業(yè)革命后情況變了，鐵路、輪船、飛機、電話的出現(xiàn)，在方便了人們生活的同時，也大大提升了當權者調動民間利益的能力。與之相伴隨的社會財富的貨幣化、金融票據化，使得權力者可以進行比過去大許多數量級的掠奪。在這種情況下'如果不對權力進行制約，如果人民沒有選擇當政者的權利，那老百姓的權利和財產就無法安穩(wěn)。所以，民主制度在全球范圍普及的過程跟工業(yè)革命、金融革命同步或稍微慢一拍，就不奇怪了。是工業(yè)革命、金融革命強化了的利益格局，要求有更可靠的限制并制衡國家權力的民主架構。

顯然，今天世界上許多國家選擇民主制度，不僅僅是對一種抽象的崇高價值的追求，更是非?，F(xiàn)實的需要。大多數國家都意識到，不能把人民的福祉寄托在統(tǒng)治者的善意和保證上，而必須對權力進行有效的制約和監(jiān)督。

民主意味著提高收入的機會

《南》：在很多時候，人們似乎不到迫不得已，不到難以為繼，并沒有足夠的動力進行變革。

陳：從實際利益看，從明中期到晚清，中國的財政稅收基本是國民收入的3％左右，乾隆中期朝廷的財政收入在5000萬兩銀子上下,相當于今天的95億元；到晚清的朝廷收入是8000至9000萬兩銀子,不到今天的200億元，跟今天國家一年3．9萬億的財政收入比，那時的朝廷開支還抵不上零頭。那時候的朝廷的確糟蹋不了什么東西，充其量幾千萬兩銀子。

可是，雖然現(xiàn)在一年的財政開支4萬億，但公共產品和公共服務不足，行政開支、形象工程占大頭，花在國民福利上的錢只占小頭。為什么會是這樣呢?歸根結底還是缺乏對行政權力、對政府預算的問責機制。在財政預算不透明又沒有公開聽證的情況下，政府開支當然不會注重人民福利。人大機構應該充分發(fā)揮作用，對行政權力進行有效的問責。

目前一定程度上存在的政府權力與責任的不對稱，行政增加審批權和征收稅費的隨意性，以及監(jiān)督問責的不力，已經在社會中形成了相當的不滿，只有民主機制才能緩和。

《南》：也有人認為，民主只是中國一部分精英和知識分子的訴求，一般老百姓可能對反腐敗和社會公正有更強烈的訴求，而要達到這些目的，可能不一定需要民主。那么對老百姓來說，民主有什么用?

陳：腐敗盛行，社會不公，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及不同群體間收入機會不平等，這些現(xiàn)象越來越嚴重。之所以如此，一是權力不受民主監(jiān)督制約，二是通過國有制與行政管制讓政府控制的資源權力太多，這兩者加在一起形成了有利于腐敗、有利于不平等的溫床。既然政府權力不受監(jiān)督制約，而我們同時又通過國有制讓政府直接代替市場進行資源配置，這就等于把全國老百姓的錢和前途都交給不會被問責的當權者去支配。

這些集中控制起來的資源和發(fā)展機會分配給誰呢?以2002年為例，北京的人均固定資產投資最高，為15905元，各省會城市人均9223元，地級市的人均固定資產投資為5137元，縣級最低，人均才590元。這種投資差別當然給各地居民不同的收入機會,2002年北京的人均GDP是28449元，省會城市人均GDP是22565元，到地區(qū)級市是13660元，最后到縣一級才5674元。難道這種收入金字塔結構跟權力金字塔結構的吻合僅僅是巧合嗎?所以才有北京、上海這些第一世界，貴州、廣西、安徽、湖南、江西等這些第二世界，而縣一級掌握的資源更少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民獲得的資源最少，所以只能分別是第j世界和第四世界。

老百姓的金融儲蓄都掌控在國有銀行的手里，土地也在國有制的名義下由官員支配，結果是誰有權力、誰有關系，誰就能融到資金發(fā)財，誰就能做一夜暴富的房地產開發(fā)商。另一方面，權力關系也決定了誰能、誰不能找到高收入的工作。由于行政權力掌握了所有的資源和審批權，這也逼著每個想發(fā)財的人只能走官商勾兌的道路。

這就是說，當政府掌握所有資源而行政權力又不受制約的時候，政府在代替市場分配資源時，資源的配置就會既不符合效率原則(因為不是按市場規(guī)則分配)，又不符合公平原則(因為沒有代表民意的民主問責機制)，而只會符合權力原則。

前年我在一篇論文中的研究表明，在過去一個世紀里，民主國家的各地區(qū)間收入差距基本在逐年縮小，其中，國有經濟成分越低的民主國家，其地區(qū)間收入差距減少的速度則越快。相比之下，在缺乏民主機制又以國有制為基礎的中國，過去50多年里，地區(qū)間的收入差距不僅沒有縮小，反而在加大。也就是說，一方面中國過去沒有實質性監(jiān)督制約機制保證行政資源配置的公正、公平，另一方面又有現(xiàn)代交通運輸技術、現(xiàn)代銀行體系所提供的超強資源調配能力，結果是把人為配置資源的偏差、扭曲效果放到最大，結局跟搞國有經濟的初衷正好相反。政府介入經濟的程度越高，地區(qū)間越不容易平衡發(fā)展，這個結論當然跟以往固有的看法相反。

所以，民主不是什么形而上的價值訴求，而是涉及普通大眾切身利益的務實選擇，涉及收入機會是否能平等的問題，一點不抽象。

民主關鍵在于踐行

《南》：廣為流傳的一種說法是，中國人民的素質還沒有達到民主需要的水平。民主和素質到底是什么關系?

陳：事實上，民主不僅是一種價值觀，更是一種實踐。讓公民具備民主素質的最有效的辦法，就是讓公民去實踐民主，在這個過程中去了解、掌握民主，總結經驗教訓，不斷提高民主水平。如果不去實踐，那就永遠不會有相應的素質。所以，素質是民主的結果，而不是前提。

很多人可能會以某些基層選舉中出現(xiàn)的賄選等現(xiàn)象來否定民主的可行性，這是一種偏見。賄選等現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面反

映出人們對民主還不是很有信心，認為上級已經定好了人，選誰都一樣，既然這樣還不如用選票去換兩桶油；另一方面，也反映出人們實踐經驗的不足。中國有漫長的專制和威權傳統(tǒng)，所以民主發(fā)展會需要許多年。而要克服這些障礙，唯一的辦法就是讓人民有民主實踐的機會。

實際上，即使在美國，選舉過程中也時常出現(xiàn)問題，共和黨人會想辦法給有民主黨傾向的選民以難處，讓他們投票不成；而民主黨人也會想阻擋對方的人。這不奇怪，因為選舉結果涉及太多人的實際利益，這本身恰恰說明民主法治的重要性。真實的人永遠沒有完美的民主素質，但永遠會有真實的利益。

《南》：那么在現(xiàn)有體制下，民主可能的路徑是什么?經濟的不斷發(fā)展是否會自然而然地產生政治上的民主?

陳：首先，我們看到民主是非常實際的利益分配問題，經濟的發(fā)展必然會呼喚政治上的民主，因為經濟發(fā)展到越高處，利益的沖突問題會越突出，就像家境貧窮時，家里有無民主當然無關緊要，但有了錢后，怎么處理各方利益的問題就日益重要了。

1997年亞洲金融危機之前，大家以為韓國、泰國、印尼、中國的臺灣等給世界推出了新的模式，經濟可以發(fā)展但政治不必民主?？墒牵詈蟮慕Y果我們已經知道了。

中國在目前的情況下，首先要做的是強化新聞媒體的輿論監(jiān)督，這是成本小、見效快的最好辦法。民主制度的核心目的有兩個，第一是監(jiān)督問責，第二是把不同公民的利益偏好匯總起來。如果媒體言論足夠自由，不僅通過追蹤報道能發(fā)揮監(jiān)督作用，而且不同的聲音都有機會表達出來，雖然這不是對各利益人的偏好的科學匯集，但也能起到相當的作用。這也是為什么香港雖然沒有現(xiàn)代民主，但卻能通過新聞自由實現(xiàn)政府廉潔和相對的社會公正、法治也相當可靠的原因。

不過，香港的確特殊，其人口才幾百萬，社會很小。越小的社會，人民的意見差別也越小，各類利益偏好就越容易反映到決策者那里，實行正式民主的必要性也就相對越小。所以，香港有了開放的新聞媒體，決策對民意的反應就能達到相當高的水平。當然，最理想的還是正式、公正的投票機制，更何況，社會越小，其民主投票的運行成本也低。

但在中國這樣龐大的國家里，情況完全不同。從南到北，從東到西，各地人們的利益偏好甚至價值觀差別很大；同一地方的不同社會團體，利益差距也很大。因此，在中國僅僅通過開放的互聯(lián)網和媒體，顯然無法判斷那是少數人的意志還是多數人的。最終就需要通過正式的民主投票來準確收集和表達民意。也就是說，在中國這樣的大地方，不民主的損失會更大。

那么，中國如何過渡到一人一票的現(xiàn)代民主制度呢?前面講過，西方的民主發(fā)展史上，并不是一開始就不分男女、不分群體—人_票。而在印度，民主之所以沒有給這個國家?guī)碛欣谒饺水a權保護的制度和政策，其中的一個重要原因就是，印度在1947年獨立后，一下子就推出一人一票的現(xiàn)代民主，投票權擴大到全民，沒有一個漸進發(fā)展的過程。而印度的窮人居多，很多窮人憎恨富人，由一人一票選舉產生的民意代表自然會傾向于殺富濟貧，他們制訂出的法律和政策往往不利于保護私人財產，所以印度的私有產權保護水平歷來不利于市場經濟的發(fā)展。

就中國目前的情況而言，可能的路徑是兩方面同時進行，其一是從黨內民主開始，黨內一人一票選舉，一步步積累經驗，再逐漸擴大到全民；其二是繼續(xù)基層選舉，并逐步往上升。

即便從中國經濟的產業(yè)轉型角度講，民主也是必要。過去中國經濟的增長是粗放性、低利潤的，靠的是制造業(yè)等，這些工業(yè)對制度的要求低。今后的發(fā)展要靠經濟增加值高的服務業(yè)，而服務業(yè)對制度的依賴度很高，所以，民主進程將決定中國人今后的就業(yè)機會和收入增長。