“大部制”有利于問責(zé)

李軍鵬

對(duì)官員問責(zé)的日趨普遍是本屆政府施政的顯著特點(diǎn)之一。這是由公共服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)與體制性障礙的矛盾日益突出決定的。不久前閉幕的全國住房工作會(huì)議把市縣政府作為“轄區(qū)內(nèi)住房保障、住房供應(yīng)和房價(jià)穩(wěn)定工作”責(zé)任主體，便是典型的例子。

可以預(yù)計(jì)，隨著中央政府對(duì)地方政府問責(zé)的進(jìn)一步加強(qiáng)，會(huì)促使地方政府在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上與加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的需要相協(xié)調(diào)。中國社會(huì)管理和公共服務(wù)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制比較薄弱，出現(xiàn)了“缺位”或“不到位”的現(xiàn)象。改革最大的挑戰(zhàn)將來自于在充實(shí)社會(huì)管理與公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，如何進(jìn)一步收縮、壓縮對(duì)市場的具體審批職能及其相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，把政府不該管的事交給市場、企業(yè)和社會(huì)組織；對(duì)于能夠通過市場來實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的事情，政府不應(yīng)再投入機(jī)構(gòu)和編制。

在加強(qiáng)對(duì)地方政府問責(zé)的同時(shí)，中央政府層面的機(jī)構(gòu)改革的焦點(diǎn)問題也日益突出。

當(dāng)前，中國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過細(xì)，管理對(duì)象與管理事務(wù)重疊，機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況十分普遍，多頭管理、政出多門現(xiàn)象十分突出，成為中國政府職能與機(jī)構(gòu)配套改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題。目前，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院共有組成部門28個(gè)，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)、辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)、部委管理的國家局10個(gè)、直屬事業(yè)單位14個(gè)，另外還有100多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，數(shù)量多、類型多，分工過細(xì)。不少部門職能相近或相似，既造成部門之間的職責(zé)交叉、推諉扯皮，又導(dǎo)致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。如交通運(yùn)輸方面，設(shè)有交通部門、鐵道部門、民航部門；文化方面，設(shè)有文化部門、廣電部門、新聞出版部門、文物部門；等等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前國務(wù)院部門之間有80多項(xiàng)職責(zé)交叉。如建設(shè)部門與發(fā)展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個(gè)部門存在職責(zé)交叉。農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委(局)，等等。

傳統(tǒng)的讓多個(gè)部門負(fù)責(zé)同一項(xiàng)工作的做法，看起來是在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上是減輕了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。政府機(jī)構(gòu)改革的方向是按照精干、統(tǒng)一、效能的原則，改變目前適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“小部制”體制，實(shí)行綜合管理，整合、歸并相關(guān)、相同或相近的職能，相同或相近的職能盡量由一個(gè)部門承擔(dān)，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)條件下的“大部制”，使政府部門逐步向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展，逐步向大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大科技的管理方式過渡，以切實(shí)減少部門職責(zé)交叉事項(xiàng)，變部門之間“扯皮”為部門內(nèi)部協(xié)同。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的慣例是實(shí)行“大部制”，中央政府機(jī)構(gòu)普遍在14～20個(gè)左右，如美國克林頓任總統(tǒng)時(shí)的政府內(nèi)閣部為14個(gè)，日本內(nèi)閣設(shè)1府12省廳；等等。大部制是一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制，能夠有效避免職能交叉，提高行政效率，便于內(nèi)部協(xié)調(diào)，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌安排能力；同時(shí)，也有利于部長承擔(dān)政治責(zé)任與行政責(zé)任，有利于責(zé)任政府的建設(shè)。

考慮到機(jī)構(gòu)改革與人員安排的復(fù)雜性，中國可逐步推進(jìn)“大部制”。對(duì)部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置也應(yīng)調(diào)整思路，歸并相近或相關(guān)職能，實(shí)行“大司局”、“大處室”的做法。

另外，決策職能與執(zhí)行職能不分現(xiàn)象的突出，使決策部門普遍容易受到執(zhí)行利益的干擾，導(dǎo)致問責(zé)更加困難。一些部門集決策和執(zhí)行于一身，監(jiān)督流于形式，如發(fā)展改革部門既管宏觀規(guī)劃又管具體項(xiàng)目審批，國土資源管理部門既管國土規(guī)劃又管土地審批和監(jiān)督，等等。長期下去，容易造成國家利益部門化、部門利益法制化的現(xiàn)象。

解決這個(gè)問題，就要建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督適度分離的行政運(yùn)行機(jī)制，將公共服務(wù)、行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為部委管理的國家局或國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，避免有些部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端，形成由決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大類部門組成的中央政府組織機(jī)構(gòu)總體框架。設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可先在服務(wù)目標(biāo)、執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法程序比較明確、執(zhí)法法規(guī)比較健全的部門進(jìn)行試點(diǎn)。