前世今生話深圳

趙靈敏

對話鳳凰衛(wèi)視時事評論員朱文暉博士

特區(qū)的成立與政策優(yōu)勢

《南風窗》（以下簡稱《南》）：當年，中央為何要在深圳設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)？

朱文暉（以下簡稱朱）：作為中國第一個經(jīng)濟特區(qū)，深圳的誕生有其偶然性和必然性。從偶然性看，特區(qū)的原形一是源于1979年1月6日交通部在香港的下屬企業(yè)招商局向國務(wù)院提交的報告《關(guān)于我駐香港招商局在廣東寶安建立工業(yè)區(qū)的報告》，要求在蛇口設(shè)立工業(yè)區(qū)。招商局的動議只是一個企業(yè)行為，但這種行為卻從深層次觸動了中國計劃經(jīng)濟體制。該報告得到了中共中央副主席李先念的支持，國務(wù)院副總理谷牧召集國務(wù)院有關(guān)部門落實了這個報告。

特區(qū)的原形之二是，中共廣東省委在1979年初討論有關(guān)在汕頭和寶安建立“出口特區(qū)”的想法。1979年4月，廣東省省委書記習(xí)仲勛、楊尚昆的匯報得到了鄧小平的支持。1979年7月，黨中央、國務(wù)院以[1979]50號文件的形式批復(fù)了廣東、福建兩省的報告，同意在這兩個省的對外經(jīng)濟活動中，實行“特殊政策、靈活措施”，并在深圳和珠海兩市試辦“出口特區(qū)”。1980年5月16日，中央正式批準在深圳、珠海、汕頭和廈門設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)。1980年8月26日，前后經(jīng)過13稿的《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》經(jīng)全國人大常委會正式批準公布，深圳特區(qū)成立。

《南》：深圳享有的特殊政策主要有哪些？

朱：一方面是中央賦予廣東的“特殊政策、靈活措施”及其形成的良好政策環(huán)境，深圳可以在這個框架下不斷向中央提出新的政策要求，如更高的外匯留成比例，進出口的寬松管理，基建和投資項目的審批權(quán)，銀行貸款的靈活使用，全額保留地方財政收入等。

另一方面，上述政策的靈活使用和深圳市政府全力發(fā)展經(jīng)濟的務(wù)實態(tài)度，也同樣關(guān)鍵。當時深圳市從市委書記到普通百姓都有一股巨大的創(chuàng)新精神。1981年深圳在全國率先開始進行物價改革，到1984年已經(jīng)取得重大突破；1982年起深圳在全國各類企業(yè)及事業(yè)單位中率先推行勞動合同制，連續(xù)5年在全國范圍內(nèi)公開招聘干部；同年，首家外資銀行──南洋商業(yè)銀行深圳分行設(shè)立；1983年深圳經(jīng)濟特區(qū)開始對勞動合同制工人實行社會勞動保險；開始對特區(qū)企業(yè)工資制度進行改革；1985年開始土地制度改革；1987年在全國范圍內(nèi)第一次協(xié)議有償出讓土地使用權(quán)；推進國有企業(yè)股份制改造；改革科研體制，創(chuàng)辦科技工業(yè)園；1991年國務(wù)院正式批準深圳成立福田和沙頭角保稅區(qū)；其中最重要的是在1990年成立了基本由深圳地方推動的深圳證券交易所。

《南》：其他特區(qū)與深圳享有基本同等待遇，1988年以后成立的海南特區(qū)甚至有更大的空間，但為何它們的發(fā)展都慢于深圳，還有一些特區(qū)基本不成功呢？

朱：這里面涉及深圳發(fā)展的另一個重要因素：香港。深圳選擇的對外開放，首先也自然地就是對香港開放。鄧小平在1977年底視察廣東時，了解到寶安居民大量偷渡到香港，就留下了他日后開放深圳的伏筆。興辦蛇口工業(yè)區(qū)的招商局，其領(lǐng)導(dǎo)人袁庚在香港長期工作，深深體會到需進一步發(fā)揮香港的作用，才向交通部和廣東省提出在蛇口興建工業(yè)區(qū)，按照香港的模式進行管理。而深圳的最初發(fā)展，也是建立面向港澳地區(qū)的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品出口基地。特區(qū)建設(shè)初期的許多具體管理政策（特別是1990年深圳證券交易所的成立），都從香港直接借鑒。

深圳早期的工業(yè)化也主要是香港資金推動的、以“三來一補”為主的出口導(dǎo)向工業(yè)化。在引進外資的過程中，香港傳過來的資金、技術(shù)、管理、理念等同步?jīng)_擊深圳人的思維，它們在很大程度上又轉(zhuǎn)化為深圳內(nèi)在的制度創(chuàng)新動力。

《南》：這一時期深圳的超高速發(fā)展，與它改革開放排頭兵、得風氣之先的特殊地位有關(guān)吧？

朱：確實如此。1980~1993年，還有一系列有利的外部環(huán)境，促成了深圳的超高速發(fā)展。第一，對外開放尚未成為中國各地政府推動經(jīng)濟發(fā)展的基本共識，外資對中國開放的認知處于將信將疑狀態(tài)。因此，這種認知的落差導(dǎo)致作為“試驗田”的深圳在相當大程度上承接了外資對中國的投入。

第二，廣東省對深圳的全力支持。從特區(qū)成立到1980年代中期，深圳的主要官員是廣東省委派的，廣東省在方方面面都高度照顧深圳，因為特區(qū)本身就是當時的廣東省省委領(lǐng)導(dǎo)促成的，深圳和特區(qū)也是廣東省從中央獲得的“特殊政策、靈活措施”的最重要組成部分之一。從1980年到1990年代中期，華南的中心城市廣州與中國許多城市（如上海）一樣處于持續(xù)衰落狀態(tài)，在很大程度上，是深圳、而不是廣州代表著廣東改革開放的形象。

第三，在珠三角內(nèi)部沒有與深圳競爭各種資源、要素和政策的新興城市。在這個時期，以佛山、中山為代表的珠三角西部地區(qū)的發(fā)展模式也較成功，它們的發(fā)展模式屬于引進外資和外國技術(shù)，在本地生產(chǎn)，然后將產(chǎn)品內(nèi)銷，從市場導(dǎo)向上看與深圳的外向型工業(yè)化競爭關(guān)系不大。在深圳和周邊的珠三角東部其他地區(qū)之間沒有形成中心城市和腹地的關(guān)系，也就沒有廣大農(nóng)村地區(qū)帶來的包袱，深圳是以一個超脫于廣東經(jīng)濟發(fā)展背景的模式發(fā)展起來的，這種格局是有利于深圳的早期發(fā)展的。

1993~1998年：重心轉(zhuǎn)移后的發(fā)展慣性

《南》：1992年鄧小平南巡講話，標志著中國經(jīng)濟發(fā)展路向的根本改變。這對深圳有何影響？

朱：鄧小平的講話標志著中國進入了全方位推進改革開放的時代。深圳獨有的一些特殊政策基本已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推廣。但這種政策上的微妙變化，并沒有在1990年代中期給深圳帶來明顯不利影響。深圳憑借原來積累的體制優(yōu)勢，保持了較快的發(fā)展勢頭。而且，深圳在前一階段建立起來的優(yōu)勢在這個階段結(jié)出了碩果，如深圳在1980年代培育的創(chuàng)新體制衍生出某些獨特的優(yōu)勢。

同時，深圳在1980年代后期和90年代初期突破重重阻力大膽創(chuàng)建的股票交易市場帶動了與股票交易相關(guān)的金融業(yè)的大發(fā)展。而中國只有上海和深圳兩個證券交易所的格局，意味著深圳獲得了一個具有獨特的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

另外，香港全方位與中國內(nèi)地接軌，給深圳帶來了更多的國際資源。雖然深圳在港資對內(nèi)地投資中的比重有所下降，但在絕對量上獲得了大發(fā)展，從而形成了空前的商機。

還有，深圳自身的城市化獲得了市場動力。1980年代深圳的城市化主要由政府的投資推動，90年代后，隨著深圳的房地產(chǎn)價格在中國率先走向市場化，其長期的價格上升軌跡，吸引了大量特區(qū)外的居民來此投資，這批居民在深圳形成了強大的購買力和投資（投機）能力，從而形成深圳內(nèi)部投資（投機）的循環(huán)動力。

《南》：但國家宏觀政策上的重點畢竟已經(jīng)轉(zhuǎn)移了。

朱：雖然中央做出了“特區(qū)還是要特下去”的表態(tài)，但是深圳和華南的其他經(jīng)濟特區(qū)在此后的10年里獲得的特殊政策遠遠少于1980年代，因為在中央政府的部署中，中國對外開放的重點已經(jīng)從華南轉(zhuǎn)移到了華東的上海。

自此，深圳的高速發(fā)展與中央特殊政策的有機聯(lián)系斷裂，深圳在保留“特區(qū)”這個名義的同時，已不可能從中央再獲得新的政策。因此，深圳內(nèi)部的創(chuàng)新速度、范圍和深度都受到了限制，原來那些過度尋租、短期行為等負面因素大大強化。而且，很多“創(chuàng)新”還成為不同利益集團搶占資源、謀取私利的借口。例如，1990年代深圳最賺錢的有三種人，即從事貿(mào)易、股票、房地產(chǎn)三個行業(yè)的人士，在這些領(lǐng)域中，走私、內(nèi)部交易、低價圈地等行為屢見不鮮。與此時上海內(nèi)部相對規(guī)范的制度創(chuàng)新相比，深圳明顯落后了。

深圳與周邊地區(qū)的關(guān)系未能改善。隨著深圳獲得副省級和計劃單列地位，特別是1980年代后期深圳的主要領(lǐng)導(dǎo)由北京直接任命后，廣東省和深圳的關(guān)系大大淡化，兩者的矛盾逐漸表面化，而深圳方面也逐漸將“服務(wù)全國的對外開放”當作己任，與廣東的其他地區(qū)基本不存在一般城市與周邊地區(qū)間的中心與腹地關(guān)系。

香港已經(jīng)跨越深圳，與廣東其他地方和全國更廣泛的地區(qū)建立更為直接的聯(lián)系。例如，1996~1998年香港股市飆升的“紅籌股”狂潮，源于上海和北京等地駐香港的窗口公司（如“上海實業(yè)”和“北京控股”）充分利用香港的資本市場來為本地政府控制的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)套現(xiàn)，本質(zhì)上就是不同地方政府積極建立與香港國際金融市場的直接聯(lián)系。雖然深圳從香港與內(nèi)地不斷擴大的經(jīng)濟交往中獲得的絕對好處在增多，但深圳早期在相對比重上的優(yōu)勢在急速下降。

在上述矛盾加深的情況下，隨著原有慣性的衰減，1998年深圳很快就迎來了最低迷的時期。

1998~2002年：深圳，你被誰拋棄？

《南》：2000年，《深圳，你被誰拋棄》這篇網(wǎng)文引起了很大轟動，它反映出很多人對深圳衰落的擔心。您如何看待深圳在當時的處境？

朱：1997年，中國證監(jiān)會決定，在企業(yè)發(fā)行新股（IPO）上市問題上，不再由企業(yè)自主選擇在深圳還是上海上市，而采取“上海先上一家，深圳再上一家”的做法，從行政上制約了深圳依靠務(wù)實做法和創(chuàng)新體制在市場上與上海的直接競爭。

1998年，隨著國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人的更換，中央對金融發(fā)展的思路發(fā)生了變化。這之后，在全國進行金融調(diào)控的背景下，從上海到北京不時傳出要合并兩個證券交易所的消息（當然是將深交所并到上交所），上交所的成交額也在1998年后超越深交所。2000年，為了仿效納斯達克促進美國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的做法，增設(shè)創(chuàng)業(yè)板的說法開始升溫，最后，國務(wù)院拍板在深圳設(shè)立創(chuàng)業(yè)板，不過條件是深圳的主板要停發(fā)新股（最開始的要求是深圳的主板全部轉(zhuǎn)移到上海，在深圳的力爭下才形成了這個折中方案）。但事實是，2000年9月深交所新股停發(fā)的命令立刻被執(zhí)行了，而設(shè)立創(chuàng)業(yè)板的動議卻遲遲未能兌現(xiàn)。于是，深圳的金融業(yè)陷入了重大危機。與新股發(fā)行有關(guān)的投資銀行、基金等金融機構(gòu)的總部大量遷往上海。

《南》：除了金融業(yè)之外，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)好像也很不樂觀？

朱：深交所新股停發(fā)及其后續(xù)效應(yīng)，反映了當時北京、特別是國務(wù)院個別負責人對深圳的淡漠態(tài)度，標志著深圳在1990年代中期模模糊糊的“特殊政策”的徹底消失，深圳所謂的“特區(qū)”已名存實亡，國務(wù)院特區(qū)辦不復(fù)存在，全國特區(qū)工作會議成為往事。更不幸的是，深圳原來發(fā)展的其他有利條件也發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。

亞洲金融危機后，香港對廣東、特別是對深圳的帶動作用大幅度衰減；廣州的快速復(fù)興，重現(xiàn)了其作為珠三角經(jīng)濟天然中心的輝煌，給深圳作為珠三角中心城市的前景帶來了沉重壓力。更嚴重的是，深圳的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也存在隱憂：它主要集中在電腦和電信設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)，但是象征著這個行業(yè)較高科技含量的筆記本電腦、手機等產(chǎn)品的外商投資全面集聚到華東地區(qū)，最上游的集成電路行業(yè)遲遲無法在深圳（甚至是珠三角地區(qū)）取得突破（而上海則迅速在張江高科技園區(qū)形成了規(guī)模）。

《南》：這個時候，深圳從上到下還有當年的那股創(chuàng)新的勁頭和精神嗎？

朱：喪失了外因之后，已經(jīng)度過了高速創(chuàng)業(yè)階段的深圳出現(xiàn)了“內(nèi)地化”和官僚化的各種征兆，各種既得利益在日益侵蝕早期深圳對其他地區(qū)形成的制度落差，深圳在這個時期的各種自我創(chuàng)新往往流于形式（如嘗試政府的職能部門搞“行政三分制”，將政府的職能部門分成決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個方面，彼此間互相制衡）。深圳市許多政府部門熱衷于參加各種活動的評比，如“全國衛(wèi)生城市”、“花園城市”、“適合居住的城市”等，但這些活動并沒有在本質(zhì)上優(yōu)化深圳的投資環(huán)境、改善深圳的生活環(huán)境、打好未來發(fā)展的基礎(chǔ)。

因此，隨著前期積累的矛盾全面爆發(fā)，由于發(fā)展模式的變化，深圳不但不能在這個相對低速的調(diào)整期解決原有的矛盾，反而在一定程度上繼續(xù)強化了舊有矛盾（如對土地資源的過度使用、低素質(zhì)人口繼續(xù)大量涌入），政府辦事效率和責任心也在“制度創(chuàng)新”的口號中悄然流失。2000~2003年以后，深圳迎來了自己歷史上最低迷的時期，深圳的固定資產(chǎn)投資全面低于全國平均水平，扣除房地產(chǎn)投資外，深圳的工業(yè)投資亮點不多，世界500強企業(yè)、真正的高技術(shù)企業(yè)（而不是IT硬件的勞動密集組裝）來深圳的速度在放慢，深圳在利用外資、固定資產(chǎn)投資、以至于政府稅收收入等方面，都在被蘇州追趕。

2003年以后：深圳新定位的探討與爭議

《南》：2003年春天，中共中央總書記胡錦濤視察廣東，對廣東提出了加快發(fā)展、率先發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，讓廣東在與長三角的競爭劣勢中獲得了新的政策動力。2003年7月1日，新任國務(wù)院總理溫家寶視察深圳之后，很快向深圳派出了調(diào)研組，聽取各方對深圳未來發(fā)展的意見。此后，關(guān)于深圳定位問題的討論再次熱鬧起來。

朱：從政策上看，雖然國務(wù)院在2003年向深圳派出了調(diào)研組研究深圳的發(fā)展路向，但中央政府對深圳的“特殊”定位一直未能再次得到“預(yù)期”的確認，深圳的路向不明。

近幾年深圳的重要失誤是，對中國宏觀經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的趨勢把握不足（例如，據(jù)說深圳有關(guān)部門曾拒絕一家大型外國汽車廠投資），在偏重高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時忽略了重工業(yè)和普通工業(yè)的發(fā)展；在外部政策環(huán)境惡化的同時，沒有真正抓好內(nèi)部管理水平、投資環(huán)境和生活環(huán)境的改善。在廣州、東莞、珠海等城市找到新的定位后，深圳則陷入了一個多重因素相互制約的陷阱：中央不給政策，則無法定位，無法擴大地理管轄范圍；如果不能擴大地域面積，則無法降低營商成本，也就無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向重工業(yè)的適當轉(zhuǎn)型，總體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也無法改善。

由于受制于上述困局，民間流傳的深圳定位，大部分也流于一廂情愿的設(shè)想，缺乏操作性。第一，深港都會區(qū)和“特區(qū)聯(lián)盟”的提法過于一廂情愿。隨著CEPA的實施和中央政府對香港經(jīng)濟的重新定位，深圳在香港與內(nèi)地的經(jīng)濟聯(lián)系中長期扮演的主要中介功能將會相對而急速地淡化（特別是在港珠澳大橋興建、打通了香港和珠三角西部地區(qū)的陸路交通后）。從中國沿海的布局看，雖然上海提出了建設(shè)世界第六大都會區(qū)的設(shè)想，但包括香港、澳門、深圳、廣州、東莞、珠海、佛山在內(nèi)的大珠三角成為一個輻射泛珠三角的全球性大都會區(qū)的現(xiàn)實可能來得更快，不做大的動作、不從根本上改善自己的處境，深圳只能成為這個大都會區(qū)中的一個普通城市，該大都會區(qū)的雙龍頭將會是香港和廣州，夾在中間的深圳會十分被動。

第二，將深圳建設(shè)為真正的自由港，在理論上和現(xiàn)實中都有很大操作難度，面對入世后中國全方位開放的態(tài)勢，面對其他地方都加速開放的壓力，中央政府很難作出這種決策。

第三，將深圳提升到直轄市的地位，有一定的可能。但一定要搞清楚提升的目的和作用，而不是原因。深圳提升為直轄市，究竟是有利于、還是不利于大珠三角的整合和拉動華南經(jīng)濟圈？是先做好自身的工作更有利于申請直轄市的地位，還是怨天尤人、坐等直轄市定位的來臨？如果深圳獲得了直轄市，它對深圳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整又有何幫助？

第四，最具操作性的是利用深圳來整合珠三角東岸地區(qū)。但它能否得到廣東省的支持，它能否得到東莞和惠州的支持，整合之后能否帶來整個珠三角東岸區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升和競爭力的提高，是“1+1+1”等于3、小于3還是大于3呢？

《南》：那么您怎樣看待深圳今后的發(fā)展？深圳會就此衰落嗎？

朱：2005年1月溫家寶來深圳時指出了今后深圳的七項重點工作，在這個時期深圳向中央要的新政策、要擴大土地面積和轄區(qū)范圍、要直轄市地位等具體的要求一個也沒有滿足。我們可以預(yù)測，如果中央對特區(qū)現(xiàn)有的政策不出現(xiàn)大的調(diào)整，深圳將會逐漸順應(yīng)市場力量發(fā)展成為日益融合的珠江三角洲大都會區(qū)的普通一員?；蛟S，從這個意義上看，深圳經(jīng)濟特區(qū)的歷史使命已經(jīng)終結(jié)。兩稅合并只是在形式上取消了深圳的最后一個特殊政策。

深圳是靠全國最特殊的政策發(fā)展起來的，特殊政策固然有大膽改革、制度創(chuàng)新等合理因素，但也包含過度尋租、急功近利、表面文章、短期行為等不利因素。一旦失去特殊政策，如果政府的直接反應(yīng)是如何去恢復(fù)這種特殊、謀求新的優(yōu)惠，而不是將發(fā)展的動力轉(zhuǎn)移到創(chuàng)新和建構(gòu)內(nèi)生的機制來，就會對未來的發(fā)展帶來潛在損害，而且會消磨在特殊政策中嘗試形成的體制優(yōu)勢。這種矛盾的后果是，深圳雖然有很多改革在全國堪稱首創(chuàng)，但長時間后這些“改革”并沒有令深圳的經(jīng)濟體制、社會管理體制、政府管理架構(gòu)超越中國其他地區(qū)。例如，深圳市在全國最先推行公務(wù)員體制，但在全國普遍實施這一體制后，深圳并沒有顯示出應(yīng)有的長期體制“優(yōu)勢”。各種官僚化的作風、計劃體制的弊端在經(jīng)濟建設(shè)取得成績、財富有了很大增長后也迅速占據(jù)了深圳。

因此，從積極的一面看，中央對深圳態(tài)度的轉(zhuǎn)變，也為深圳內(nèi)部發(fā)揮制度創(chuàng)新的積極因素創(chuàng)造了重要的外部條件。目前來說，農(nóng)民工無法轉(zhuǎn)化為城市居民的全國普遍性問題，如果能在深圳得到一定程度的解決，也可以看作是深圳對全國各地城市化過程的新示范。