法治政府，從縣級(jí)改革尋求突破

黃臥云　劉學(xué)堯

2004年，國(guó)務(wù)院提出用10年左右的時(shí)間，基本建成法治政府。2006年“加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政”被寫入了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧生活若干重大問(wèn)題的決定》。

基本實(shí)現(xiàn)法治政府，可恰當(dāng)?shù)乩斫獬伞盀槿鎸?shí)現(xiàn)法治奠定可靠的基礎(chǔ)”。從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度看，全面法治的基礎(chǔ)是在縣一級(jí)政治實(shí)體中率先建立法治制度。

找準(zhǔn)改革的切入點(diǎn)極為重要，它關(guān)系到改革總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程，在這個(gè)點(diǎn)上，必須既能促使法治建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，又能保持大局穩(wěn)定。鑒于財(cái)政權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的中心位置，建立管錢和用錢“兩權(quán)”分離的財(cái)政體制對(duì)法治的根本重要性；鑒于任意揮霍和占有公共資金是最普遍的腐敗形式，從縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)改革入手開啟中國(guó)法治的總進(jìn)程，將是現(xiàn)實(shí)可行的選擇。

我國(guó)目前有2000多個(gè)縣，無(wú)論是從人口規(guī)模上看，還是從地域范圍上看，縣都是建立有活躍的民主參與的法治政府的理想起步單位，它不但為民主運(yùn)作提供了起碼數(shù)量的專門人才，也提供了必要數(shù)量的選民，使選舉不易被不良勢(shì)力所操縱。在民主的初期，我國(guó)極其龐大的人口規(guī)模對(duì)全國(guó)性選舉和民主的一步到位是個(gè)不利因素，而分地域?qū)嵤⒖朔牟焕蛩?，能更好地保證改革的有序進(jìn)行。縣級(jí)民主法治先行一步，對(duì)于我們這樣一個(gè)沒(méi)有民主經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家尤其必要，有利于大眾積累民主經(jīng)驗(yàn)，學(xué)會(huì)政治參與。

分權(quán)和民主選舉是法治政府的兩大支柱。近年來(lái)，社會(huì)上關(guān)于政治體制改革比較有代表性的思路主要有兩個(gè)，一是加強(qiáng)人大的監(jiān)督作用，在體制內(nèi)實(shí)現(xiàn)某種程度的權(quán)力制衡；一是嘗試直接選舉基層黨、政官員，如四川、浙江、江蘇等地出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選活動(dòng)。

實(shí)際上，無(wú)論是人大監(jiān)督，還是直接選舉，若單獨(dú)實(shí)施，都難以收到理想效果。沒(méi)有一定的分權(quán)制衡，單靠一次選舉來(lái)限制權(quán)力是十分困難的；對(duì)權(quán)力的日常監(jiān)督，主要依靠權(quán)力和專門機(jī)構(gòu)，特別是對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督具有很強(qiáng)的專業(yè)性，非專業(yè)的普通大眾很難從外部進(jìn)行有效監(jiān)督。

建立縣級(jí)法治政府的路徑選擇

在國(guó)家的政治體系中，縣級(jí)政權(quán)所承載的政治職能是極其重要的，公民的政治參與，更多的時(shí)候是在縣內(nèi)實(shí)現(xiàn)的；縣級(jí)政府直接為公民提供最廣泛和最主要的公共服務(wù)，這些服務(wù)包括了物質(zhì)層面上的公共生活的基本方面，也就是中央所說(shuō)的民生問(wèn)題的基本方面，如維護(hù)社會(huì)治安，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)教育進(jìn)步，發(fā)展社會(huì)福利和社會(huì)保障，保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境等等。一國(guó)政府所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量，相當(dāng)程度上取決于縣級(jí)政府的服務(wù)質(zhì)量。

責(zé)任政府是能認(rèn)真履行自己社會(huì)職責(zé)的政府，它必須具備以下兩個(gè)前提條件，一是嚴(yán)格管理和使用公共財(cái)政，確保納稅人的每一分錢都能用到公共事業(yè)上，二是它受到法律的嚴(yán)格約束，真正做到奉公守法。

對(duì)全國(guó)政治而言，財(cái)政權(quán)力中的財(cái)政預(yù)算決定一國(guó)政府和地方政府全部政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它決定國(guó)防、外交、司法和所有國(guó)家設(shè)施的支出，對(duì)縣級(jí)政府而言，它則決定一切公共事業(yè)的支出?？梢哉f(shuō)，政府的一切活動(dòng)都以錢為依據(jù)，沒(méi)有錢，政府就寸步難行，它的所有執(zhí)政目標(biāo)都不過(guò)是紙上談兵。

財(cái)政事務(wù)處于政治的中心地帶，財(cái)政權(quán)力與人事權(quán)力一起構(gòu)成國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的兩大核心權(quán)力。以往，人們?cè)趯?duì)良好的政治組織形式的觀察中，都充分注意到了它的選舉制度和分權(quán)制度，但主要是關(guān)注人事權(quán)力的配置，而對(duì)財(cái)政權(quán)力在憲政體制中的重要性則關(guān)注得不夠，盡管管錢權(quán)與用錢權(quán)的分離就包含在立法權(quán)與行政權(quán)分立的體制之中。

約束權(quán)力，一個(gè)重要的方面是約束財(cái)政權(quán)力，建立法治政府，一個(gè)重要的方面是建立法治財(cái)政。

“吃飯財(cái)政”反映了我國(guó)當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政拮據(jù)與窘困的一個(gè)方面的事實(shí)，但不是全部事實(shí)?！矫妫嫶蟮呢?cái)政供養(yǎng)人員的工資發(fā)放和維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使政府財(cái)力陷入苦苦掙扎之中，而不斷增長(zhǎng)的對(duì)科技、教育、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障的支出，更使它的困難不斷加劇，由于財(cái)力薄弱，政府公共事業(yè)的職能逐步弱化；與此完全矛盾的一面是，公款吃喝、公費(fèi)出國(guó)和公務(wù)用車每年耗費(fèi)驚人，用于報(bào)銷私人開銷的公款數(shù)額巨大，且無(wú)法統(tǒng)計(jì)。政府的會(huì)議浪費(fèi)，政績(jī)工程造成的浪費(fèi)，新建豪華辦公樓耗費(fèi)的資金，有增無(wú)減。湖北省財(cái)政廳最近選取該省一個(gè)“對(duì)接待費(fèi)控制得比較嚴(yán)”的縣級(jí)市進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)它一年的公務(wù)接待費(fèi)就花去1800萬(wàn)元，主要用于本市干部“相互接待”或“自己接待自己”?？h級(jí)財(cái)政的普遍困境，它日益突出的收支矛盾，其重要原因是腐敗和浪費(fèi)造成了財(cái)政支出的大幅度增加。腐敗和浪費(fèi)不但是縣級(jí)政府債臺(tái)高筑的重要原因，也是各種沒(méi)有盡頭的亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的根源。

造成公共財(cái)政失控的原因無(wú)疑是現(xiàn)行的財(cái)政體制。表面上看，把大量預(yù)算外、制度外的資金和政府部門無(wú)處不在的“小金庫(kù)”納入預(yù)算管理，就能解決很大的問(wèn)題，但是，我們的預(yù)算本身就是一個(gè)問(wèn)題。從政府的預(yù)算編制到人大審議通過(guò)，再到預(yù)算執(zhí)行，每一個(gè)環(huán)節(jié)都存在突出問(wèn)題。最根本的問(wèn)題與人事權(quán)力上的問(wèn)題一樣，仍然是權(quán)力缺少約束。預(yù)算編制粗糙，人大審議的時(shí)間倉(cāng)促，只是技術(shù)性問(wèn)題，解決起來(lái)并不困難；而政府及政府部門普遍不按預(yù)算組織收入，不按預(yù)算安排支出，隨意擠占、挪用、截留預(yù)算資金，才是問(wèn)題的根本所在，也是最難解決的問(wèn)題。它關(guān)系到我們的政治體制。

那些先進(jìn)的預(yù)算技術(shù)是從法治制度內(nèi)生長(zhǎng)起來(lái)的，也只有在法治制度內(nèi)才會(huì)產(chǎn)生效力，把它們移植到一個(gè)權(quán)力高度集中又缺少約束的環(huán)境中實(shí)施，改變的只會(huì)是某些外表，而不會(huì)是實(shí)質(zhì)。學(xué)習(xí)外國(guó)的一切先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)為我所用，并不像堅(jiān)持“中學(xué)為體，西學(xué)為用”的人看起來(lái)那么簡(jiǎn)單和樂(lè)觀，實(shí)際情況是，堅(jiān)持“中學(xué)為體”必定要排斥“西學(xué)為用”，它會(huì)以不適合國(guó)情為由拒絕接受外國(guó)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，或者把他人的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)重新改造以適應(yīng)舊體制的需要，雖然引進(jìn)了先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，但不會(huì)是新對(duì)舊的改造，而是舊對(duì)新的改造。

現(xiàn)行財(cái)政制度中缺少約束的狀況當(dāng)然不是縣級(jí)財(cái)政中獨(dú)有的，而是各級(jí)政財(cái)?shù)墓残?，但縣級(jí)財(cái)政是我國(guó)財(cái)政體系的基礎(chǔ)，建立受約束的縣級(jí)財(cái)政體制，不但勢(shì)必影響到上級(jí)財(cái)政體制的改革，而且對(duì)消除腐敗具有全局意義。遏制了基層腐敗，國(guó)家的政治生態(tài)就會(huì)出現(xiàn)根本改觀。

以法治原則革新縣級(jí)財(cái)政體制

公共財(cái)政必須是法治財(cái)政，政府的財(cái)政行為必須依法而行，要做到這一點(diǎn)，離不開權(quán)力制衡。沒(méi)有真正的分權(quán)，就沒(méi)有真正的監(jiān)督。以議會(huì)為主體，建立極其嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算審批制度，無(wú)一例外地是現(xiàn)今所有法治國(guó)家的特點(diǎn)。

革新縣級(jí)財(cái)政體制必須強(qiáng)化人大的功能。以法治原則改革縣級(jí)財(cái)政體制，就是要求縣級(jí)人大獨(dú)立擔(dān)負(fù)起控制政府“錢袋子”的權(quán)力，成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共財(cái)政的預(yù)算管理，把政府的所有收入和開支都

置于陽(yáng)光之下，確保它作為公眾的委托代理人行使公共財(cái)政資源配置的最終決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人大擁有對(duì)政府執(zhí)行預(yù)算情況的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、審計(jì)權(quán)、否決權(quán)，并有權(quán)彈劾在財(cái)政管理上有犯罪行為和嚴(yán)重失職的官員。代議機(jī)構(gòu)通過(guò)的預(yù)算，作為法律必須得到嚴(yán)肅的不折不扣的執(zhí)行。總之，縣級(jí)政府的財(cái)政收支必須置于人大的有效控制之下。政府必須嚴(yán)格遵守經(jīng)人大審議批準(zhǔn)的預(yù)算案，如有任何項(xiàng)目需增減，必須立即報(bào)告人大，請(qǐng)求批準(zhǔn)預(yù)算修正案。未經(jīng)人大批準(zhǔn)的財(cái)政支出屬于“挪用公款”的嚴(yán)重犯罪行為。對(duì)重大工程上馬，人大應(yīng)有否決權(quán)。稅收征管應(yīng)是監(jiān)督的重要內(nèi)容。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)定期向人大報(bào)告工作，接受人大的指令……

縣人大要擔(dān)負(fù)起本級(jí)財(cái)政預(yù)算管理的法律職責(zé)，必要條件是它具有法定地位，能確保自己免受其他權(quán)力干預(yù)的獨(dú)立性和政治權(quán)威，成為名副其實(shí)的人民代表機(jī)關(guān)。一方面，它使人大代表直接受權(quán)于民，真正成為選民的代言人，獲得行使職權(quán)所需要的獨(dú)立性；另一方面，它也使縣人大成為一個(gè)直接源于人民意志的代議機(jī)構(gòu)，具有政治權(quán)威性。一個(gè)有權(quán)威的代議機(jī)構(gòu)，才能夠促使、監(jiān)督政府按照要求編制預(yù)算和依法執(zhí)行預(yù)算。選民的、獨(dú)立行使財(cái)政監(jiān)控權(quán)力的縣級(jí)人大，不但使民意得到了表達(dá)，也使權(quán)力制衡機(jī)制得以初步形成，法律治理結(jié)構(gòu)因此就得以在基層政權(quán)中率先確立起來(lái)。

地方的公共財(cái)政權(quán)力目前高度集中在黨政主要領(lǐng)導(dǎo)手中，透明程度差，對(duì)它進(jìn)行改革無(wú)疑將是一件十分困難的事。但它的困難，在性質(zhì)上不屬于體制方面，而是來(lái)自掌握了實(shí)權(quán)的個(gè)人，因?yàn)樨?cái)政權(quán)力涉及的乃是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的重大政績(jī)利益和經(jīng)濟(jì)利益。

對(duì)“問(wèn)題”官員的處理，將成為中國(guó)法治進(jìn)程中不能不面對(duì)的一個(gè)顯著因素。隨著縣級(jí)法治體制的建立和運(yùn)行，肯定將會(huì)暴露更多的問(wèn)題官員，而對(duì)于普遍性問(wèn)題是無(wú)法通過(guò)司法途徑解決的。一方面，官員涉及經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題有其體制上的原因，不應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)全部責(zé)任，另—方面，全面清算不利于改革的順利進(jìn)行，改革大局要求用歷史的方法對(duì)待歷史問(wèn)題。國(guó)家和人民的重大利益不在于徹底清算過(guò)去，而在于面向未來(lái)建造良好的制度。對(duì)有一般性經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的官員給予一定的法律保護(hù)是必要的，一是在處理他們的非法收入時(shí)，對(duì)其所得收入的合法部分予以保護(hù)；二是保證他們作為社會(huì)的平等一員參與公共生活。

執(zhí)政黨的民主治理形式

社會(huì)主義國(guó)家的改革要面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題，就是在一黨執(zhí)政的前提下實(shí)現(xiàn)民主治理。政治體制改革的思想因此成為鄧小平理論的重要組成部分。鄧小平政治改革思想，歸結(jié)到底就是堅(jiān)持黨政分開、改革以黨代政、過(guò)分集權(quán)的管理制度，主張黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。

沒(méi)有民意機(jī)構(gòu)作基礎(chǔ)的權(quán)力運(yùn)作體系要完成自身的民主法治進(jìn)程是不可思議的。執(zhí)政黨與經(jīng)由選舉產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)的聯(lián)合，是它實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政所需的最低限度的治理結(jié)構(gòu)。民選的代議機(jī)構(gòu)，在執(zhí)政黨和社會(huì)大眾之間架設(shè)了橋梁，一方面，執(zhí)政黨通過(guò)代議機(jī)構(gòu)獲得民意基礎(chǔ)，把自己的意志和主張變成法律的意志，一方面，社會(huì)大眾通過(guò)代議機(jī)構(gòu)參與立法和政策制定的過(guò)程。

從整體上看，黨政是無(wú)法分開的。執(zhí)政黨的概念就意味著黨政一致。黨政分開，只能是指黨委和政府兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職能分開，黨委進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)，政府執(zhí)法行政。黨委和政府分開，在以財(cái)權(quán)改革為中心的縣政改革中，就是將縣級(jí)黨委與縣人大、縣政府的工作分開?？h人大與縣政府共同完成公共財(cái)政的管理和使用。在法治框架中理順縣級(jí)黨委與縣人大和縣政府兩大國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，就是要遵循黨中央已然確立的黨運(yùn)用法律手段進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)和黨在法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則性指導(dǎo)方針。具體地說(shuō)，就是黨委利用法律的提案權(quán)和裁決權(quán)，把黨的正確主張和意見變成法律正義。

法治不僅是指一種制度，也是指一種精神，它是指所有政治權(quán)威都有其內(nèi)在限制。內(nèi)在限制超越于法律限制，即使在法律沒(méi)有明確規(guī)定的地方，某些限制也是確定存在的，權(quán)力也是受到限制的，即受共同權(quán)利和理性的限制。以法治精神處理縣級(jí)黨委同縣人大、縣政府的關(guān)系，要求黨委審慎使用法律提案權(quán)和裁決權(quán)，它必須是從國(guó)家利益和人民利益出發(fā)行使自己的權(quán)力，必須是根據(jù)黨的原則和大政方針履行自己的職責(zé)，偏離了黨的原則和人民利益，它的提案就失去了基本的公正性，它的裁決就不可能符合法律正義。

縣委領(lǐng)導(dǎo)方式的改革與縣財(cái)政體制的改革需要同步進(jìn)行，但后者的改革更為關(guān)鍵，后一改革向前推進(jìn)，也就會(huì)推動(dòng)前者的改革，推動(dòng)它改變自己的行為方式，以適應(yīng)變化了的形勢(shì)。由于縣級(jí)財(cái)權(quán)分離的體制有助于抑制地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的利益沖動(dòng)，這在一定程度上將加強(qiáng)他們對(duì)國(guó)家和人民利益的責(zé)任感。公務(wù)員只有廉潔才能奉公，只有當(dāng)在公務(wù)活動(dòng)中與自身利益保持必要距離的時(shí)候，他們對(duì)公共事務(wù)才具有良好的判斷力和公正心。黨內(nèi)改革也是必要的，通過(guò)改革，要使縣委的行為與黨的整體利益保持一致，它必須要體現(xiàn)黨的集體意志，而不是體現(xiàn)縣委成員的個(gè)人意志。