建立外來人口自動(dòng)入籍程序

秋　風(fēng)

假如自由遷徙被切實(shí)執(zhí)行，人口的流動(dòng)將呈現(xiàn)出多向性，這樣，在一定時(shí)期內(nèi)，人口帶來的收益及其福利負(fù)擔(dān)會(huì)在各地大體均衡分布

實(shí)行了50年、以城鄉(xiāng)分割為基本特征的現(xiàn)有戶籍制度必須予以廢除，這是近些年來整個(gè)社會(huì)達(dá)成的共識(shí)。

實(shí)際上，早在1993年，政府也宣告了統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記、調(diào)整戶口遷移政策的改革目標(biāo)，各地政府也陸續(xù)進(jìn)行了統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記的嘗試。但是，戶籍制度最多只有一點(diǎn)松動(dòng)而已，有些地方大張旗鼓進(jìn)行的改革，甚至被迫放棄，走了回頭路。

根本原因是，現(xiàn)行戶籍制度建立的根本目的就是適應(yīng)趕超戰(zhàn)略需要，將國家福利限定在城鎮(zhèn)人口的狹小范圍內(nèi)，登記在城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村戶口欄目的民眾，享有完全不同的福利，政府僅向城鎮(zhèn)居民提供公共服務(wù)、就業(yè)、教育、社會(huì)保障等福利。

即使到今天，國家新建立的福利體系也依然嚴(yán)重地向城鎮(zhèn)傾斜。舉例來說，如果登記為北京市城鎮(zhèn)戶口，年收入低于2500元就被納入低保范圍；而在農(nóng)村，年收入低于2500元的農(nóng)民有兩億，根本沒有這種福利。也就是說，對于民眾來說，城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口的含金量相差懸殊。相對于農(nóng)村戶口，城鎮(zhèn)戶口附加著諸多特權(quán)性福利。

面對這種局面，城市自然會(huì)極力反對戶籍統(tǒng)一。因?yàn)?，每增加一個(gè)城鎮(zhèn)戶口人員，意味著政府要多增加一份城市所特有的公共品與福利支出。這也可以解釋最近幾年經(jīng)常出現(xiàn)的一種現(xiàn)象：公安部比較積極地推動(dòng)戶籍改革，各省、尤其是幾大城市政府卻在出臺(tái)種種限制人口流動(dòng)的政策；轄區(qū)政府，比如省政府、地級市政府積極推動(dòng)本地區(qū)內(nèi)的戶口統(tǒng)一登記，但省內(nèi)、地區(qū)內(nèi)的城市政府必然強(qiáng)烈反對。他們在本地經(jīng)濟(jì)、政治結(jié)構(gòu)中的重要地位也使他們最終總能說服上級政府取消已經(jīng)出臺(tái)的改革措施。

城市政府的這種做法可以理解，但從法理上、道義上卻不能接受。人口在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，是一個(gè)公道的社會(huì)最起碼的條件。而且，城市政府現(xiàn)在本來就占了很大的便宜。所有城市都居住著一些“外來人口”，他們其實(shí)已經(jīng)是本地常住人口，擁有穩(wěn)定的職業(yè)、住房和收入，并且穩(wěn)定地向當(dāng)?shù)卣{稅。他們?yōu)楸镜氐腉DP增長、財(cái)政收入、社會(huì)文化繁榮做著貢獻(xiàn)，政府在向外界炫耀其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的時(shí)候，已經(jīng)包含著他們的貢獻(xiàn)。按照公正原則，他們有權(quán)享受城市的福利?，F(xiàn)在城市政府拒絕向他們簽發(fā)城鎮(zhèn)戶口，使其無法享受，這對他們是不公正的。

恰恰是這一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)成為目前戶籍制度改革所要解決的主要問題。

為了追求自己的幸福而在一國之內(nèi)自由遷徙，這是民眾理應(yīng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。市場體系與社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)也要求人員的自由流動(dòng)。與此相適應(yīng)，任何地方、任何城市都沒有理由阻止本地人口的流出和外地人口的流入，即使人口流出意味著稅收的流出，人口流入意味著福利負(fù)擔(dān)的加重。

事實(shí)上，假如自由遷徙被切實(shí)執(zhí)行，則可以設(shè)想，人口的流動(dòng)將呈現(xiàn)出多向性;也即，人口可能從鄉(xiāng)村流入城市，但也完全可以從城市流入農(nóng)村，城市之間的流動(dòng)也會(huì)相當(dāng)正常。這樣，在一定時(shí)期內(nèi)，人口帶來的收益及其福利負(fù)擔(dān)會(huì)在各地大體均衡分布，各地也就無須為此設(shè)立壁壘。

當(dāng)然，人口的自由遷徙通常是有條件的。一個(gè)人要成為一個(gè)地方的居民，獲得分享該地福利的權(quán)利，通常不是隨意的，而需要具備某些條件。比如，在美國，從一個(gè)城市遷居另一個(gè)城市，某些無成本或成本較低的權(quán)利是可以立即享有的，但另外一些權(quán)利則需要具有一定資格才可以享有。但是，這種資格是法律事先明確規(guī)定的，人們只要達(dá)到了這種要求，也就可以自動(dòng)獲得本地的公民權(quán)，政府最多只是登記備案而已。

中國現(xiàn)行戶籍制度的最大問題在于，一個(gè)人遷入另一地的資格要求太過苛刻，政府甚至根本就不公布這樣的資格。同時(shí)，即便一個(gè)人具備了資格，遷入地政府也仍然享有審批之權(quán)，拒絕遷入。

戶籍改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在這里。中央政府和社會(huì)輿論應(yīng)當(dāng)推動(dòng)地方政府、尤其是城市政府制定合理的人口登記法規(guī)，明確規(guī)定人口自動(dòng)登記為本市市民的條件，即在本市常住某個(gè)時(shí)期，擁有穩(wěn)定住房(不論是自有還是租賃)等，即可自動(dòng)登記為本市戶籍，政府不得再行進(jìn)行審批。若有這樣的規(guī)定，則現(xiàn)在那些為城市做了貢獻(xiàn)卻不能享受城市福利的人，就可以得到公平。這套機(jī)制也是惟一合乎自由遷徙原則的戶籍制度。

其實(shí)，城市政府似乎也用不著因此而憂心忡忡。假如真做到了人口的自由遷徙，則人口未必是單方向從鄉(xiāng)村流入城市。目前大城市人口之所以迅速膨脹，皆因?yàn)槿藗冋湎Т蟪鞘械母＠擎?zhèn)戶籍失而難得，所以，即便一個(gè)人覺得在一個(gè)城鎮(zhèn)生活對自己并無好處，也不能輕易遷徙，其結(jié)果就是，各個(gè)城鎮(zhèn)人口只進(jìn)不出。

自由遷徙制度必然會(huì)使人口在多個(gè)方向上流動(dòng)。各國城市化、工業(yè)化的進(jìn)程表明，并不是所有人都迷戀大城市。其實(shí)，人們現(xiàn)在就可以看到人口在各個(gè)城市之間流動(dòng)的趨勢，也有城鎮(zhèn)人口向郊區(qū)農(nóng)村、大城市人口向小城鎮(zhèn)流動(dòng)的趨勢。建立城市人口自動(dòng)遷入登記制度，在人們心目中確立起自由流動(dòng)的預(yù)期，城市就未必會(huì)被洶涌的遷入者淹沒，而完全有可能保持進(jìn)出平衡。

當(dāng)然，人口的自由流動(dòng)，也需要伴隨其他要素的自由流動(dòng)。比如，城市人口可以遷居鄉(xiāng)村，并從農(nóng)民手里購買土地。人口的自由流動(dòng)，也需要伴隨其他政策的城鄉(xiāng)平等化。比如，鄉(xiāng)村也可以像建制市保留足夠比例的稅收，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)差距縮小當(dāng)然會(huì)大大促進(jìn)城市人口向鄉(xiāng)村的分散。

這樣說來，戶籍制度改革的成功，依賴很多前提和基礎(chǔ)。但是，改革的較高難度不能構(gòu)成不改革的借口，它只是要求各級政府更為嚴(yán)肅地對待戶籍制度改革，少一點(diǎn)嘩眾取寵，多一些深思熟慮。

應(yīng)以容納目前已生活在城市的那些“外來人口”為突破口穩(wěn)步推進(jìn)，進(jìn)而積極推動(dòng)其他要素的自由流動(dòng)及城鎮(zhèn)福利的均等化，以此化解城市人口膨脹的可能壓力。