深圳居住證人口管理的第三條道路等

陳　曉等

深圳將從2007年8月起試行居住證，試圖通過漸進(jìn)的方式，對1000萬流動人口進(jìn)行選擇性管理?！耙宰C管人”成功與否尚無定論．但作為流動人口占城市人口約80％的大城市，深圳的做法對被移民大軍裹挾的城市，無疑有著借鑒意義

1987年冬天，高華友騎著自行車從深圳的主干道——深南大道上經(jīng)過。他看到北風(fēng)吹起落葉，嘩一下從馬路的這頭吹到另一頭，毫無阻隔，街上空無一人?！吧钲诤美浒??！备呷A友這樣形容自己當(dāng)時(shí)的感覺——長期從事人口管理工作令其對人氣的聚散有著“職業(yè)”敏感。

留住“候鳥”

那一年全國范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控是深圳自1979年建市以來遭遇的第一個城市發(fā)展的“嚴(yán)冬”。對這個依靠特殊政策起家的城市來說，中央的每次宏觀調(diào)控，都會給這個城市帶來巨大震動，人口的增減就是一個明證。自1987年后，深圳還經(jīng)歷過幾次短時(shí)間內(nèi)從人頭攢動到萬戶蕭疏的變化。目前深圳市的人口流動率依然保持在26％，每年交流量上百萬。甚至有這樣的評論：深圳的人口像股市，換手率太高。

1000萬的流動人口是這個城市的主體。他們和戶籍人口的比值是1：6．8。但是他們中的大部分人是這座城市的候鳥。沒有自己的住房、戶口，不能從銀行中獲得貸款以經(jīng)營更好的生活，找不到工作時(shí)，生活會失去一切保障。一旦山雨欲來，政策有變，這個城市面臨困境，這些邊緣人的第一選擇是離開。

“城市必須要有人口規(guī)模，才有自我可持續(xù)發(fā)展的動力。深圳必須增加戶籍人口?！币言谏钲谑袕氖聨资耆丝诠芾砉ぷ鞯母呷A友說。他現(xiàn)在是深圳市人口管理辦公室調(diào)研員。早在2005年，深圳市政協(xié)委員俞喜平就提案，深圳應(yīng)一次性大批量批準(zhǔn)戶口遷入，在兩三年內(nèi)將戶籍人口數(shù)量提高到600萬人左右，夯實(shí)深圳的“根”。

從2005年深圳的“1+5”人口管理文件(《深圳市關(guān)于加強(qiáng)和完善人口管理工作的若干意見》及有關(guān)戶籍、居住、就業(yè)、計(jì)生、教育管理等5個配套文件中的“投資納稅人戶”和“技術(shù)技能入戶”，到2007年8月即將在深圳試行的居住證，深圳正在通過漸進(jìn)的方式，對1000萬流動人口進(jìn)行選擇：哪些人適合留在這座城市，哪些人是城市所需要的。

但目前基礎(chǔ)建設(shè)依然是這個城市投入最多的款項(xiàng)，在這樣的財(cái)政分配格局下，政府能有多大財(cái)力來分擔(dān)對個人的公共支出，能接納多少人進(jìn)入深圳的福利體系，還是一個兩難的選擇。

居住證試行：欲說還休

自從2005年以來，深圳的人口管理開始重心下移，以基層社區(qū)為單位。因此，居住證的辦理也將由社區(qū)代辦。但試點(diǎn)區(qū)域的鹽田區(qū)海山街道辦的梧桐社區(qū)迄今還未接到有關(guān)居住證施行的相關(guān)通知?！皼]有任何培訓(xùn)，也沒有文件說明?！鄙鐓^(qū)工作人員許劍生對記者說。

“獲得居住證的人到底能享受什么福利，現(xiàn)在還不敢說。正式實(shí)行的時(shí)候沒有怎么辦?”鹽田區(qū)綜合治理辦公室副處長葉健如此解釋為什么直到7月中旬，政府依然對居住證辦理細(xì)則三緘其口。

對這些大量涌入城市的外地勞工，城市在接受他們對城市增長的貢獻(xiàn)時(shí)，能給他們什么?這是中國進(jìn)入工業(yè)化，大量農(nóng)村人口進(jìn)城后，所有大城市要面臨的人口問題。

深圳市公安局副局長、新聞發(fā)言人申少保表示，深圳市即將在8月試行的居住證將分為A、B兩類。政府認(rèn)可的穩(wěn)定職業(yè)者，可獲得A類居住證，這是一類有含金量的身份認(rèn)證，持證人可在工作、生活、子女教育等方面享受系列便利。B類居住證則是在這個城市立足的底線——所有在這個城市的非戶籍人口都必須辦理，才能獲得居住等基本權(quán)利。

以證件對城市人口進(jìn)行身份標(biāo)識是公共管理的—個敏感區(qū)域，通常會被民間輿論打上“二元結(jié)構(gòu)”“侵犯遷徙、居住權(quán)”等標(biāo)簽。深圳的居住證一事從2005年就開始提出，但推行日期一推再推，“其中爭議最大、政府顧忌最大的問題也就是社會公平?！鄙钲谑腥丝诠芾磙k公室調(diào)研員高華友說。

但是，這又是目前公共管理無法回避的問題。“中國這樣一個資源少，人口多的國家，城市要搞現(xiàn)代化，一段時(shí)間內(nèi)社會必然二元?！敝袊r(nóng)業(yè)大學(xué)教授何慧麗告訴記者，這是她和溫鐵軍等學(xué)者在長期農(nóng)村實(shí)踐中得出的一個共識。

深圳即將試行的居住證，將對已然存在的二元社會進(jìn)行人口的重新分類，其中又涉及到公共資源分配的調(diào)整。“中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，深圳完成了經(jīng)濟(jì)‘試驗(yàn)田的任務(wù)。而現(xiàn)在，深圳需要當(dāng)起新的‘排頭兵——在資源緊缺、人口密度高、社會發(fā)展矛盾突出的條件下如何構(gòu)建和諧社會。”深圳綜合研究院主任研究員李津逵說。

資源匱乏下的移民綜合征

深圳的“長安街”深南大道正在進(jìn)行修繕。出租車司機(jī)劉響告訴記者，在過去十年，他看到這條城市的主干道已經(jīng)進(jìn)行了兩次擴(kuò)建。路中間的分隔區(qū)由花壇變成為了單薄的白色鐵欄桿。有的路段兩邊的綠化帶也濃縮成窄窄的石基。這些變化讓深南大道從四車道變成了雙向六車道，但是堵車依然日益嚴(yán)重。

緊張的不僅是道路和公共交通。作為全國最缺水的城市之一，深圳市目前可供的水資源量僅為12．59億立方米，而深圳2003年的用水量已達(dá)到12．3億立方米。也就是說，深圳年用水需求已基本達(dá)到供水能力的臨界點(diǎn)，而需求量每年仍以約7000萬立方米的速度增長。市水務(wù)部門作了一個預(yù)測，到2010年，深圳市每年需水量將達(dá)到19．43億立方米。即使現(xiàn)在還在規(guī)劃中的東部水源工程二期全部建成，深圳可供水量也只有19．12億立方米。

土地也在告急。深圳三面環(huán)山，一面臨海，根據(jù)2003年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，平均每平方公里土地上有3597人生活。單憑這一個指標(biāo)，總面積不足2000平方公里的深圳就足以號稱“超大城市”。根據(jù)同期統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，總面積約16萬平方公里的北京，人口密度不過881人／平方公里。

1999年，深圳修建濱海大道，就開始學(xué)習(xí)香港填海造田。至今變成陸地的海域大約為34．65平方公里，相當(dāng)于5個蛇口半島。從海洋奪來土地的后果是，毗鄰大海的紅樹林自然保護(hù)區(qū)，10年來面積已縮減一半。如今可期待的增加土地方式是重新劃分市域，但看起來遙遙無期。

所有移民城市病的誘因中，“2001年收容遣送條例取消，沖擊最大?！备呷A友說。

2001年收容遣返制度廢止，暫住證失去強(qiáng)制效力。深圳市出現(xiàn)了短時(shí)間內(nèi)最大量的人口增長。“從2001年之后兩年時(shí)間，深圳市暫住人口從700萬增加到1000萬?！备呷A友說。

隨之而來的，是“飛車黨”和“同鄉(xiāng)村”。流動人口大量聚集的關(guān)外地區(qū)，成為一些新流民作奸犯科的高發(fā)場所。廣東地區(qū)臭名昭著的“飛車搶奪”，始發(fā)地就是深圳寶安區(qū)?！斑@些人在家鄉(xiāng)專門進(jìn)行摩托車訓(xùn)練，熟練之后來城市作案?！备呷A友說。據(jù)

深圳市人口辦公室副處長盧文彬2005年介紹，深圳基層派出所刑事發(fā)案量相當(dāng)于內(nèi)地中等城市的刑事發(fā)案量，而其中流動人口犯案占98％，深圳同鄉(xiāng)村犯罪團(tuán)伙就有2000多。

此外，城市還開始出現(xiàn)一些形形色色的新面孔，比如每個十字路口等待紅燈亮起后行乞的乞丐，和在街頭兜售10元一支的玫瑰、不達(dá)目的不罷休的賣花小孩。最讓城市管理者頭痛和警覺的是在城市經(jīng)濟(jì)鏈條外流動的攤販。據(jù)高華友介紹，自2001年后的兩年時(shí)間里，深圳一共有17．6萬戶無證經(jīng)營戶，60萬戶無證攤販。

城市要反哺哪些人?

深圳現(xiàn)在每年流入十幾萬人，人口數(shù)量已經(jīng)“走到山頂”，深圳市發(fā)展改革局社會發(fā)展處董或告訴記者說。深圳目前的人口結(jié)構(gòu)是：具有大專以上學(xué)歷的不足8．4％，而具有初中以下學(xué)歷的勞動力人口卻占到66．52％。這些最低月薪不超過1000元的勞工，分享著最少的公共資源，卻曾經(jīng)是深圳最主要的城市競爭力。

大量低薪的年輕勞工喂養(yǎng)了這個城市。“深圳用20多年的時(shí)間，走完了別的城市需要200年才能完成的路?！鄙钲谑猩鐣茖W(xué)院社會發(fā)展所所長楊立勛說，深圳能夠由1979年的31萬人口和只有一名工程師、國內(nèi)GDP不足2億元的寶安縣，變成今天的百萬人才、千萬人口和數(shù)千億GDP的超大城市，是大量廉價(jià)的勞工激活了深圳。

但這些人并不能全部享受“市民待遇”。國家發(fā)改委曾經(jīng)做過一個調(diào)查，花多少錢可以把深圳所有的流動人口都轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏丝?。高華友算了一下，結(jié)論是：3年內(nèi)投入2000億。

深圳綜合研究院的主任研究員李津逵說：“根據(jù)我們的調(diào)查，每1億元的IT制造業(yè)投資，需配置1000個流水線上的工人。如果政府建造大批的‘廉租房來安置工人，按現(xiàn)在城中村出租屋面積計(jì)算，建安工程投入需要1000億～1500億元，而深圳政府從1995年到2000年用于基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)的費(fèi)用只有350億元。也就是說，政府部門不吃不喝，也要花25年的時(shí)間才能滿足廉租屋的要求?！?/p>

這是深圳政府不可能接受的一種調(diào)整人口結(jié)構(gòu)的方法。深圳市的財(cái)政收入支配中，基礎(chǔ)建設(shè)依然是第一位的。這是一個難以從道義上問責(zé)的問題?！俺鞘械幕灸繕?biāo)就是增長。”這是社會學(xué)家莫勒寧研究城市的特性后得出結(jié)論，“否則，城市會被房地產(chǎn)商拋棄在塵土中(轉(zhuǎn)而開發(fā)其他城市)。因此在土地開發(fā)商、銀行家、市長以及媒體的共同作用下，城市增長幾乎成為每一座城市異常強(qiáng)烈而一致的目標(biāo)。土地的銷售開發(fā)決定了城市最基本的擴(kuò)張形式。”

在財(cái)力有限的情況下，大量的低級勞工從城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)變?yōu)槌鞘性鲩L的障礙。深圳必須要對非戶籍人口進(jìn)行篩選。它用的是漸進(jìn)式——每年投入幾百億，轉(zhuǎn)入16萬個戶籍指標(biāo)，也就是說，每年從800萬農(nóng)民工和30萬工商戶中，挑選出可以幫助它增長的16萬個人。

居住證的福利想象

入戶指標(biāo)每年都沒有全部完成。能夠進(jìn)入這類指標(biāo)的是三類人：獲得高級技術(shù)職稱，三年個人納稅總額24萬，以及政策遷戶口。前兩類占了深圳戶籍指標(biāo)的絕大多數(shù)，也是深圳市流動人口“轉(zhuǎn)正”的主要方式。但1000萬人中，符合政府設(shè)定的市民條件的人并不多。

獲得A類居住證的人群，是轉(zhuǎn)化為戶籍人口的后備軍。他們需要在深圳有穩(wěn)定工作至少半年以上并且簽定了勞動合同。和全國其他城市的外來就業(yè)者相比，能夠獲得A證者此前已經(jīng)享受著令人羨慕的福利待遇：擁有一張社保卡，上面包含著他們在這個城市的醫(yī)療，養(yǎng)老和失業(yè)的保障。如果住院，他們可以從這張卡上直接劃掉90％的費(fèi)用。和另一個超大型的移民城市——北京相比，這是商業(yè)保險(xiǎn)才能享受到的內(nèi)容。他們的孩子也大量進(jìn)入當(dāng)?shù)厝雽W(xué)。目前深圳的80萬中小學(xué)生，有60萬都是外地人口。

實(shí)際上，“以前深圳市政府的財(cái)政體系只管182萬深圳戶籍人口，而現(xiàn)在則擴(kuò)大到了包括非戶籍人口在內(nèi)的827萬人，社會保障等多數(shù)公共服務(wù)已經(jīng)開始逐步覆蓋到全社會。”深圳社會科學(xué)院院長樂正說。

而182萬有深圳戶口的人還享受著政府更全方位的照顧。比如他們可以在失業(yè)的3個月里去政府免費(fèi)提供的培訓(xùn)中心學(xué)車，還可以報(bào)銷門診大部分費(fèi)用。這些零碎的差別，折算成現(xiàn)金也是一筆不小的數(shù)目。高華友1995年就做過測算，將一個流動人口轉(zhuǎn)為戶籍人口，市財(cái)政將為此支付15萬元。按今天的市價(jià)，“每人至少需要35萬?！备呷A友說。

但即使是沒有歷史包袱的深圳也不敢一步跨越這些界限，實(shí)現(xiàn)“城市大同”。目前所知，政府給A類居住證獲得者的福利增加，是給予他們更多的信用，擴(kuò)展他們在這個城市的生活空間。“比如，可以開通全球通手機(jī)，這之前是需要本地戶口才能辦理的業(yè)務(wù)。還有銀行貸款，不需要保證金限制，還有信用卡的額度等等?！备呷A友說。

后收容時(shí)代的人口管理

陳曉

——訪深圳市人口112作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

城市化正在席卷全國。上海，北京，廣州等中心城市．都在受到移民問題的困擾。而這個過程還沒有到達(dá)頂峰。人口輸出大省河南勞動保障局，每年還有150萬的人口輸出任務(wù)。整個農(nóng)村，還有1億多剩余勞動人口等待被城市化。他們?nèi)绾芜M(jìn)入城市，能享受到什么樣的待遇？

中國新聞周刊：收容遣返制度已經(jīng)廢止，證件的強(qiáng)制效力失去，如何讓外來人口來辦證？

深圳市人口工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡稱深圳市人口辦)：一是從提供服務(wù)角度，只有辦理了居住證，才能享受到政府提供的服務(wù)。服務(wù)的范疇是很寬泛的，比如獲得A類居住證的人，可以獲得銀行貸款，信用卡額度等便利。

B類居住證是強(qiáng)制辦理，所胃有權(quán)必有責(zé)。你有在城市間遷徙，居住的自由，但是你也有辦理居住證，協(xié)助政府掌握人口信息的責(zé)任。對于這些人，我們主要從出租屋管理人手，沒有居住證，就不能租住房屋。我們認(rèn)為，一個流動人口，進(jìn)入深圳，他必須有兩項(xiàng)基本的生存底線：第一，你必須要勞動，有工作。第二，你必須有住房。B類居住證是把這兩類要求捆綁在一起。

中國新聞周刊：深圳有大量出租屋存在于“城中村”，都由私人經(jīng)營，在政府管理體系之外。政府如何做得到對出租屋中居住人員的全面管理?

深圳市人口辦：出租屋管理系統(tǒng)是辦理居住證的基礎(chǔ)。暫住人員在深租賃房屋，必須持合法證件和工作單位證明。在2005年頒布“1+5”文件后，政府就投入了3000多萬，打造出租屋管理系統(tǒng)。通過社區(qū)調(diào)查，掌握的數(shù)據(jù)是深圳目前有260萬間出租屋。我們對出租屋進(jìn)行了門牌編號，并配備了專門的出租屋管理人員，平均一個管理員管理200間出租屋，隨時(shí)跟蹤出租屋的人員變動信息。

中國新聞周刊：通過出租屋管理，以房管人已經(jīng)可以掌握所有流動人口的信息，為什么還要實(shí)行以證管人?

深圳市人口辦：除了對流動人口進(jìn)行管理，政府還要提供服務(wù)，穩(wěn)定人口，但是面向哪一部分人呢?有人會問，老人行不行，小孩行不行，他們的醫(yī)療，教育，政府應(yīng)該不應(yīng)該承擔(dān)?深圳現(xiàn)在的流動人口大約是1000萬，全國剩余勞動力1.1億，深圳大概接納了1／10的農(nóng)村剩余勞動力。全部轉(zhuǎn)化為戶籍人口，深圳的財(cái)政無法承擔(dān)。能獲得A類居住證的人，是我們轉(zhuǎn)化為戶籍人口的目標(biāo)群體。

深圳投入了2個多億來做居住證信息系統(tǒng)，動態(tài)承載流動人口個人信息。個人一旦停止工作，居住證會休眠。

中國新聞周刊：獲得A類居住證的前提條件是有穩(wěn)定的工作，為什么這類有穩(wěn)定工作的人不可以直接轉(zhuǎn)化為戶籍人口？

深圳市人口辦：現(xiàn)在將所有有穩(wěn)定工作的流動人口轉(zhuǎn)為戶籍人口還不可行。深圳市的產(chǎn)業(yè)格局還未定型，基本上5年一調(diào)，每次調(diào)整必然會出現(xiàn)大量的失業(yè)人員。這對任何政府來說，都是一件很可怕的事情。

此外，對深圳來說，600萬～800萬是最適合的人口規(guī)模。深圳市的人口目標(biāo)是2020年，戶籍人口和暫住人口的比例達(dá)到1：1，總的人口數(shù)穩(wěn)定在1000萬。