小額貸款的轉正尷尬

孫春艷

“其實，銀監(jiān)會、央行的試點小額貸款公司是在政府授意下運作的，即使沒有金融牌照，它們也能運作得很好，倒是我們這些非政府的小額信貸機構更需要合法身份?！泵┯谳Y對本刊記者稱

爭論了十余年的小額信貸組織“轉正”(在銀監(jiān)會系統(tǒng)內，將小額貸款公司升級為合規(guī)金融機構稱為“轉正”)問題，有望破冰。

2007年10月23日，銀監(jiān)會副主席蔣定之在“擴大調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策試點工作(電視電話)會議”上表示，允許符合條件的小額貸款機構改建為村鎮(zhèn)銀行或者貸款公司。

銀監(jiān)會曾于2006年底下發(fā)《關于調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北6省(自治區(qū))的農(nóng)村地區(qū)開展首批試點，大幅放寬農(nóng)村銀行業(yè)金融機構準入條件。其中所試點的村鎮(zhèn)銀行，同樣進行小額信貸業(yè)務試點。

根據(jù)這份文件的規(guī)定，設立村鎮(zhèn)銀行的條件是：一、以境內銀行為主要股東，占20%或以上的股份；二、允許自然人和企業(yè)法人入股，但最多不得超過10%；三、村鎮(zhèn)銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級注冊，注冊資金為100萬；在縣一級注冊，注冊資金為300萬；四、只能在注冊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣域范圍內經(jīng)營。而設立貸款公司則是由境內銀行設立，注冊資金為50萬。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長杜曉山在接受本刊記者采訪時表示，此次的“小額貸款機構改建”，其實就是針對央行曾經(jīng)創(chuàng)設的五個省內七家小額貸款公司試點。意圖將央行試點，在新的農(nóng)村銀行業(yè)金融機構準入條件下，納入銀監(jiān)會推行的村鎮(zhèn)銀行與貸款公司序列。

但與此同時，中國現(xiàn)尚有100多家非政府或半政府性質的小額信貸組織，它們的運作資金還大多依賴于外部組織和人士的捐贈，其資金來源相對比較單一，資金嚴重匱乏，在組織和財務上有可持續(xù)能力的只在少數(shù)。

央行試點憧憬

2006年初，國內生豬價格急劇下跌，不少養(yǎng)殖戶的豬場不得不忍痛殺掉母豬，有的因資金缺乏而被迫關門。而山西平遙縣養(yǎng)豬專業(yè)戶卻憑小額信貸逃過一劫。

“晉源泰小額貸款公司總共貸給了我7萬元，生豬出欄后，我已經(jīng)將貸款本息全部還清了?！鄙轿髌竭b中都鄉(xiāng)道虎壁村的農(nóng)戶侯生元欣喜地說。依靠這筆貸款，侯生元不僅沒有關門，而且還保住母豬，擴大了豬肉生產(chǎn)規(guī)模。等到2007年生豬價格上漲時，侯生元單養(yǎng)豬在一年間已經(jīng)賺到近10萬元錢。

這里提到的晉源泰小額貸款公司，正是央行提倡和支持的小額貸款公司試點之一。作為試點，這批小額貸款公司由央行設立，于2005年部署，是中國第一批正式注冊的小額貸款公司之一。

除晉源泰之外，還包括山西平遙日升隆小額貸款公司、四川廣元全力小額貸款公司、貴州江口華地小額貸款公司、陜西戶縣信昌和大洋匯鑫小額貸款公司、內蒙古鄂爾多斯融豐小額貸款公司，總共五省的七家試點。

央行試點組織者的意圖很明顯，就是要補充農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融服務上的不足，填補農(nóng)民的貸款缺口，鼓勵適度競爭和給民間資本有合法經(jīng)營的出路。

雖然只有不到兩年的運作，但央行的上述7家試點小額貸款公司經(jīng)營狀況都還不差。據(jù)本刊記者了解，截至今年9月底，晉源泰累計發(fā)放貸款7002萬元，收回貸款4850萬元，貸款余額2716萬元，迄今實現(xiàn)利潤355萬元。而陜西省戶縣大洋匯鑫小額貸款公司提供給本刊的數(shù)據(jù)為，共發(fā)放貸款1700萬元，回收貸款200萬元，貸款余額為1499萬元，利息收入118萬元。

以焦煤起家的晉源泰公司董事長韓士恭告訴記者：“小額貸款公司利潤約在15%左右，要比焦炭業(yè)利潤穩(wěn)定得多，為‘三農(nóng)提供貸款服務，風險不大?！钡鄬τ诜€(wěn)定的利潤而言，能夠更加吸引韓士恭的原因還在于升級為“銀行”的預期。

因為目前的央行試點小額貸款公司均不允許吸收公眾存款，只能運用“來自幾個有限股東的自有資金和來自一個機構的批發(fā)性融資開展相關業(yè)務”，以防范金融風險。這也就是目前所說的“只貸不存”的限制。而這一限制曾被孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”創(chuàng)始人、2006年諾貝爾和平獎得主尤努斯看作是“鋸了小額信貸的一條腿”。

本刊記者注意到，央行在四川廣元小額貸款組織招標的有關提示要項上已說明：“小額貸款公司試點為2～3年，最長5年。試點結束后，小額貸款公司的未來或撤銷或升級為金融機構?！边@種具有暗示性的承諾令韓士恭們對未來充滿了憧憬。

但央行試點的不僅不是銀行，還可能涉嫌“非法”。此前銀監(jiān)系統(tǒng)有官員認為“小額貸款組織是未獲銀監(jiān)部門認可并頒布金融許可證的狹義金融機構”。

畢竟，自2003年銀監(jiān)會從央行獨立出來，行使對銀行類金融機構的監(jiān)管；央行則行使貨幣政策制訂等職能。只有得到銀監(jiān)會發(fā)放的“經(jīng)營金融業(yè)務許可證”才能算是合規(guī)的金融機構。

更令央行尷尬的是，銀監(jiān)會于2006年底下發(fā)的《關于調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》中，設立村鎮(zhèn)銀行注冊資金為100萬～300萬，貸款公司注冊資金為50萬?！白再Y金50萬的機構可以從銀監(jiān)會拿到許可證，我們放貸2300萬元卻是無證經(jīng)營！”韓士恭很不解。

“近日銀監(jiān)會副主席蔣定之提到的‘允許符合條件的小額貸款機構改建為村鎮(zhèn)銀行或者貸款公司，正是對央行方面質疑的回答和解決之道?！倍艜陨秸f。

10月26日，中國人民銀行副行長吳曉靈也公開表示，下一步銀監(jiān)會和央行將進一步共同推動小額貸款的試點，銀行和央行試點的小額貸款公司間渠道年內有望打通。“這種大的商業(yè)銀行吸收資金，做批發(fā)商，把一部分資金批發(fā)給有能力掌握客戶情況、了解客戶的小額貸款公司，由小額貸款公司做零售商是一個很好的合作模式?！眳菚造`說。

盡管直接操作了小額信貸試點的央行研究局方面沒有回復記者的采訪要求，但各試點地方上的選擇已經(jīng)非常明確：平遙縣副縣長溫啟華稱，“成為央行試點的平遙縣已經(jīng)逐級向上行文，希望能把平遙也作為銀監(jiān)會的試點?！?/p>

民間組織期待合法化

自1993年中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所參照孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”模式，在河北易縣建立中國第一家小額信貸機構以來，小額信貸作為一種扶貧方式已經(jīng)在中國走過了14個年頭。迄今為止，除去央行的小額貸款公司試點等寥寥幾家官方機構外，民間只放貸不吸儲的小額信貸機構已先后存在過300多家。

“區(qū)別于政府部門和農(nóng)行合作試點的政策性小額信貸組織，這些非政府小額信貸組織以公益和扶貧為宗旨，我們一般稱之為或是福利主義或是公益性制度主義這兩類的小額信貸組織。這些機構雖然發(fā)展年頭最長的14年、最短的5年，但較之政府試點動輒千萬的資金投入，規(guī)模較小，有的只有十幾萬，超過千萬的只有一兩家。比較大的機構和項目的覆蓋面達到五六千農(nóng)戶，小的不到一千戶?！倍艜陨礁嬖V記者。

通過對歷年的小額信貸統(tǒng)計調查發(fā)現(xiàn)，這一類的小額信貸項目和機構主要以扶貧、婦女、兒童發(fā)展為目標，其中80%以上的項目位于國家級貧困縣。

“它們都是非營利性的機構，并以扶貧為目的，很多以農(nóng)村婦女為主要扶貧對象，貸款金額多以5000元為上限。2005年以來的政府部門推出的商業(yè)性小額貸款試點，以農(nóng)村中的中小企業(yè)、個體工商戶和普通農(nóng)戶為貸款對象，且以營利性為目的?！碧靹t經(jīng)濟研究所所長茅于軾稱。

茅于軾自1993年用500元，在山西省臨縣湍水頭鎮(zhèn)龍水頭村開始了他的中國小額貸款嘗試，這個小額貸款扶貧基金目前已經(jīng)發(fā)展到注冊資金100多萬元。

“如果這些非政府的小額信貸機構也能擁有合法身份，與兩部門的試點共同作用，那才能達到農(nóng)村金融機構‘多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的目標。”杜曉山表示。同時杜也告訴記者，社科院曾多次與央行、銀監(jiān)會溝通過非政府小額信貸組織試點的合法身份問題，但目前仍無答案。

“其實，銀監(jiān)會、央行的試點小額貸款公司是在政府授意下運作的，即使沒有金融牌照，它們也能運作得很好，倒是我們這些非政府的小額信貸機構更需要合法身份?！泵┯谳Y對本刊記者表達了對此事的看法。

他創(chuàng)辦的龍水頭村小額貸款扶貧基金就一度受到警告。因為，央行曾在1999年的相關批文里指出，“一切個人或單位未經(jīng)批準經(jīng)營小額信貸都屬非法?！毖胄信R縣支行也曾下發(fā)文件，宣布該基金為“違法集資”，并稱將予以取締。最終能夠存活下來，并且發(fā)展到百萬資金量，作為一個民間小額貸款機構實為少數(shù)。

“轉正”疑云

茅于軾同時也告訴記者，“拿山西省臨縣湍水頭鎮(zhèn)的試點來說，‘既存又貸也是在央行的允許之下的，否則是要被抓去坐牢的。”但即使如此，他也絲毫不放棄任何一個將這個小額貸款項目轉為合法的機會。

“我們正在與農(nóng)業(yè)銀行洽談合作，準備一起推出試點，共同開展農(nóng)村金融服務。相信明年就可實施，這將是個雙贏?！泵┯谳Y欣喜地告訴記者。而他在2006年底接受記者采訪時，還很憂慮不能找到一個國有銀行做大股東，無法正式進入農(nóng)村金融市場。

不過他認為非政府小額貸款組織的“產(chǎn)權問題”將是最大的障礙。據(jù)記者了解，中國目前最主要的非政府小額信貸機構包括商務部交流中心管理的由UNDP(聯(lián)合國開發(fā)計劃署)資助的小額信貸機構，社科院的扶貧社，中國扶貧基金會的小額信貸和四川省鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會等，這些機構或者注冊成社會團體，或者注冊成民辦非企業(yè)單位。

但銀監(jiān)會《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》中認可的股東，有銀行業(yè)金融機構、企業(yè)法人或者自然人，社團法人被排除在外?！吧鐖F法人存在所有權不明確的問題，這也意味著責任不明，銀行作為營利組織是不愿意與之合作的。”茅于軾坦言。

“小額信貸是一種與傳統(tǒng)銀行完全不同的金融模式，想通過傳統(tǒng)金融機構來很好地執(zhí)行，其成功率很低?！眮喼揲_發(fā)銀行駐中國代表處副代表兼首席經(jīng)濟學家湯敏對記者談道。其擔憂在于，即便能找到合作銀行，社團法人入股問題也能解決，如何將民間小額信貸組織覆蓋極廣的各機構納入到銀監(jiān)會系統(tǒng)內，也是個問題。

目前銀監(jiān)會以及地方各級銀監(jiān)部門，都面臨著監(jiān)管力量短缺的問題。這現(xiàn)存的100多家民間小額貸款組織即使是部分轉正，對其監(jiān)管力量無疑也是一個極大的考驗。“即使按銀監(jiān)會現(xiàn)行的運作，將來全國2000多個縣每個縣設立一家‘村鎮(zhèn)銀行，也根本監(jiān)管不過來。到時候又會出現(xiàn)新的問題?！泵┯谳Y擔憂。

“我們希望與央行、銀監(jiān)會多做協(xié)商，很好地解決民間小額信貸機構的金融或半金融牌照等相關問題?！倍艜陨狡谕?，“而且，對只貸不存的小額信貸機構不需要審慎性監(jiān)管。”

尋找監(jiān)管主體

茅于軾則希望利用更多的市場手段解決監(jiān)管問題。他對本刊記者說：“未必非得需要政府來做，美國的銀行100%都是民間的。銀行行長由董事會選舉產(chǎn)生，對整個銀行運作承擔法律責任。政府只為銀行提供信息和資金，沒有被束住手腳反倒沒有出大婁子，沒有巨額的壞賬。中國的小額信貸也可由民間成立組織來具體運作?！?/p>

與此同時，多頭監(jiān)管同樣是令小額貸款進展緩慢的關鍵原因。

中國銀監(jiān)會近日宣布，將擴大調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策試點的范圍，將試點省份從現(xiàn)在的6個省(自治區(qū))擴大到全國31個省(自治區(qū)、市)。央行方面也迅速反應，宣稱將逐步擴大試點面。

一邊是正在積極推行試點的央行，一邊是手持許可牌照的銀監(jiān)會，到底哪一個才是小額信貸的主要監(jiān)管部門？為何此次銀監(jiān)會副主席蔣定之會強調稱，“此前由央行試點創(chuàng)設的5個省7家試點小額貸款公司，在銀監(jiān)會本次試點中，將允許其按照銀監(jiān)會相關要求，改建為村鎮(zhèn)銀行或貸款公司?！?/p>

“小額信貸一直存在著多頭監(jiān)管的問題，央行可以推出，但沒有權力發(fā)正式的文件。”杜曉山對此表示。

“銀監(jiān)會沒有依據(jù)來監(jiān)管小額信貸，需要法律授權。”中國銀監(jiān)會研究局局長黃毅這樣表示。

事實上從此次銀監(jiān)會方面表態(tài)，允許央行的小額貸款公司試點轉為村鎮(zhèn)銀行和貸款公司的辦法來看，銀監(jiān)會同樣是規(guī)避了對小額信貸是否將特殊監(jiān)管的問題。

中國央行研究局副局長焦謹璞也認為小額信貸“監(jiān)管模糊”，而目前小額信貸發(fā)展的最大問題正是“沒有任何針對性的政策或法規(guī)，監(jiān)管尚屬真空狀態(tài)”。

多個聲音對小額信貸的發(fā)展無疑是不利的，容易造成市場亂象?！叭嗣胥y行、銀監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)部、國家工商總局應該共同協(xié)商，出臺一個文件，有章可循地明確小額貸款公司的監(jiān)管權問題，確保一個權威聲音，一個指揮棒?！倍艜陨浇ㄗh。

對此，湯敏的建言則更為徹底。他認為：“小額貸款的成功往往需要新型機構的支持，或是徹底改革現(xiàn)在的金融機構，使之以全新的面貌出現(xiàn)。成功的小額貸款機構往往是新成立的，或是對原有機構經(jīng)過脫胎換骨的改造后形成的?！?/p>