移民重慶：史上最大規(guī)模城市化試驗

謝良兵

重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中農(nóng)村人口大轉(zhuǎn)移的數(shù)字，與目前在重慶市主城區(qū)務(wù)工的316.3萬農(nóng)民工數(shù)據(jù)大體相當(dāng)。不過，這些人是否愿意最終放棄土地留在城市，城市又是否有足夠的能力接納他們，是決定這次有史以來最大規(guī)模城市化試驗成敗的關(guān)鍵

9月28日，重慶市區(qū)“皇冠扶梯”旁，一看到拎著大包小包的人群，31歲的沈曉民便和其他幾個“棒棒”一擁而上?！袄细纾粜欣盥?？”

從菜園壩到兩路口，“皇冠扶梯”這個號稱亞洲最長的扶梯，是許多人必經(jīng)之路。重慶火車站和重慶汽車站就聚集在菜園壩，這里是重慶最主要的人流集中地。

來自奉節(jié)縣五馬鄉(xiāng)的沈曉民，到重慶城區(qū)做“棒棒”已經(jīng)兩年多了。“棒棒”這個與美女、火鍋同為“重慶三絕”的人群，據(jù)說在重慶城區(qū)已有幾十萬之多。

“棒棒”又稱挑夫，在爬坡上坎的重慶大街小巷，隨處可見。一根棒，一條繩，就是他們謀生的全部家當(dāng)。一天近12個小時的營生，換來十幾二十元不等的收入。

這些來自重慶遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)村的“農(nóng)民工”，到2006年末，已經(jīng)達(dá)到316.3萬人。除了做“棒棒”、擦鞋之外，他們主要集中在建筑、工礦、環(huán)衛(wèi)、餐飲等各個行業(yè)。

與許多農(nóng)民工的夢想一樣，沈曉民希望自己現(xiàn)在沒日沒夜地努力干活，將來能在城市里安居，擁有自己的生活空間，“當(dāng)然是想把老婆孩子接到城里來。”沈說。

沈曉民不知道，就在這一天，重慶市人大常委會第33次會議審議通過了設(shè)立“農(nóng)民工日”的議案，從此每年11月的第一個星期天，成為了他們的節(jié)日。

沈曉民也不知道，重慶市政府已將建立新型農(nóng)民工制度，確定為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的突破口。而沈曉民們將成為近400萬農(nóng)村勞動力大轉(zhuǎn)移中的一分子。

“到2020年，大概有800萬～1000萬農(nóng)村人口成為城鎮(zhèn)人口，其中，將有近400萬人口向重慶‘一小時經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)大轉(zhuǎn)移成為市民?！敝貞c工商大學(xué)副校長廖元和對本刊說。

從哪里來，到哪里去

“新移民既考慮了三峽庫區(qū)的生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人民生活水平的提高，也兼顧了重慶的城市化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是重慶總體戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃下的一步重要的棋?！敝貞c市社科院社會學(xué)研究所副所長鐘瑤奇對本刊記者說。

鐘瑤奇是《重慶市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與人口遷移的對策研究》課題組負(fù)責(zé)人。在她看來，新移民的實質(zhì)就是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，帶動農(nóng)村人口的大遷移。

已經(jīng)審議通過的《渝東北規(guī)劃》顯示，到2020年，該地區(qū)將累計向外轉(zhuǎn)移人口230萬人左右。10月25日重慶市委審議通過的《渝東南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃》則顯示，到2020年，渝東南地區(qū)也將累計向外遷移人口115萬人左右。

這些“新移民”將主要被吸納入重慶市的“一小時經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)，并將成為新市民。“我們將引導(dǎo)人口梯度轉(zhuǎn)移和合理分布。”9月25日，重慶市發(fā)改委主任楊慶育在談到重慶市“一圈兩翼”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃工作情況時透露說。

“人口轉(zhuǎn)移的數(shù)字，是在考慮了諸多因素綜合得出的結(jié)論?！敝貞c市發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃處副處長繆為對記者稱：一是“一小時經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)23個區(qū)縣的資源環(huán)境、承載力；二是市計生委對未來人口增長率的測算；三是每個區(qū)縣各自的估算。

事實上，規(guī)劃中的這個大轉(zhuǎn)移的數(shù)字，與目前在重慶市主城區(qū)務(wù)工的316.3萬“農(nóng)民工”數(shù)據(jù)大體相當(dāng)。到2006年末，加上市外來務(wù)工人員，重慶市的農(nóng)民工數(shù)量已達(dá)600多萬人?！斑@意味著主城區(qū)能承載這么多的勞動力。”廖元和說。

離土易，離鄉(xiāng)難

但與此前純粹的勞務(wù)輸出不同的是，此次勞動力轉(zhuǎn)移其實就是城市化移民，政府將引導(dǎo)農(nóng)民徹底放棄自己的土地而“洗腳進(jìn)城”。“(政府)力爭在2008年，引導(dǎo)首批10萬～20萬優(yōu)秀‘農(nóng)民工進(jìn)城安居落戶?！敝貞c市發(fā)改委主任楊慶育透露說。

“農(nóng)村種地不用交稅，多數(shù)人都不愿丟掉土地。村里那些出來打工掙了錢在城里買房了的村民也是這樣?！眮碜苑罟?jié)縣五馬鄉(xiāng)的沈曉民對本刊說。而與他一起干活的幾位“棒棒”的看法也大體如此。

這是重慶市目前農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移當(dāng)中的現(xiàn)實。西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授張應(yīng)良的研究發(fā)現(xiàn)，目前大部分進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門的勞動力并沒有完全脫離農(nóng)業(yè)，也沒有放棄土地承包權(quán)?！八麄?nèi)匀换蛴瞄e暇時間或用家庭輔助勞動力來經(jīng)營農(nóng)業(yè)。”

此前，由于政府對于農(nóng)民進(jìn)城居住的相關(guān)政策不明朗，就業(yè)、戶籍、土地將如何處置等都仍不得而知。因此，這些“農(nóng)民工”即便在城鎮(zhèn)買了房子，寧肯讓山里的房子和土地閑置，也不愿放手?！坝邢喈?dāng)?shù)膭趧恿儆诩竟?jié)性轉(zhuǎn)移?！睆垜?yīng)良說。

顯然，這并不符合重慶市“400萬勞動力大轉(zhuǎn)移”的規(guī)劃目標(biāo)。但是，沒有了政府的行政強制性，市場化路徑下的“新移民”是否愿意最終放棄土地留在城市，城市又是否有足夠的能力接納他們？這些都是當(dāng)?shù)卣枰ソ鉀Q的問題。

400萬新移民向“一小時經(jīng)濟(jì)圈”和萬州區(qū)、黔江區(qū)內(nèi)大轉(zhuǎn)移，以這些移民目的地的產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)總量，能否承載如此巨大的移民計劃？

與成都相比，重慶“一小時經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)的經(jīng)濟(jì)人均水平和三產(chǎn)比重都比較低。一位研究當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的專家擔(dān)憂地說，以主城區(qū)這樣的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)輻射和影響能力，恐怕難以實現(xiàn)重慶城市化中“大城市帶大農(nóng)村”的目標(biāo)。重慶工商大學(xué)副校長廖元和認(rèn)為，低城市化率與產(chǎn)業(yè)支撐不足是個惡性循環(huán)?！肮I(yè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘肺動力，重慶第二產(chǎn)業(yè)的薄弱，在一定程度上與重慶‘大城市帶大農(nóng)村的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)?！绷握f。

長期以來，重慶一直是全國摩托車行業(yè)的“龍頭”，但近兩年來似乎有所不景氣。與摩托車產(chǎn)業(yè)有相同狀況的還有汽車產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)航運業(yè)。重慶這些傳統(tǒng)的支柱產(chǎn)業(yè)，都正在或多或少地失去往日的競爭優(yōu)勢，直接后果就是造成重慶第二產(chǎn)業(yè)的失落。

產(chǎn)業(yè)空虛也是整個渝東北地區(qū)的一大心病。以2006年為例，在重慶市的工業(yè)增加值中，渝東北片區(qū)僅占8.8%。在三峽工程蓄水以后，淹沒區(qū)企業(yè)大規(guī)模的關(guān)停并轉(zhuǎn)，致使90%的工業(yè)企業(yè)關(guān)閉。其中，萬州原有的370家企業(yè)中，就關(guān)閉了300多家。

在縣城和城鎮(zhèn)更是如此。比如，開縣規(guī)劃面積8萬平方米的工業(yè)園內(nèi)，只有為數(shù)不多的幾家公司發(fā)展紅火，其余都是大片的預(yù)留工業(yè)用地。在縣城搬遷后，開縣制造業(yè)基本上“全軍覆沒”。雖然縣政府加大了招商引資力度，但產(chǎn)業(yè)空虛仍待解決。

在解釋為什么會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空虛的現(xiàn)狀時，廖元和認(rèn)為，一是歷史上產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱；二是交通不方便，在以前，去一趟最偏僻的區(qū)縣需要花掉數(shù)天的時間；三是自然環(huán)境；四是當(dāng)初三峽工程久拖不決，導(dǎo)致投資環(huán)境變差。

重慶三峽學(xué)院三峽移民經(jīng)濟(jì)開發(fā)研究所所長熊建立則解釋說：“三峽工程水位線以下，恰恰是原來地方的經(jīng)濟(jì)集中區(qū)域。但在搬遷過程中，形成了一個錯位。原有產(chǎn)業(yè)重新恢復(fù)有一個過程，產(chǎn)業(yè)的新發(fā)展又與移民搬遷無法同步，就出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)空心化?！?/p>

在此背景下，解決這400萬大轉(zhuǎn)移勞動力人口的就業(yè)，不是一件容易的事情。

就業(yè)，還是就業(yè)

重慶工商大學(xué)副校長廖元和認(rèn)為，實現(xiàn)大轉(zhuǎn)移的首要問題，就是解決就業(yè)問題。“農(nóng)民進(jìn)城要解決的不是生存問題，而是發(fā)展的問題。因為生存的問題在農(nóng)村就能解決，而發(fā)展則必須依靠就業(yè)來解決?！?/p>

在廖元和看來，重慶未來將有10條鐵路線交匯，空港將達(dá)到年1500萬人次的客運規(guī)模，作為重要的交通樞紐，重慶將成為資金流、物資流、勞動流、信息流的重要集聚中心和輻射中心?！艾F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展將提供百萬數(shù)量的就業(yè)機會”。

他進(jìn)一步分析說，2006年重慶市第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)為520.66萬人，第二產(chǎn)業(yè)為308.2萬人。重慶市未來的第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)只要能在14年內(nèi)翻一番，就能提供800萬個就業(yè)崗位?！凹幢憧鄢夹g(shù)進(jìn)步等因素，也能提供400萬～500萬就業(yè)人口”。

解決一個人的就業(yè)，需要多少的資金投入呢？對此，重慶市委常委、常務(wù)副市長黃奇帆曾算過一筆賬?！皰侀_基礎(chǔ)設(shè)施不算，第二、三產(chǎn)業(yè)帶動一個人正常就業(yè)需要投資30萬元?！边@就意味著，要解決這400萬大轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)，需要1.2萬億元的資金投入。

那么，在2020年之前，重慶市能否有那么多的資金投入呢？市發(fā)改委主任楊慶育向記者透露說，為此，重慶“一小時經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)，“已初步儲備了重大建設(shè)項目500個，預(yù)計總投資1.28萬億元。”

楊慶育還透露說，這些項目包括基礎(chǔ)設(shè)施、新型特色工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等5個方面。今后重慶將力爭每年新策劃市級重大項目1000億元以上。而黃奇帆還算過一筆賬，“15年來重慶工業(yè)、商業(yè)各方面產(chǎn)業(yè)估計有3萬億，很自然能帶動千萬人就業(yè)?！?/p>

但是資金從何而來？此前，已有聲音質(zhì)疑，重慶市政府將“二次移民”包裝成“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移”，是試圖嫁接上“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試點區(qū)”的帽子，并以此向中央要政策、要資金來解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題。

不過，政府方面卻似乎不擔(dān)心資金的來源?！啊晃孱A(yù)計完成的重大建設(shè)項目投資7700億元，加上房地產(chǎn)開發(fā)投資，將形成1萬億元左右的投資量，目前已有落實渠道的資金約6200億元?！敝貞c市發(fā)改委主任楊慶育說。

針對三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)空虛問題，重慶主城區(qū)計劃將一部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向三峽庫區(qū)的中心城市轉(zhuǎn)移。《重慶市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃三峽工程重慶庫區(qū)移民及移民開發(fā)重點專項規(guī)劃》中涉及庫區(qū)各區(qū)縣項目有289個，投資估算約244億元。

當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)專家和政府的測算與規(guī)劃，都只是一個理想的數(shù)字。對于這400萬農(nóng)村勞動力而言，在城里找份工作其實并沒有那么容易。西南大學(xué)副教授張應(yīng)良的研究發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)民工”大多集中在建筑、餐飲、工礦、環(huán)衛(wèi)等技術(shù)含量不高的行業(yè)。

“在重慶，從事擦鞋和棒棒的農(nóng)民工占據(jù)了一大部分?！睆垜?yīng)良說，而重慶市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的藍(lán)圖里，這些顯然還不是重點。發(fā)展旅游業(yè)是解決三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)空虛和就業(yè)的最直接的方式，但依然不夠。

為了解決就業(yè)，主城七區(qū)、北部新區(qū)要分別對口支援庫區(qū)移民重點區(qū)縣，每年幫助引進(jìn)1～2個產(chǎn)業(yè)項目，優(yōu)先接收移民就業(yè)，對移民實行3個月至半年免費培訓(xùn)并實施3個月內(nèi)指導(dǎo)性就業(yè)，對中長期培訓(xùn)給予定額補貼。

一些統(tǒng)籌主城區(qū)與郊區(qū)發(fā)展平臺的工業(yè)園區(qū)也已經(jīng)開始建立。4月19日，“重慶北碚·巫山·廣東工業(yè)園”在北碚區(qū)水土鎮(zhèn)掛牌。據(jù)悉，這個規(guī)劃15平方公里、總投資250億元、年產(chǎn)值750億元的工業(yè)園，60%以上的就業(yè)崗位將提供給巫山的農(nóng)民。

但與移民的巨大規(guī)模相比，這些努力所能覆蓋的人群范圍在相當(dāng)長時間內(nèi)都無法令人樂觀。

城市化中的土地經(jīng)

如何讓進(jìn)城的農(nóng)民工自愿放棄土地？《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的意見(試行)》中提到，政府“鼓勵更多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變身份。鼓勵長期外出遷入城鎮(zhèn)并有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所的農(nóng)民自愿放棄承包土地。”

9月28日，重慶市九龍坡區(qū)陶家鎮(zhèn)劉祖軍、劉傳元等717位農(nóng)民，成為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗以來，首批轉(zhuǎn)變戶口和身份的城市居民?！拔覀兇遛D(zhuǎn)了282個人?！碧占益?zhèn)白果村村支書肖元告訴本刊。

陶家鎮(zhèn)在鼓勵農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份的改革中，實行“拆一還三”優(yōu)惠政策。這些農(nóng)民自愿簽訂“退出宅基地使用權(quán)，退出土地承包經(jīng)營權(quán)”協(xié)議之后，可在康居村內(nèi)按人均25平方米、380元／平方米的價格購買住房一套。

農(nóng)民交出宅基地后，區(qū)鎮(zhèn)將拿出宅基地的20%，集中興建新型農(nóng)村社區(qū)，定向并低于成本價銷售給轉(zhuǎn)戶口的農(nóng)民。另外80%左右的宅基地，將被置換為城市建設(shè)用地，土地出讓金則用來補貼農(nóng)民購房。

對退出宅基地的農(nóng)民，陶家鎮(zhèn)以政策引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，建立政府、集體(或就業(yè)企業(yè))和農(nóng)民家庭相結(jié)合的保障模式，按每月300元的繳費基數(shù)為其辦理養(yǎng)老保險。除此之外，保留農(nóng)民子女入學(xué)“兩免一補”、農(nóng)村合作醫(yī)療等惠民政策。

不過，這樣的“農(nóng)民轉(zhuǎn)市民”試點，對400萬人大轉(zhuǎn)移規(guī)劃并不具備參照意義。根據(jù)本刊記者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陶家鎮(zhèn)此次轉(zhuǎn)變身份試點的兩個村，在當(dāng)?shù)囟际墙?jīng)濟(jì)條件不錯的村。白果村村支書肖元告訴記者，他們村的村民除了種植柑橘等收入外，還有土地分紅。

九龍坡區(qū)九龍工業(yè)園九龍針織城就落戶在白果村。45歲以下的村民可以進(jìn)入落戶該村的工廠工作。此次被轉(zhuǎn)為市民的282位村民，就是因為落戶該村的某服裝廠占用了這些村民的宅基地，而失去宅基地之后，可以獲得人均25平方米兩套房子標(biāo)準(zhǔn)的補償。

對于一些“城中村”的村民而言，轉(zhuǎn)為市民似乎并不是理想選擇?！艾F(xiàn)在我一年有5000塊土地出租的錢，轉(zhuǎn)了以后就怕沒了，哪個愿意轉(zhuǎn)？”九龍坡區(qū)蟠龍村一位村民對記者說。這是個典型的“城中村”，村民僅靠出租房屋給外來打工者就收益頗豐。

而對于那些渴望轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)民而言，政府的態(tài)度似乎又很曖昧?！拔乙埠芟朕D(zhuǎn)，但政府不會答應(yīng)啊?！贝逯ぴχf。肖元解釋說，鎮(zhèn)里面的財政會承受不了?！按舜无D(zhuǎn)市民的村民的社會保障，大部分都由(占地的)企業(yè)負(fù)擔(dān)了。”

在城市社保都還在建立的過程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的農(nóng)村社會保障問題，目標(biāo)怎么確定和實現(xiàn)？“一是各級財政的支付能力，我們有多大財力來做這件事？二是農(nóng)村和城市的社會保障的度如何把握，其間的差異應(yīng)該保持在什么范圍內(nèi)？”重慶工商大學(xué)校長、長江上游經(jīng)濟(jì)研究中心主任王崇舉說。

對于“一小時經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)的農(nóng)民身份就地轉(zhuǎn)變，政府尚且擔(dān)心財力。那么，對于未來十幾年內(nèi)要轉(zhuǎn)移到“一小時經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)的400萬遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民來說，困難可不就只是這些。除卻就業(yè)，更多的發(fā)展問題需要解決。

顯然，這又是一個兩難問題。對于政府而言，一方面希望農(nóng)民自愿放棄土地，一方面卻又擔(dān)心轉(zhuǎn)變速度過快財力難以承受。對于農(nóng)民而言，一方面希望轉(zhuǎn)變身份，同時享受市民待遇和農(nóng)村已有的待遇，另一方面又擔(dān)心轉(zhuǎn)變之后的就業(yè)和發(fā)展等問題。

可以想見，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)路途依然遙遠(yuǎn)。重慶市農(nóng)辦副主任高興明介紹說，根據(jù)今年3月至7月開展的調(diào)研顯示，截至2006年底，全市農(nóng)民自愿放棄承包土地總面積10030畝，占承包土地總面積的0.05%，其中面積最大的是涪陵區(qū)，達(dá)到1723畝。

根據(jù)本刊的了解，成為“新特區(qū)”之后，重慶市的土地政策有望更加靈活，可以在區(qū)縣之間調(diào)整用地指標(biāo)，在全市范圍內(nèi)實現(xiàn)耕地的占補平衡。目前，國土資源部已經(jīng)在土地審批環(huán)節(jié)給予重慶支持，這將有助于重慶城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快。

10月11日，重慶市土地勘測規(guī)劃院已經(jīng)開始展開重慶市第二次土地調(diào)查工作，為土地經(jīng)營摸清家底。當(dāng)然，依然有許多問題需要解決。王崇舉認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)情況比較復(fù)雜，在把農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地時，需要慎重考慮，改變土地用途要不要一個審批程序，基本農(nóng)田如何保障，占補平衡如何把握。