《能源法》政府調控下的市場化

郇　麗

從《能源法》的設計上看，除了市場化原則的確立之外，仍然保留了政府調控的充分空間

12月3日國家能源辦正式對外公布《能源法(征求意見稿)》，這讓人們再次嗅到了能源產品價格上漲的味道。

因為，根據《能源法》征求意見稿表述，政府將建立一個反映能源市場供求關系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的，以市場導向為主的能源價格形成機制。

然而，目前中國國內能源價格，特別是成品油價格，遠未與國際市場價格接軌。不僅如此，根據統(tǒng)計，目前在國內加油站每加1升油，就有近半升是用進口原油加工。

而國際原油價格已然逼近每桶100美元的天價，國內國際油價在國家發(fā)改委的計劃價格體制下，保持著不小的倒掛差額。

可以想象，在成品油價格進入市場定價之后，不改變國內供油、煉油、批發(fā)、零售現(xiàn)狀的情況下，倒掛差額傳導到零售市場上，所帶來的必定是價格的大漲。

國家能源辦副主任徐錠明表示，雖然已取得階段性成果，但由于《能源法》牽扯眾多部門，很多問題仍面臨爭議，向社會公開征求意見，進一步修改后爭取年底形成送審稿報國務院。

市場化與漲價擔憂

盡管國際原油價格持續(xù)上漲，但目前這種漲價影響還沒有完全反映到國內市場。對此，國家發(fā)改委已經明確表示，要逐步使資源性產品價格真正反映資源的稀缺程度、供求關系和環(huán)境成本。

于是，在今年11月1日，發(fā)改委將成品油價格上調了近10%，但發(fā)改委仍然只能督促兩大國有煉油商(中石油、中石化)，采取提高成品油產量、推遲煉油裝置檢修時間以及增加燃油進口量之類的辦法，來保證國內市場的燃油供應。

中國物流信息中心高級經濟師陳秀芝認為，現(xiàn)在兩大石油公司進口的成品油，每噸要虧不少錢，進口越多虧損越大，不解決價格接軌問題，“油荒”還會出現(xiàn)。

而且，在國內成品油價格整體上漲10%之后，直接影響到運輸費用，因此給各個產業(yè)造成的沖擊已非常明顯。

以鋼材出口為例，其原料鐵礦石每噸的海運費已經超過了礦石的成本價，陸運費成本也越來越高。如果油價的價格體制與國際市場接軌，短期內出現(xiàn)的油價上漲，顯然影響面極廣。

不僅是油，電的矛盾同樣存在。在電力行業(yè)中，從成本來說，居民用電的成本要比工業(yè)用電的成本高。但國家一直執(zhí)行居民用電遠低于工業(yè)用電的政策，也就是用工業(yè)用電補貼居民用電。

對此值得注意的是，在《能源法(征求意見稿)》中，提出“市場導向為主”的同時，也接受政府仍保留有一定調節(jié)權限，諸如對石油、天然氣以及電網等能源輸送管網的輸送價格等。

看來，政府還是會一定程度保留能源價格的調控權，不會完全交由市場因素來決定。

廈門大學中國能源經濟研究中心教授林伯強表示，征求意見稿中沒有提到能源價格市場化的時間表，讓能源價格市場化進程看起來遙遠，這是意見稿的一個缺陷。但它也展示了一個信息，就是國家以法律的形式，把能源定價市場化的原則已經確定下來。

亟需理順的關系

《能源法》的制定面臨著巨大挑戰(zhàn)，《能源法》與能源體制的關系、能源領域的改革、能源法律與政策的邊界、能源立法的創(chuàng)新性與可行性，還有如何協(xié)調不同利益集團與公共需求，等等這些，無一不是《能源法》未出世就面臨的難題。

在《能源法》起草專家組常駐專家肖國興看來，《能源法》框架其實就是要解決一個問題，能源管理及利潤的公平分配。然而，在復雜的格局之下，分配顯然公平難求。

根據《能源法(征求意見稿)》的規(guī)定，將進一步放寬對民營資本進入能源領域的限制，就此看來能源投資產權多元化已不存懸念。

但在油氣資源勘查領域，能源企業(yè)卻要求抬高準入門檻，中石油有關人士就提出，譬如對油頁巖、煤層氣的開采設定門檻。而起草專家組副組長葉榮泗也表示，雖然國家控股不能越搞越大，但在能源價格形成機制尚未理順的情況下，民間資本缺乏進入能源領域的動力。

在《能源法》起草專家組看來，油氣上游勘探高科技、高回報的特點注定了其高風險、高投資，也就是說它并不像煤炭行業(yè)一樣進入門檻低，整個行業(yè)表現(xiàn)得效率低下。因此，需要在法律上鼓勵上游加快勘探開發(fā)投入，提高效率，突破資源瓶頸。于是在立法原則上，要求突破原有的國有公司壟斷格局，在能源產業(yè)鏈的上游“適當”引入競爭。

對接《能源法》框架

早在原能源部成立之時(1988年)，就曾隨之啟動了能源法體系建設的研究。當時主要意見認為既要搞能源基本法，同時也要搞電力法、煤炭法、石油天然氣法等單行法。因此，在1993年能源部解散后，成立了各個能源專業(yè)部門。此后《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》等四部單行法陸續(xù)出臺。

但伴隨著單行法的出臺，以及1998年各能源專業(yè)部門的相繼撤銷，反而使得能源管理更加分散，能源法的起草更是擱淺至今。中國法學會能源法研究會秘書長吳鐘瑚表示，既有的能源法規(guī)具有明顯的計劃經濟體制特點，壟斷性行政管理多。

據悉，目前能源領域已經出臺的法律法規(guī)，除了今年年初通過的《可再生能源法》外，其他《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》以及一大批相關行政法規(guī)和地方法規(guī)，也都將根據《能源法》框架重新修訂。

2005年11月，國家發(fā)改委能源局曾召開石油天然氣立法工作會，希望盡快出臺一部石油天然氣法。然而，與《能源法》一樣，目前《石油天然氣法》的起草工作仍處于前期研究階段。國家發(fā)改委僅僅是通過今年8月30日實施的《天然氣利用政策》，來緩解天然氣的供需矛盾，優(yōu)化天然氣使用結構。顯然，《石油天然氣法》也與其他單行法一樣，面臨著與《能源法》框架的對接。

正如國家能源辦戰(zhàn)略規(guī)劃組何勇健所稱，《能源法》是能源行業(yè)“小憲法”，如若沒有基礎性的《能源法》，單行法律的起草與修訂進展都將十分緩慢。

成立能源部

可以說，成立能源部的聲音伴隨《能源法》立法工作的全過程，而《能源法》征求意見稿所言設立“國務院能源主管部門”，被認為是成立能源部的信號。

從《能源法》的起草進程判斷，估計要等2008年新一屆政府換屆完成、機構編制確定之后，正式的《能源法》才有希望完成并向社會公布。因此，明年3月份也被視為設立能源部的底限。畢竟，如若趕不上2008年政府換屆的時機，成立能源部可能至少要再等五年。

12月6日，國家能源專家咨詢委員會成立。這一機構被稱為國家能源問題的“智囊團”機構。中國煤炭工業(yè)協(xié)會第一副會長濮洪九表示，成立專家咨詢委員會的目的，是為國家能源方面的決策提供咨詢工作，首批委員會成員由包括兩院院士在內的40位中國能源領域高級專家組成。它的成立，事實上是為將要成立的能源部預熱。

據本刊記者了解，能源法第一稿中曾提出過“能源主管部門”和“能源監(jiān)管機構”兩個能源監(jiān)管主體，并分別規(guī)定了兩個部門的職責，大致表達了兩部門分治的前景。但到了第二稿，“能源監(jiān)管機構”提法消失，管理主體僅為“國務院能源主管部門”。

對能源部的職責，從目前的規(guī)定來看，大致是一個從事宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合性政府部門，它將不直接管理能源企業(yè)的生產工作。

因此，從當前的《能源法》框架設計上看，除了市場化原則的確立之外，仍然保留了政府調控的充分空間。