行政處分邁向法治化

楊中旭

《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)條例》尚在人事部課題組研究之中，而處分條例業(yè)已出臺(tái)，“顯示出在當(dāng)前形勢(shì)下，懲戒的重要性大于獎(jiǎng)勵(lì)”

4月29日，中紀(jì)委、監(jiān)察部、人事部和國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì)宣布，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》已經(jīng)在4月4日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上原則通過，在溫家寶總理簽署第495號(hào)國(guó)務(wù)院令之后，該條例將于今年6月1日開始施行。

去年1月1日，《公務(wù)員法》開始施行，其中的第八章和第九章內(nèi)容分別為獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒。作為配套法規(guī)，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)條例》尚在人事部課題組研究之中，而處分條例歷經(jīng)一年零8個(gè)月的工作業(yè)已出臺(tái)，“顯示出在當(dāng)前形勢(shì)下，懲戒的重要性大于獎(jiǎng)勵(lì)”。中央黨校專司反腐研究的學(xué)者林吉吉教授告訴《中國(guó)新聞周刊》。

處分條例共七章55條，較之當(dāng)前施行的、將在6月1日廢止的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定》而言，條例增加了29條內(nèi)容。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在上述新聞發(fā)布會(huì)上表示：“處分條例是新中國(guó)成立以來第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范行政懲戒工作的專門行政法規(guī)，對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分的原則、種類、適用、權(quán)限、程序和申訴等作了明確規(guī)定?！?/p>

道德行為受到約束

媒體注意到，在處分條例中，官員的道德行為受到了很大約束。近年來民眾意見較大的一些發(fā)生在公務(wù)員身上的違法違紀(jì)行為，都在其涵蓋范圍內(nèi)。

例如，條例第29條規(guī)定：有下列行為之一的，給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分：(一)拒不承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的；(二)虐待、遺棄家庭成員的；(三)包養(yǎng)情人的；(四)嚴(yán)重違反社會(huì)公德的行為。上述規(guī)定中，第三款的處罰最為嚴(yán)厲。在該條的最后這樣規(guī)定：有第(三)項(xiàng)行為的，給予撤職或者開除處分。

與《公務(wù)員法》一樣，條例總計(jì)設(shè)置了6種處罰辦法：警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除。將最重的兩種處罰辦法給予了包養(yǎng)情人的公務(wù)員，顯然有極強(qiáng)的針對(duì)性——無論是近期落馬的陳良宇、邱曉華、胡星，還是之前的成克杰等，都存在包養(yǎng)情人的問題。根據(jù)清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室主任任建明的統(tǒng)計(jì)，落馬官員中，涉及包養(yǎng)情人的占到九成以上。

條例當(dāng)中所提到的這些道德層面的問題，在今年年初的中紀(jì)委第七次全會(huì)上都曾提及。中共中央總書記胡錦濤在那次全會(huì)上還特地告誡各級(jí)官員：少和大款拉拉扯扯。那次全會(huì)結(jié)束之后，包括林哲、任建明在內(nèi)的多名學(xué)者對(duì)本刊表示，中紀(jì)委全會(huì)將“官員生活圈納入反腐視野”的決策尚須具體落實(shí)，3個(gè)月后，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》邁出了落實(shí)步伐中最為有力的一步。“相對(duì)于教育和監(jiān)督，制度仍然是其中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)”，林哲說，“懲處也需制度化?！?/p>

條例除了具備“道德細(xì)則”的功能，還對(duì)當(dāng)前一些關(guān)系到中央政令受阻的問題劃定了“是非”界限。條例第19條規(guī)定：負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的公務(wù)員違反議事規(guī)則，個(gè)人或者少數(shù)人決定重大事項(xiàng)，或者改變集體作出的重大決定的；拒絕執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定、命令的，給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分。

“這條規(guī)定當(dāng)中的內(nèi)容，在現(xiàn)實(shí)政治生活中非常普遍，情況也很嚴(yán)重。”國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱對(duì)本刊說。長(zhǎng)期以來，一些地方政府屢次置中央土地調(diào)控、房地產(chǎn)調(diào)控的政令于不顧，致使民眾遭受不應(yīng)有的損失，導(dǎo)致民怨上升；更有一些落馬高官，對(duì)中央決定拒絕執(zhí)行，導(dǎo)致“政令出不了中南?！?。條例出臺(tái)之后，將對(duì)這些違規(guī)行為予以嚴(yán)懲，并且，“由于該條規(guī)定具有較強(qiáng)的操作性，對(duì)中央政令暢通起到了很好的保駕護(hù)航作用”，汪玉凱說，“今后再有類似情況發(fā)生，中央進(jìn)行懲處就有了更為明確的法律依據(jù)?！?/p>

同時(shí)，條例還具有警示的作用?！靶鲁雠_(tái)的處分條例，向公務(wù)員隊(duì)伍放出了強(qiáng)烈的信號(hào)，中央將要嚴(yán)厲整治這支700萬人的龐大隊(duì)伍，并將害群之馬清除出去?！蓖粲駝P說。

一位不肯透露姓名的學(xué)者說，中央在十七大召開前夕出臺(tái)這一條例，可以說很好地把握住了出臺(tái)的時(shí)機(jī)，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。

寬嚴(yán)相濟(jì)

前年夏天中央啟動(dòng)處分條例起草工作之初，在內(nèi)部討論中，就有人提出質(zhì)疑：處分條例為何只是限定在行政機(jī)關(guān)這一范圍？已經(jīng)出臺(tái)的《公務(wù)員法》(2005年春天通過)中明確規(guī)定：本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。按照這一規(guī)定，檢察院、法院、工會(huì)、婦聯(lián)、民主黨派工作人員亦是公務(wù)員，但這些機(jī)構(gòu)卻不是行政機(jī)關(guān)。

還有人搬出西方法律條文予以引用，比如法國(guó)《公務(wù)員總法》中規(guī)定，公務(wù)員分為三種，中央類、地方類、衛(wèi)生類(包含教育類)。在該國(guó)，其處分條例適用于所有公務(wù)員。

“問題是很多人不知道，中國(guó)《公務(wù)員法》并不具備‘總法的地位，其法律地位與《檢察官法》《法官法》相同，均為一般法”，人事部人事科學(xué)研究院公務(wù)員制度研究室主任華曉晨告訴《中國(guó)新聞周刊》。檢察系統(tǒng)業(yè)已在2004年8月頒布了《檢察人員紀(jì)律處分條例(試行)》；針對(duì)法官的違紀(jì)行為，《人民法院紀(jì)律處分條例》已形成送審稿，《法官違紀(jì)懲戒程序規(guī)則》也正在征求意見中；工會(huì)、婦聯(lián)、民主黨派亦各有其處分規(guī)定?！笆Ｏ滦枰a(bǔ)缺的，就只剩下行政機(jī)關(guān)公務(wù)員了。”華曉晨說。

討論過程中另外一個(gè)爭(zhēng)議較多的問題是處分的最長(zhǎng)期限。討論之中，曾經(jīng)有兩年還是三年的爭(zhēng)論，而條例最終選擇了前者，條例第7條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)公務(wù)員受處分的期間為：警告，6個(gè)月；記過，12個(gè)月；記大過，18個(gè)月；降級(jí)、撤職，24個(gè)月。

條例選擇較短的處分期限，考慮到了時(shí)代變遷的背景。和建國(guó)之初相比，正部級(jí)以下的公務(wù)員退休年齡仍為60歲，但在工作之前的受教育時(shí)間卻有所延長(zhǎng)，以往動(dòng)輒“為革命工作40年”的情況已不多見。“在普遍工作期限為30余年的情況下，處分期限不宜過長(zhǎng)?！比A曉晨說。

條例出臺(tái)之后，關(guān)于處分期限仍有爭(zhēng)議。有人評(píng)論說，條例明嚴(yán)實(shí)寬，因?yàn)闂l例第9條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)公務(wù)員受開除以外的處分，在受處分期間有悔改表現(xiàn)，并且沒有再發(fā)生違法違紀(jì)行為的，處分期滿后，應(yīng)當(dāng)解除處分。解除處分后，晉升工資檔次、級(jí)別和職務(wù)不再受原處分的影響。評(píng)論認(rèn)為，處分過輕，為犯錯(cuò)者留下了余地。

而實(shí)際上，這并不是中國(guó)獨(dú)有的規(guī)定。課題研究之時(shí)，課題組也曾參閱了西方一些國(guó)家的公務(wù)員懲戒辦法，例如德國(guó)公務(wù)員懲戒辦法即規(guī)定：兩年之內(nèi)不重犯，即撤銷處分。撤銷處分后，不影響晉升。

“時(shí)代在進(jìn)步，應(yīng)該給犯錯(cuò)誤的、尚未開除的公務(wù)員以機(jī)會(huì)，一棍子打死可是‘文革作風(fēng)”，華曉晨說，“ 至于犯下非常嚴(yán)重錯(cuò)誤的公務(wù)員，除了開除，還有法律的制裁。法規(guī)總要寬嚴(yán)相濟(jì)。”

單行法的救火隊(duì)角色

但正如即將廢止的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定》和1989年頒

布的《行政訴訟法》一樣，多部行政單行法的出臺(tái)并未從根本上解決行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的行政規(guī)范問題。

究其原因，在于行政法中最核心的法律《行政程序法》與一部特別法《反腐敗法》均未出臺(tái)。

“眾多單行法更多是從下游補(bǔ)缺，而沒有從源頭上根治”，一位反腐學(xué)者說?！斑@個(gè)時(shí)候，與《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》類似的單行法就像是一個(gè)個(gè)救火隊(duì)員，對(duì)層出不窮的違紀(jì)、腐敗行為應(yīng)對(duì)不暇”，這位學(xué)者說，“但在《反腐敗法》出臺(tái)時(shí)機(jī)尚未成熟的情況下，盡可能地補(bǔ)缺總有好處?！?/p>