“不法之法”繩之以法

蔡定劍

讓法院在審理具體個案中附帶進行行政法規(guī)和規(guī)章的審查，才是建立法規(guī)清理的長效機制。

據(jù)媒體報道，2007年初，國務(wù)院發(fā)出通知對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進行一次全面清理，清理工作于2007年10月底前完成。

為了進行清理工作，國務(wù)院法制辦曾派出法規(guī)規(guī)章清理工作人員分別在一些地區(qū)召開各種專業(yè)執(zhí)法人員等參加的座談會，收集到法規(guī)規(guī)章清理意見與建議共五百多條。國務(wù)院法制辦還采取廣泛征求社會各界意見的辦法，已收到社會各界提出清理建議一千多條。

對此次興師動眾的法規(guī)清理，有專家建議應(yīng)建立行政法規(guī)規(guī)章清理的長效機制，才是治理舊法、亂法、惡法的治本之策。

及時對法律法規(guī)進行廢改，與立法一樣是完善法制的基礎(chǔ)工作，也是實現(xiàn)法制統(tǒng)一和建立法治國家的要求。我國自1979年以后，一直處于社會變革之中，加上體制上的職責(zé)不清和部門利益分割，還有立法技術(shù)不高等原因，致使法律法規(guī)容易過時、相互沖突，甚至隨著時境變遷，保護公民權(quán)利的東西會成為損害公民權(quán)利的東西。不及時對法規(guī)進行清理，會影響法律的實施，導(dǎo)致秩序的紊亂，破壞政府形象，損害公民權(quán)利，會嚴重破壞國家法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。所以，全國人大和國務(wù)院歷來十分重視法規(guī)清理工作。

自1979年以來，僅國務(wù)院就集中清理法規(guī)達9次(1979年以前只有一次法規(guī)清理，是對原政務(wù)院法規(guī)的清理)。其中3次全面清理，6次專項清理。第一次全面清理是1985年，對建國以來至1984年國務(wù)院(含政務(wù)院)發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布的行政法規(guī)進行全面清理，以適應(yīng)“文革”結(jié)束后中國政治經(jīng)濟社會生活各個領(lǐng)域發(fā)生的巨大變化的需要；第二次全面清理于1994年進行，是為適應(yīng)改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟體制新形勢的需要；第三次全面清理是2001年，除了為適應(yīng)改革開放和建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制需要外，還有我國加入世界貿(mào)易組織新形勢的需要。另有六次專項清理：第一次專項清理在1988年，是針對涉外法規(guī)規(guī)章進行的，第二次專項清理是1996年行政處罰法頒布后展開的；第三次清理是2002年為適應(yīng)加入WTO的需要進行的專項清理；第四次專項清理是根據(jù)落實《行政許可法》的有關(guān)要求進行的；第五次是2004年，為解決市場經(jīng)濟活動中出現(xiàn)的地區(qū)封鎖問題進行的；第六次專項清理是2006年，主要對限制非公有制經(jīng)濟發(fā)展規(guī)定進行清理。這次全面清理法規(guī)的同時也要求對與《物權(quán)法》相對抵觸的法規(guī)進行清理。

可見，有關(guān)部門對法規(guī)清理不謂不重視，投入的人力、物力和財力也不謂不多。比如1985年那次清理，耗時近4年。國務(wù)院和各地方政府動用了數(shù)百人，檢查了5000件行政法規(guī)、約2萬件國務(wù)院部門規(guī)章和約2萬件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。

為什么我們國家法規(guī)清理如此頻繁，差不多每兩年就清理一次法規(guī)，但還是不能有效地解決法規(guī)中的沖突和矛盾，現(xiàn)實中“法規(guī)打架”的事不斷發(fā)生。這里有除了前面說的一些原因外，另一個重要的原因是我們沒有建立一種清除不適當(dāng)法規(guī)的長效機制。不適宜的法規(guī)不能靠運動式的清理，也不能僅靠政府機關(guān)“自我革命”的方式解決。這樣法規(guī)中的問題是難以清理出來也難以清理干凈的。

什么是法規(guī)清理的長效機制，就是授予法院對行政法規(guī)和規(guī)章等抽象文件的審查權(quán)，即建立對法規(guī)的司法審查制。對法規(guī)進行主動的、事先的審查是一種低效的清理法規(guī)的方法。因為，法規(guī)中的不當(dāng)、矛盾和對公民權(quán)利的危害不是在辦公室里看出來的，而是在實踐中用的時候才能充分暴露的。

所以，對法規(guī)清理最有效的辦法，就是給那些法規(guī)的受害者以狀告“不法之法”的權(quán)利。讓公民實時成為不當(dāng)法規(guī)的監(jiān)督者，當(dāng)然比官員夜以繼日地清理法規(guī)更有效。建立法規(guī)審查的長效機制其實很簡單，就是把法院受理公民對政府具體行政行為的控告，變成還可以受理公民對政府“抽象行政行為”的控告。

對建立司法性審查法規(guī)的做法，可能馬上有人擔(dān)心或指責(zé)說，這與我國的人民代表大會制度不符。有人認為，我國人大是國家權(quán)力機關(guān)，它的立法是不容由它產(chǎn)生的法院來審查的，否則，它就可能墮入西方國家的“三權(quán)分立”制度的“泥坑”。其實這是對人民代表大會制度片面的、機械的理解。法院對政府行政法規(guī)和規(guī)章進行審查不會與人民代表大會制度有任何沖突之處。首先政府的行為應(yīng)受監(jiān)督，包括受人民代表大會的監(jiān)督和受司法機關(guān)的監(jiān)督。我國的憲法規(guī)定檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，它曾經(jīng)監(jiān)督政府是否執(zhí)行法律，對政府機關(guān)進行一般的法律監(jiān)督。既然檢察機關(guān)可以監(jiān)督政府，為什么人民法院就不可以呢?所以法院監(jiān)督政府的立法和執(zhí)法行為，是沒有理論上的障礙的。過去我們認為法院是“對敵人專政”的，不能監(jiān)督政府，這是錯誤的觀念。1989年我國建立了行政訴訟制度。這實際上是一種法院對政府行政行為的監(jiān)督制度。既然法院可對政府的具體行政行為進行監(jiān)督，為什么不可以對政府的抽象行政行為進行監(jiān)督呢?可見，說法院不可以對政府的行政法規(guī)和規(guī)章進行司法審查是不合理的。

讓法院在審理具體個案中附帶進行行政法規(guī)和規(guī)章的審查，才是建立法規(guī)清理的長效機制。當(dāng)然，具體制度設(shè)置上可以討論，并不是說每一級法院都可以進行這種抽象行為的司法審查，如可以把對抽象行為的審查根據(jù)制定對象不同，而由不同的法院受理。對國務(wù)院的行政法規(guī)和部門規(guī)章應(yīng)由最高法院受理，對地方政府規(guī)章或其他抽象性文件，可以交給省級高級人民法院審查。

司法的審查制度肯定比政府的自我審查更清楚有效，而由于公民的參與，他們對法規(guī)是否侵害他們的權(quán)利更知冷暖，更有發(fā)言權(quán)，因而也是更有利于保護，公民權(quán)利的制度安排。