調(diào)控倒逼法律突破？

劉　彥

宏觀調(diào)控是否真如有些學(xué)者認為并未點中地產(chǎn)業(yè)穴道？

農(nóng)民如何分享城市化和工業(yè)化帶來的土地增值收益？

“由于政策措施沒有涉及到土地利益分配的實質(zhì)性調(diào)整，從今年前10個月的情況看，房價調(diào)控收效甚微?！币环葜荚诳偨Y(jié)今年國家實施宏觀調(diào)控政策效果反饋的學(xué)者報告中如是說。

“根據(jù)我們實地調(diào)查的情況來看，的確是改革不到位拖了宏觀調(diào)控的后腿?！眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟運行與發(fā)展研究室的李軍杰對《中國新聞周刊》坦言。

在這份由李軍杰執(zhí)筆的《土地調(diào)控應(yīng)著力于土地利益分配的再調(diào)整》報告中，李軍杰認為，僅僅靠現(xiàn)有的宏觀調(diào)控手段，來打破地方政府的土地財政、土地招商、土地融資和解決失地農(nóng)民失權(quán)問題，難以盡如人意?，F(xiàn)有宏觀調(diào)控的手段“疲于熨平經(jīng)濟波動(主要是投資波動)”，難以觸及地方政府對土地一級市場的壟斷利益，并且不能使被征地農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化帶來的土地增值收益。

因此，他建議必須依靠制度創(chuàng)新來解決發(fā)展中的改革問題，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進入市場，繼而通過立法形式賦予農(nóng)民在土地征用和征購過程中與地方政府平等的法律地位，并以財產(chǎn)稅、地方債和國債轉(zhuǎn)貸等不同形式予地方政府以補償。

由于報告的初衷是總結(jié)宏觀調(diào)控的效果，而報告所提之建議觸及到了現(xiàn)行的《土地管理法》的完善和修改，所以這份即將于12月底出臺的報告，頗為引人注目。

28、31號文的局限

在2003年以來的兩次調(diào)控中，兩個土地調(diào)控文件最具典型性：一個是2004年10月21日國務(wù)院下發(fā)的“國發(fā)28號”文，一個是2006年8月31日下發(fā)的“國發(fā)31號”文。兩個文件皆從嚴格土地供應(yīng)、控制建設(shè)項目“落地”入手，抑制經(jīng)濟過熱尤其是地方政府投資過熱的趨勢，通過收緊土地“閘門”來實現(xiàn)經(jīng)濟的平穩(wěn)落地和運行。

28號文在嚴格土地執(zhí)法、加強規(guī)劃管理、保障農(nóng)民權(quán)益、促進集約用地、健全責(zé)任制度等方面均做了嚴格的規(guī)定，并明確提出建立國家土地督察制度，但執(zhí)行效果并不理想。“建設(shè)用地總量增長過快，低成本工業(yè)用地過度擴張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止，嚴把土地‘閘門任務(wù)仍然十分艱巨”，2006年31號文的開頭，如此總結(jié)28號文下發(fā)后的現(xiàn)實。

2005年國土資源部對16個城市的衛(wèi)星遙感監(jiān)測顯示，違法用地宗數(shù)占新增建設(shè)用地宗數(shù)近60%。今年前5個月，全國土地違法案件高達25153起，涉及土地面積18.36萬畝，同比上升近20%。

鑒于此一背景，國務(wù)院再發(fā)31號文，重拳出擊。該文從體制、機制入手，強化收支管理，提高新增建設(shè)用地有償使用費繳納標準，提高耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅征收標準，推進土地節(jié)約集約利用。并實行地方一把手的問責(zé)制，來強化地方政府對土地的責(zé)任。但是，調(diào)控的效果也不如人意。

國家統(tǒng)計局上月公布調(diào)查顯示:2006年10月，全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲5.4%，其中北京以10.7%的漲幅領(lǐng)先全國。這是自2005年7月份“70個大中城市房屋銷售價格指數(shù)”開始公布以來，北京房價連續(xù)上漲的第15個月。

房價的高企無疑顯示了土地調(diào)控政策的乏力。但乏力的原因何在？

31號文第五條規(guī)定，統(tǒng)一制訂并公布各地工業(yè)用地出讓最低價標準，并必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。但是，由于現(xiàn)行土地出讓金全部依然歸屬地方政府所有，工業(yè)用地“招拍掛”的后果，將使地方財政與土地收入的相關(guān)性更加緊密。

對一些地方政府來說，以前工業(yè)用地屬“協(xié)議出讓”，是賠本的，但“招拍掛”以后很可能就是盈利的，并且由于新增建設(shè)用地有償使用費是中央和地方三七開、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅全部屬于地方稅，“這些稅費標準的提高將在一定程度上更加強化地方政府的賣地沖動”，李軍杰報告中說。

據(jù)新華社報道，呼和浩特市2005年通過“招拍掛”出讓土地8000多畝，土地價格從2004年底的每畝30萬元左右提升到50萬元以上，最高達到300萬元。市政府的土地凈收益超過4億元。商品住房平均銷售價格也從2004年的每平方米1590元升到了2005年的2400多元。至2006年4月份，該市商品住房價格同比漲幅達14.9%，位列70個大中城市之首。

31號文的另一條規(guī)定，是國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。但這只減少了土地資金使用的隨意性和尋租漏洞，并沒有觸動土地資金的基本利益分配格局。而把規(guī)劃內(nèi)農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)力下放給省級政府，同時實行“省長負責(zé)制”，效果也不明顯。

2006年12月24日，山東省委副書記、青島市委書記杜世成落馬。自2000年杜世成任青島市長之后，杜即提出“經(jīng)營城市”的發(fā)展思路，而2000年以來，青島的房產(chǎn)價格已經(jīng)翻了幾番，城區(qū)海岸的個別單位樓價已經(jīng)突破萬元。目前，該市已經(jīng)積聚了800多家房地產(chǎn)商。

地根調(diào)控期待法律突破

兩次調(diào)控均難以奏效，尋求制度性的解決方案就成為必然選擇。

李軍杰報告中建議，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進入市場，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增量環(huán)節(jié)，經(jīng)營性土地應(yīng)由交易雙方談判商定，公益性用地由農(nóng)民與政府直接進行談判。這個建議從源頭上改變了地方政府對于一級市場的壟斷，將農(nóng)民的土地權(quán)利還給了農(nóng)民，補償了農(nóng)民因城市化和工業(yè)化帶來的土地增值收益。然而，這個建議必然觸及了現(xiàn)行法律的規(guī)定。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，我國實行土地用途管制制度。由國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。法律規(guī)定，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。

《土地調(diào)控應(yīng)著力于土地利益分配的再調(diào)整》報告建議包括兩部分。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地的直接入市。二是農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地由農(nóng)民與用地單位直接談判。

根據(jù)28號文的規(guī)定，農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。但是實質(zhì)上，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)無法可依。除了廣東省2005年5月頒布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》這部地方性法規(guī)外，并無其他法律依據(jù)。而各地“以租代征”的實踐，則被31號文明令禁止：禁止通過“以租代征”等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴大建設(shè)用地規(guī)模。

而農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的第二條建議，則遇到國土資源部門的強烈抵制?！斑@種想法根本不可行。改變農(nóng)地的用途必須國家征用，這一條絕對不能改?！敝袊恋貙W(xué)會一位人士斬釘截鐵地對本刊記者說。

這位人士代表了國土資源部門的聲音，也是“最嚴厲的土地管理制度”背后的土地現(xiàn)實狀況所逼。早在一年前，國土資源部在啟動《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(1997～2010)》修編前期工作時，該部規(guī)劃司有關(guān)官員就曾對媒體透露，部分城市用地指標透支嚴重，我國部分城市和地區(qū)已用完了2010年前的土地利用指標。北京市2003年末的建設(shè)用地總面積已經(jīng)超出2010年規(guī)劃期末的最高上限，土地規(guī)劃透支7年；山東省已經(jīng)使用了規(guī)劃用地的80%，而浙江省則超過99%。

當(dāng)前地方政府征用土地的普遍做法是，低價從缺乏談判能力的農(nóng)民手中把土地征過來，然后高價賣給開發(fā)商或其他投資者。在東部沿海省份，每個省的年均建設(shè)用地量都高達40萬至50萬畝，征用土地占建設(shè)用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。浙江省1999年至2002年全省批準建設(shè)用地總面積為172.58萬畝(含耕地113.57萬畝)，其中新征用農(nóng)村集體土地154.69萬畝(其中耕地約為70%左右)。

嚴峻現(xiàn)實的逼迫使得農(nóng)地轉(zhuǎn)“非”的改革寸步難行。而在對農(nóng)民的土地物權(quán)立法方面，尚無實質(zhì)進展。

依照2003年3月1日施行的《農(nóng)村土地承包法》，中國農(nóng)民對土地承包權(quán)可以出租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、繼承等，惟一的限制是“不能抵押”。

“也許出于耕地保護和失地危險的考慮，也許與目前農(nóng)村社保制度尚未建立有關(guān)，這個問題很復(fù)雜，說不清楚?！泵穹▽W(xué)家江平對本刊記者說。

12月24日全國人大常委會七審《物權(quán)法(草案)》，其中對農(nóng)民的土地承包權(quán)抵押和宅基地流轉(zhuǎn)等物權(quán)的“硬化”，并沒有實質(zhì)性的突破。

江平在《農(nóng)村立法三難題》一文中呼吁，《物權(quán)法》的核心是不動產(chǎn)物權(quán)，不動產(chǎn)物權(quán)的核心是土地物權(quán)，而土地物權(quán)立法的重中之重，則是農(nóng)村土地立法問題。在立法時，要從農(nóng)民的角度、從所有權(quán)的角度、從房屋的角度來看待問題。而國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究員劉守英則更加尖銳，“要相信農(nóng)民是理性的，他們會根據(jù)自己的情況選擇抵押或者不抵押。”