調(diào)控倒逼法律突破？

劉　彥

宏觀調(diào)控是否真如有些學(xué)者認(rèn)為并未點(diǎn)中地產(chǎn)業(yè)穴道？

農(nóng)民如何分享城市化和工業(yè)化帶來(lái)的土地增值收益？

“由于政策措施沒(méi)有涉及到土地利益分配的實(shí)質(zhì)性調(diào)整，從今年前10個(gè)月的情況看，房?jī)r(jià)調(diào)控收效甚微。”一份旨在總結(jié)今年國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控政策效果反饋的學(xué)者報(bào)告中如是說(shuō)。

“根據(jù)我們實(shí)地調(diào)查的情況來(lái)看，的確是改革不到位拖了宏觀調(diào)控的后腿?！眹?guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與發(fā)展研究室的李軍杰對(duì)《中國(guó)新聞周刊》坦言。

在這份由李軍杰執(zhí)筆的《土地調(diào)控應(yīng)著力于土地利益分配的再調(diào)整》報(bào)告中，李軍杰認(rèn)為，僅僅靠現(xiàn)有的宏觀調(diào)控手段，來(lái)打破地方政府的土地財(cái)政、土地招商、土地融資和解決失地農(nóng)民失權(quán)問(wèn)題，難以盡如人意。現(xiàn)有宏觀調(diào)控的手段“疲于熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)(主要是投資波動(dòng))”，難以觸及地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷利益，并且不能使被征地農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化帶來(lái)的土地增值收益。

因此，他建議必須依靠制度創(chuàng)新來(lái)解決發(fā)展中的改革問(wèn)題，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，繼而通過(guò)立法形式賦予農(nóng)民在土地征用和征購(gòu)過(guò)程中與地方政府平等的法律地位，并以財(cái)產(chǎn)稅、地方債和國(guó)債轉(zhuǎn)貸等不同形式予地方政府以補(bǔ)償。

由于報(bào)告的初衷是總結(jié)宏觀調(diào)控的效果，而報(bào)告所提之建議觸及到了現(xiàn)行的《土地管理法》的完善和修改，所以這份即將于12月底出臺(tái)的報(bào)告，頗為引人注目。

28、31號(hào)文的局限

在2003年以來(lái)的兩次調(diào)控中，兩個(gè)土地調(diào)控文件最具典型性：一個(gè)是2004年10月21日國(guó)務(wù)院下發(fā)的“國(guó)發(fā)28號(hào)”文，一個(gè)是2006年8月31日下發(fā)的“國(guó)發(fā)31號(hào)”文。兩個(gè)文件皆從嚴(yán)格土地供應(yīng)、控制建設(shè)項(xiàng)目“落地”入手，抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱尤其是地方政府投資過(guò)熱的趨勢(shì)，通過(guò)收緊土地“閘門(mén)”來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)落地和運(yùn)行。

28號(hào)文在嚴(yán)格土地執(zhí)法、加強(qiáng)規(guī)劃管理、保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)集約用地、健全責(zé)任制度等方面均做了嚴(yán)格的規(guī)定，并明確提出建立國(guó)家土地督察制度，但執(zhí)行效果并不理想?！敖ㄔO(shè)用地總量增長(zhǎng)過(guò)快，低成本工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)把土地‘閘門(mén)任務(wù)仍然十分艱巨”，2006年31號(hào)文的開(kāi)頭，如此總結(jié)28號(hào)文下發(fā)后的現(xiàn)實(shí)。

2005年國(guó)土資源部對(duì)16個(gè)城市的衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)顯示，違法用地宗數(shù)占新增建設(shè)用地宗數(shù)近60%。今年前5個(gè)月，全國(guó)土地違法案件高達(dá)25153起，涉及土地面積18.36萬(wàn)畝，同比上升近20%。

鑒于此一背景，國(guó)務(wù)院再發(fā)31號(hào)文，重拳出擊。該文從體制、機(jī)制入手，強(qiáng)化收支管理，提高新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，提高耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。并實(shí)行地方一把手的問(wèn)責(zé)制，來(lái)強(qiáng)化地方政府對(duì)土地的責(zé)任。但是，調(diào)控的效果也不如人意。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上月公布調(diào)查顯示:2006年10月，全國(guó)70個(gè)大中城市房屋銷(xiāo)售價(jià)格同比上漲5.4%，其中北京以10.7%的漲幅領(lǐng)先全國(guó)。這是自2005年7月份“70個(gè)大中城市房屋銷(xiāo)售價(jià)格指數(shù)”開(kāi)始公布以來(lái)，北京房?jī)r(jià)連續(xù)上漲的第15個(gè)月。

房?jī)r(jià)的高企無(wú)疑顯示了土地調(diào)控政策的乏力。但乏力的原因何在？

31號(hào)文第五條規(guī)定，統(tǒng)一制訂并公布各地工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并必須采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓?zhuān)涑鲎寖r(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于現(xiàn)行土地出讓金全部依然歸屬地方政府所有，工業(yè)用地“招拍掛”的后果，將使地方財(cái)政與土地收入的相關(guān)性更加緊密。

對(duì)一些地方政府來(lái)說(shuō)，以前工業(yè)用地屬“協(xié)議出讓”，是賠本的，但“招拍掛”以后很可能就是盈利的，并且由于新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)是中央和地方三七開(kāi)、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅全部屬于地方稅，“這些稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高將在一定程度上更加強(qiáng)化地方政府的賣(mài)地沖動(dòng)”，李軍杰報(bào)告中說(shuō)。

據(jù)新華社報(bào)道，呼和浩特市2005年通過(guò)“招拍掛”出讓土地8000多畝，土地價(jià)格從2004年底的每畝30萬(wàn)元左右提升到50萬(wàn)元以上，最高達(dá)到300萬(wàn)元。市政府的土地凈收益超過(guò)4億元。商品住房平均銷(xiāo)售價(jià)格也從2004年的每平方米1590元升到了2005年的2400多元。至2006年4月份，該市商品住房?jī)r(jià)格同比漲幅達(dá)14.9%，位列70個(gè)大中城市之首。

31號(hào)文的另一條規(guī)定，是國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線”管理。但這只減少了土地資金使用的隨意性和尋租漏洞，并沒(méi)有觸動(dòng)土地資金的基本利益分配格局。而把規(guī)劃內(nèi)農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批權(quán)力下放給省級(jí)政府，同時(shí)實(shí)行“省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，效果也不明顯。

2006年12月24日，山東省委副書(shū)記、青島市委書(shū)記杜世成落馬。自2000年杜世成任青島市長(zhǎng)之后，杜即提出“經(jīng)營(yíng)城市”的發(fā)展思路，而2000年以來(lái)，青島的房產(chǎn)價(jià)格已經(jīng)翻了幾番，城區(qū)海岸的個(gè)別單位樓價(jià)已經(jīng)突破萬(wàn)元。目前，該市已經(jīng)積聚了800多家房地產(chǎn)商。

地根調(diào)控期待法律突破

兩次調(diào)控均難以奏效，尋求制度性的解決方案就成為必然選擇。

李軍杰報(bào)告中建議，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增量環(huán)節(jié)，經(jīng)營(yíng)性土地應(yīng)由交易雙方談判商定，公益性用地由農(nóng)民與政府直接進(jìn)行談判。這個(gè)建議從源頭上改變了地方政府對(duì)于一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，將農(nóng)民的土地權(quán)利還給了農(nóng)民，補(bǔ)償了農(nóng)民因城市化和工業(yè)化帶來(lái)的土地增值收益。然而，這個(gè)建議必然觸及了現(xiàn)行法律的規(guī)定。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度。由國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。法律規(guī)定，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。

《土地調(diào)控應(yīng)著力于土地利益分配的再調(diào)整》報(bào)告建議包括兩部分。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地的直接入市。二是農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地由農(nóng)民與用地單位直接談判。

根據(jù)28號(hào)文的規(guī)定，農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。但是實(shí)質(zhì)上，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)無(wú)法可依。除了廣東省2005年5月頒布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》這部地方性法規(guī)外，并無(wú)其他法律依據(jù)。而各地“以租代征”的實(shí)踐，則被31號(hào)文明令禁止：禁止通過(guò)“以租代征”等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。

而農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的第二條建議，則遇到國(guó)土資源部門(mén)的強(qiáng)烈抵制?！斑@種想法根本不可行。改變農(nóng)地的用途必須國(guó)家征用，這一條絕對(duì)不能改?！敝袊?guó)土地學(xué)會(huì)一位人士斬釘截鐵地對(duì)本刊記者說(shuō)。

這位人士代表了國(guó)土資源部門(mén)的聲音，也是“最嚴(yán)厲的土地管理制度”背后的土地現(xiàn)實(shí)狀況所逼。早在一年前，國(guó)土資源部在啟動(dòng)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(1997～2010)》修編前期工作時(shí)，該部規(guī)劃司有關(guān)官員就曾對(duì)媒體透露，部分城市用地指標(biāo)透支嚴(yán)重，我國(guó)部分城市和地區(qū)已用完了2010年前的土地利用指標(biāo)。北京市2003年末的建設(shè)用地總面積已經(jīng)超出2010年規(guī)劃期末的最高上限，土地規(guī)劃透支7年；山東省已經(jīng)使用了規(guī)劃用地的80%，而浙江省則超過(guò)99%。

當(dāng)前地方政府征用土地的普遍做法是，低價(jià)從缺乏談判能力的農(nóng)民手中把土地征過(guò)來(lái)，然后高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商或其他投資者。在東部沿海省份，每個(gè)省的年均建設(shè)用地量都高達(dá)40萬(wàn)至50萬(wàn)畝，征用土地占建設(shè)用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。浙江省1999年至2002年全省批準(zhǔn)建設(shè)用地總面積為172.58萬(wàn)畝(含耕地113.57萬(wàn)畝)，其中新征用農(nóng)村集體土地154.69萬(wàn)畝(其中耕地約為70%左右)。

嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)的逼迫使得農(nóng)地轉(zhuǎn)“非”的改革寸步難行。而在對(duì)農(nóng)民的土地物權(quán)立法方面，尚無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

依照2003年3月1日施行的《農(nóng)村土地承包法》，中國(guó)農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)可以出租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、繼承等，惟一的限制是“不能抵押”。

“也許出于耕地保護(hù)和失地危險(xiǎn)的考慮，也許與目前農(nóng)村社保制度尚未建立有關(guān)，這個(gè)問(wèn)題很復(fù)雜，說(shuō)不清楚?！泵穹▽W(xué)家江平對(duì)本刊記者說(shuō)。

12月24日全國(guó)人大常委會(huì)七審《物權(quán)法(草案)》，其中對(duì)農(nóng)民的土地承包權(quán)抵押和宅基地流轉(zhuǎn)等物權(quán)的“硬化”，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破。

江平在《農(nóng)村立法三難題》一文中呼吁，《物權(quán)法》的核心是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的核心是土地物權(quán)，而土地物權(quán)立法的重中之重，則是農(nóng)村土地立法問(wèn)題。在立法時(shí)，要從農(nóng)民的角度、從所有權(quán)的角度、從房屋的角度來(lái)看待問(wèn)題。而國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的研究員劉守英則更加尖銳，“要相信農(nóng)民是理性的，他們會(huì)根據(jù)自己的情況選擇抵押或者不抵押?！?/p>