死刑復(fù)核下放的２７年長路

楊中旭

回首死刑復(fù)核權(quán)的下放(1980～1983),爭議(1996～1997),回歸(2004～2006)3個主要階段,可以清晰地看出一條人治走向法治的道路

2006年12月28日, 《最高人民法院關(guān)于統(tǒng)一行使死刑案件核準(zhǔn)權(quán)有關(guān)問題的決定》公布,決定從2007年1月1日起,過去根據(jù)《人民法院組織法》原第13條規(guī)定發(fā)布的關(guān)于授權(quán)高級人民法院和解放軍軍事法院核準(zhǔn)部分死刑案件的通知,一律予以廢止。27年后,死刑復(fù)核權(quán)終于徹底收歸最高人民法院。

1980年2月12日, 五屆全國人大常委會第13次會議批準(zhǔn)：在1980年內(nèi)，對現(xiàn)行的殺人、強奸、搶劫、放火等犯有嚴(yán)重罪行應(yīng)當(dāng)判處死刑的案件，最高人民法院可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院核準(zhǔn)。這一決定,成為死刑復(fù)核權(quán)下放的開端,“當(dāng)時誰也沒有想到,針對一個年份的決定竟然持續(xù)了幾十年”。作為事件的親歷者與見證者,中國人民大學(xué)法學(xué)院教授高銘暄和王作富告訴《中國新聞周刊》。

兩個月前, 死刑復(fù)核權(quán)回收的最后法律障礙獲得解決。當(dāng)時召開的十屆全國人大常委會第24次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國人民法院組織法〉的決定》,該法原第13條被刪除。在原第13條中這樣規(guī)定:殺人、強奸、搶劫、爆炸以及其他嚴(yán)重危害公共安全和社會治安判處死刑的案件的核準(zhǔn)權(quán)，最高人民法院在必要的時候，得授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市的高級人民法院行使。

27年來,由于死刑復(fù)核權(quán)下放所產(chǎn)生的巨大社會影響,以及不斷增多的爭議,讓死刑復(fù)核權(quán)的回收成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點之一。回首死刑復(fù)核權(quán)的下放(1980～1983),爭議(1996～1997),回歸(2004～2006)3個主要階段,可以清晰地看出一條人治走向法治的道路。

下放

“文革”之后,百廢待興。對于法律界而言,恢復(fù)秩序成為當(dāng)務(wù)之急。1979年7月1日,《刑法》和《刑事訴訟法》在五屆全國人民代表大會第二次會議上獲得通過,并于1980年1月1日起正式施行。在當(dāng)時的《刑事訴訟法》中,第199條規(guī)定:死刑由最高人民法院核準(zhǔn)。

就在“兩法”通過到施行的半年內(nèi),發(fā)生了幾起震動中央的惡性刑事案件。1979年9月9日下午3時左右，在上海市控江路江浦路口，值勤的交通民警制止一青年搶奪一農(nóng)民出售的螃蟹時方法不當(dāng)，引起群眾圍觀。一些人趁機興風(fēng)作浪。5個半小時之內(nèi),這些人攻擊多名民警,阻攔小汽車，砸自行車，向公共汽車內(nèi)擲石塊，任意阻攔、推翻農(nóng)民的菜車，亂拋蔬菜，趁機搶奪過路群眾的手表、皮包、皮夾，侮辱婦女。法律界稱之為 “控江路事件”。它和同期發(fā)生在北京、廣州等地的一些類似案件一起,成為死刑復(fù)核權(quán)下放的催化劑之一。

于是,在《刑事訴訟法》剛剛施行了43天之后,1980年2月12日,全國人大常委會就通過決定,在當(dāng)年部分下放死刑復(fù)核權(quán)。次年6月10日,全國人大常委會通過《關(guān)于死刑案件核準(zhǔn)問題的決定》延長了下放的期限：“在1981年至1983年內(nèi)，對犯有殺人、搶劫、強奸、爆炸、放火、投毒、決水和破壞交通、電力等設(shè)備的罪行，由省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院終審判決死刑的，或者中級人民法院一審判決死刑，被告人不上訴，經(jīng)高級人民法院核準(zhǔn)的，以及高級人民法院一審判決死刑，被告人不上訴的，都不必報最高人民法院核準(zhǔn)?！?/p>

除了簡化程序,刑法規(guī)定的死刑罪名也被擴展。1981年和1982年,全國人大常委會接連通過《關(guān)于處理逃跑或者重新犯罪的勞改犯和勞教人員的決定》和《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重破壞經(jīng)濟的罪犯的決定》,前者加重了處罰,后者將走私罪、投機倒把罪、盜竊罪、販毒罪、盜運珍貴文物出口罪、受賄罪的法定最高刑修改確定為死刑。資料顯示,中央在處理這些問題時的效率很高。據(jù)《鄧小平文選》第二卷記載,在1982年全國人大常委會通過嚴(yán)懲經(jīng)濟犯罪決定之前的兩個月,政治局曾專門召開會議研究對策，鄧小平在會議上做了長篇講話。

按照1981年6月的決定,死刑復(fù)核下放的期限為1983年年底。但在那一年,中央做出的一項重大決定——嚴(yán)打——使部分死刑復(fù)核權(quán)被無限期地下放給了地方。

時任公安部部長劉復(fù)之后來撰寫文章,回憶了鄧小平等中央領(lǐng)導(dǎo)決策嚴(yán)打的過程。劉復(fù)之回憶:我是1983年4月從司法部調(diào)回公安部的。在這前后幾個月間，連續(xù)發(fā)生了多起影響極壞的惡性案件，如2月中旬的“二王”案件,5月初卓長仁等人從沈陽劫持民航班機飛逃韓國。不少地方還發(fā)生流氓團伙在大白天劫持強奸女青年，公開侮辱婦女，攔路搶劫和結(jié)伙打砸搶等惡性案件。許多地方公共場所秩序混亂，婦女不敢在夜晚上班，父母牽掛兒女，群眾失去安全感，黨內(nèi)黨外反映強烈。

7月19日上午9時,我遵約到了北戴河小平同志住處。小平同志的態(tài)度非常堅決。他說:“在3年內(nèi)組織一次,兩次,三次戰(zhàn)役,一個大城市,一網(wǎng)打盡,一次就打他一大批我們保證最大多數(shù)人的安全,這就是人道主義?！?/p>

一個半月之后的1983年9月2日,全國人大常委會通過了《關(guān)于迅速審判嚴(yán)重危害社會治安的犯罪分子的程序的決定》和《關(guān)于修改〈中華人民共和國人民法院組織法〉的決定》。

前者第1條規(guī)定:“對殺人、強奸、搶劫、爆炸和其他嚴(yán)重危害公共安全應(yīng)當(dāng)判處死刑的犯罪分子，主要犯罪事實清楚，證據(jù)確鑿，民憤極大的，應(yīng)當(dāng)迅速及時審判，可以不受刑事訴訟法第110條規(guī)定的關(guān)于起訴書副本送達被告人期限以及各項傳票、通知書送達期限的限制。”第2條又規(guī)定：“前條所列犯罪分子的上訴期限和人民檢察院的抗訴期限，由刑事訴訟法第131條規(guī)定的10日改為3日。”

后者將人民法院組織法原第13條修改為：“死刑案件除由最高人民法院判決的以外，應(yīng)當(dāng)報請最高人民法院核準(zhǔn)。殺人、強奸、搶劫、爆炸以及其他嚴(yán)重危害公共安全和社會治安判處死刑的案件的核準(zhǔn)權(quán)，最高人民法院在必要的時候，得授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市的高級人民法院行使?！?/p>

這兩個決定,后來在法律界稱之為“從重從快”決定。以從重從快決定為標(biāo)志,危害社會治安的嚴(yán)重刑事犯罪的死刑復(fù)核權(quán)徹底下放給了地方。

“這兩個決定的基本精神，是為了嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重的刑事犯罪，要求實行速判快殺”,高銘暄說,“但3天就決定一條人命,未免在程序上流于草率?！?/p>

當(dāng)時,中央內(nèi)部也有些爭論,原全國人大常委會委員長彭真將貫徹執(zhí)行中的一些問題、不正常狀態(tài)比喻為“扭秧歌”。討論時,一位最高人民法院的領(lǐng)導(dǎo)提出,應(yīng)在從重從快前加上“依法”二字,獲得中央首肯。

后來,隨著毒品犯罪的迅猛發(fā)展，最高人民法院又于1991年6月6日、1993年8月18日、1993年8月19日和1997年6月23日，分別授權(quán)云南、廣東、廣西、四川、甘肅和貴州等六個省、自治區(qū)的高級法院，對毒品犯罪死刑案件行使核準(zhǔn)權(quán)。

在下放潮流中,并非全部死刑復(fù)核權(quán)都下放給了地方。經(jīng)濟犯罪的死刑復(fù)核權(quán),除了盜竊罪,其他復(fù)核權(quán)直到今日也沒有下放。

據(jù)劉復(fù)之回憶,從1983年8月起,全國開展了持續(xù)3年、分3個戰(zhàn)役的統(tǒng)一行動,集中打擊。在這場“嚴(yán)打”斗爭中,摧毀了犯罪團伙7萬多個,逮捕流氓犯罪分子數(shù)以10萬計,群眾扭送犯罪分子4萬7千余人。

2006年12月24日,最高人民法院在接收本刊采訪時表示:各高級法院在根據(jù)授權(quán)行使死刑案件核準(zhǔn)權(quán)期間，總體辦案質(zhì)量是好的，到目前為止發(fā)現(xiàn)有問題的是極個別的案件，絕大多數(shù)判決是經(jīng)得起歷史檢驗的。能夠做到這一點是非常不容易的，必須予以充分的肯定。

爭議

在1996年前的16年間,不少法律界的人士對死刑復(fù)核權(quán)下放有一些不同的看法。例如,經(jīng)濟犯罪死刑和外籍人士死刑的核準(zhǔn)權(quán)仍在中央,意味著官員的死刑核準(zhǔn)更為慎重,外籍人士享受著超國民的待遇。

為期3年的第一輪嚴(yán)打結(jié)束之后,中央內(nèi)部開始出現(xiàn)主張將死刑復(fù)核權(quán)收歸最高法的聲音。

1996年3月17日,《刑法》和《刑事訴訟法》修訂草案在全國人民代表大會獲得通過,《刑事訴訟法》除了重申“死刑由最高人民法院核準(zhǔn)”的同時,原先的刑訴法第23條被修改為只能上不能下的“單向條款”:上級人民法院在必要的時候，可以審判下級人民法院管轄的第一審刑事案件；下級人民法院認(rèn)為案情重大、復(fù)雜、需要由上級人民法院審判的第一審刑事案件，可以請求移送上一級人民法院審判。同時,1983年的從快決定被廢止。

既然刑訴法中再度明確了死刑復(fù)核權(quán)歸屬最高法,并且從快決定已被廢止,刑事訴訟法專家、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東撰文表示,死刑復(fù)核權(quán)實際上已經(jīng)被收歸最高法。

一年半之后,事實證明陳衛(wèi)東等學(xué)者的表述僅僅局限在理論層面。1997年9月26日,最高法下發(fā)《關(guān)于授權(quán)高級人民法院和解放軍軍事法院核準(zhǔn)部分死刑案件的通知》,維持了原來的死刑復(fù)核中央與地方分工的格局。此時,距離修訂后新《刑法》、新《刑訴法》1997年10月1日的正式施行只剩下最后5天。

自那時起,關(guān)于死刑存廢、死刑復(fù)核權(quán)回收的研討會一個接著一個?！霸谒佬檀鎻U問題上,學(xué)者意見不一”,刑法學(xué)專家高銘暄說,“但在死刑復(fù)核權(quán)回收問題上,學(xué)界意見高度一致?！?/p>

回收

回收的轉(zhuǎn)機起始于十六大。

此前的十四大和十五大,中央雖然在報告中都提到了司法改革,但在十六大,這一提法被精進到了“司法體制改革”。學(xué)界和司法實務(wù)界都頗受鼓舞。

2003年5月8日,中央司法體制改革小組成立,表明十六大的提法不僅僅是一句口號。隨后,到2004年年初,“兩高”“兩部”(最高法、最高檢、公安部、司法部)都向中央遞交了各自的體制改革報告。中央在一段時期后做出批復(fù),排在第一位的改革就是死刑復(fù)核權(quán)的回收。

當(dāng)時,最高人民法院第二個五年改革綱要也在起草制定中,主張回收的意見是:回收于法理有據(jù),不回收于法理無據(jù)。如果回收,對中國的法治形象、人權(quán)保護形象將起到難以估量的作用。

以肖揚為首的最高法領(lǐng)導(dǎo)采納了主張回收的意見,并將這些意見反映給了中央。后來最高法在接受本刊采訪時說,報告的提交與中央的一系列施政方針相吻合,“近年來黨中央大力推行科學(xué)發(fā)展觀，執(zhí)政為民、以人為本、構(gòu)建社會主義和諧社會等一系列符合時代發(fā)展要求的執(zhí)政理念深入人心?！耙婪ㄖ螄被痉铰耘c“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。中國已經(jīng)簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。國家物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的建設(shè)與發(fā)展，對刑事審判工作提出了新的、更高的要求。在這種形勢下，全面落實刑法和刑事訴訟法關(guān)于最高人民法院統(tǒng)一行使死刑案件核準(zhǔn)權(quán)的規(guī)定，也就提上了日程”。

在獲得中央明確的肯定意見后,死刑復(fù)核回收被寫進最高人民法院第二個五年改革綱要(2004～2008)。至此,死刑復(fù)核回收已是箭在弦上。

在回收大局已定的局面下,以何種方式回收成為眾所矚目的焦點。學(xué)界起初的意見是：設(shè)立大區(qū)法院。同時,大區(qū)法院可以在相當(dāng)程度上避免地方保護主義的干擾。

但是,“大區(qū)法院畢竟增加了一個級別,與近年來權(quán)力向上集中的趨勢有所不同”。法律界的一位人士說。

調(diào)研過程中,肖揚將高銘暄請到辦公室當(dāng)面咨詢。高明確回答:增設(shè)刑事審判庭的辦法更為直接有效。

在前述最高法寫給中央的報告中,最高法申請增加3個刑庭,加上原來的兩個刑庭,共5個刑庭負(fù)責(zé)死刑復(fù)核。其中,有一個庭繼續(xù)負(fù)責(zé)經(jīng)濟犯罪死刑的復(fù)核,其他4個刑庭分別分管其他死刑案件的復(fù)核工作。

針對10年前開始的爭議中,涉及的最高法人員匱乏的局面,此番動用了兩年的時間進行組織上的準(zhǔn)備。首先,增配了兩名分管刑事審判工作的副院長,兩名專司刑事審判工作的專職審判委員會委員;其次,分兩期培訓(xùn)了全國高、中級法院院長、副院長和刑庭庭長600余人;第三,從各地分三批選調(diào)優(yōu)秀刑事審判干部,從各高校新招錄了一批本科、碩士、博士研究生。目前,這些人已經(jīng)陸續(xù)上崗。

2005年底,最高法下發(fā)通知,要求7月1日起，各地關(guān)于死刑二審案件必須全部開庭審理。而在這之前,80%的死刑二審案件沒有開庭,廣受詬病?！氨緛?死刑復(fù)核權(quán)的下放在事實上導(dǎo)致了死刑二審和復(fù)核程序合二為一,程序上已經(jīng)不夠嚴(yán)密,如果案件再不開庭,被告人的權(quán)利保護就不可避免地受到一些影響。”高銘暄說。

在一系列的準(zhǔn)備工作就緒之后,2006年10月31日,全國人大常委會修改了《人民法院組織法》,將死刑復(fù)核下放的最后法理依據(jù)廢止。至此,死刑復(fù)核回收進入到了最后的程序修訂階段。

最高法明確向本刊表示:死刑復(fù)核程序不是審判程序,而是救濟程序。因此,復(fù)核死刑案件是對原審裁判的事實認(rèn)定,法律適用符合訴訟程序的書面審理，依法合議庭由3名法官組成?！霸瓌t上必須提訊被告人”，最高法副院長姜興長語。被告人委托的辯護人提出辯護意見的,承辦法官應(yīng)當(dāng)聽取,不得以任何理由推諉。對下級人民法院有關(guān)法律適用問題的請示,依據(jù)法律認(rèn)真研究答復(fù),并形成具有指導(dǎo)意義的案例。

另外,最高法還在抓緊研究制定故意殺人、搶劫、毒品、故意傷害等案件適用死刑的指導(dǎo)意見,為全國高、中級人民法院判處死刑案件提供指導(dǎo)。目前,最高法已經(jīng)出臺初步的指導(dǎo)意見,“正式意見還要等死刑復(fù)核權(quán)回收之后通過一段時間的調(diào)研才能完善”。最高人民法院副院長熊選國告訴《中國新聞周刊》。