我國幼兒園教師隊伍現(xiàn)狀分析與政策建議

馮曉霞 蔡迎旗

上世紀80年代以來，我國社會經(jīng)濟的改革與發(fā)展推動幼兒教育事業(yè)邁進一個新的發(fā)展階段。幼兒教育不再是一種可有可無的“奢侈品”，它已經(jīng)成為一種社會需要。2006年，全國的幼兒園已有13.05萬所，在園幼兒（包括學前班）2263.9萬人，毛入園率達42.5%（據(jù)教育部《2006年教育事業(yè)統(tǒng)計快訊》）。

幼兒教育事業(yè)的發(fā)展離不開它的從業(yè)者———教師。幼兒教育與幼兒園教師是相互依存的。伴隨著幼兒教育事業(yè)的發(fā)展，我國幼兒園教師的隊伍日益壯大，成為社會生活和教育領(lǐng)域中的一支重要力量。關(guān)注幼兒園教師隊伍的狀況，為其茁壯成長創(chuàng)造必要的條件，是保障幼兒教育事業(yè)健康發(fā)展的重要前提。

一、我國幼兒園教師隊伍的狀況。

二十多年來，我國幼兒園教師隊伍有諸多積極的變化，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

1.教師隊伍總體呈壯大之勢。

隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和教育體制的改革，幼兒教育的規(guī)?？傮w呈擴大趨勢，與此相應(yīng)，幼兒園教師（包括園長）的數(shù)量也翻了一番，由1980年的41萬人增加到2005年的近84萬人。

2.教師隊伍的學歷層次整體上移。

自1990年起，我國幼兒園教師的受教育程度和學歷水平逐年提高。2000年以來，幼兒教師隊伍的學歷結(jié)構(gòu)更是發(fā)生了巨大的變化，大專及其以上學歷者所占的比例迅速提升。從2001年到2005年，這一比例已從30.5%一躍而達到49.2%，其中，本科及研究生學歷教師所占總數(shù)的百分比增加3倍多；而高中以下學歷者的比例則從7.9%降到4.3%。

3.教師隊伍的專業(yè)化程度逐步提高，保教幼兒的能力明顯增強。

隨著學歷層次的提升和教育改革的推進，廣大幼兒園教師的專業(yè)水平有了較大的改善：他們了解國家的幼兒教育方針，認真貫徹落實國家有關(guān)幼兒園保育教育工作的文件的精神；他們具有較為扎實的幼兒生理學、幼兒心理學、學前教育學等系統(tǒng)的專業(yè)理論基礎(chǔ)，也具有了解幼兒、與幼兒建立積極互動關(guān)系、支持他們的學習和發(fā)展的能力。多數(shù)教師不斷學習的愿望強烈，他們積極接受繼續(xù)教育，踴躍參加教研活動，不斷積累實踐經(jīng)驗，主動反思和改進教育教學，提高自己的專業(yè)素養(yǎng)；他們的科研意識和能力也明顯增強，目前，幼教類刊物中，一線教師發(fā)表的文章已占相當比例。

盡管幼兒園教師隊伍無論是數(shù)量還是質(zhì)量都有積極的變化，但也潛伏著不容忽視的危機：

———社會地位和待遇普遍偏低，與小學教師的差距有拉大的趨勢。

（1）學歷。一直以來，幼兒園教師和小學教師學歷層次的差別并不十分明顯，2003年之前，幼兒園教師中專科以上學歷者的比例甚至略高于小學。但在2003年以后開始發(fā)生逆轉(zhuǎn)，幼兒園教師中?？埔陨蠈W歷者的比例開始低于小學，并呈逐年拉大趨勢。

（2）職稱。盡管幼兒園教師與小學教師學歷差異不大，但職稱差異卻極為顯著。

2005年，我國幼兒園教師中未評職稱者占教師總數(shù)的54.4%。需要說明的是，這里的“幼兒園教師”僅指《教育統(tǒng)計年鑒》中被列為“專任教師”的人員。如果將《年鑒》中語焉不詳?shù)拇笈變簣@“代課教師”一并統(tǒng)計，這個比例還會增加。更讓人不安的是，從2001年到2005年，幼兒園教師未評職稱的比例還在逐年增長！

（3）編制。在幼兒教育已經(jīng)成為社會生活的“必需品”、幼教師資隊伍不斷擴大的同時，不少地方公辦幼兒園教師的編制卻在逐漸壓縮。有的地方在教師定員定編時，將幼兒園教師的編制一舉撤下，“快刀斬亂麻”地解決了基礎(chǔ)教育階段教師減編中的難題。與此般強硬的做法不同，更多地方的人事部門取消幼兒園教師編制問題遵循的是“漸變”原則———“只退不進”，隨著公辦教師的自然減員而將其淘汰出局。

（4）薪酬。我國幼兒園教師的勞動收入在當?shù)鼗緦僦械蛯?。我們曾調(diào)查了某市35所示范園和一級園教師的薪酬。這些幼兒園基本屬于“公辦園”，但其經(jīng)費已不完全來自國家財政。盡管這些教師的收入已令其他幼兒園的老師羨慕不已，但仍有16.5%的合同制或臨時代課教師年總收入在4000元到8000元之間。而該市規(guī)定的月最低工資標準是450元，勞動者人均年收入為1.3萬元，當時居民人均月消費性支出為605元。

在社會地位與待遇總體偏低的情況下，內(nèi)部歧視與分配不公的情況普遍存在。公辦與非公辦幼兒園之間的差距姑且不說，即使同在公辦幼兒園中工作，因“身份”不同而造成的“同工不同酬”和專業(yè)發(fā)展機會不均等的現(xiàn)象也極為嚴重。據(jù)我們調(diào)查，公辦園中“編外”合同制教師的收入僅僅為“編內(nèi)”教師（即公辦教師）的一半！臨時代課教師的待遇就更不用談。而不少公辦園在擴大規(guī)模舉辦“分園”的時候，以相對低廉的價格招收大批“編外教師”。這也許是一種無奈之舉，但如何調(diào)動這批教師的工作積極性，很值得考慮。

———工作壓力偏大，部分教師職業(yè)倦怠明顯。

工作壓力大，工作時間長，任務(wù)繁重是幼兒園教師普遍的反映。根據(jù)教育部公報數(shù)據(jù)，我國幼兒園的生師比顯然大大高于小學。班額大、生師比高是帶給教師巨大壓力的重要因素。雖然有關(guān)文件對幼兒園的班額、師生比有明確的規(guī)定，但這些規(guī)定在經(jīng)濟利益面前形同虛設(shè)。管理部門在對幼兒園進行分級分類驗收和平時的監(jiān)管中，往往對此問題采取默認或回避的態(tài)度。繁重的工作和較低的回報使不少教師的職業(yè)幸福感差，職業(yè)倦怠明顯。

———農(nóng)村幼兒園教師身份不明，基本權(quán)益沒有保障。

2005年，我國農(nóng)村專任幼兒園教師有16.95萬人，占當年全國幼兒園專任教師的23.5%。這部分教師是我國教師群體中的邊緣人群。他們戶口在農(nóng)村，身份是農(nóng)民。雖然相當一批人已經(jīng)具有幼兒園教師資格證，但他們不僅不在國家的教師編制之內(nèi)，工資極低且沒有保障，甚至無法享受國家規(guī)定的醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等基本的社會保險。在有的地區(qū)，農(nóng)村幼兒園教師的待遇甚至低于當?shù)剞r(nóng)民的平均收入。

在1986年以前，農(nóng)村的幼兒園教師尚可“參照”小學民辦教師政策，或許能夠享受一些民辦教師應(yīng)有的待遇，他們可稱為“民辦幼兒園教師”。但隨著國家政策的調(diào)整和農(nóng)村中小學民辦教師的消亡，我國十幾萬農(nóng)村幼兒園教師也失去了“參照”的對象，非“公”又非“民”，身份極為尷尬。

上述問題已經(jīng)直接影響到幼教師資隊伍的穩(wěn)定性和從業(yè)態(tài)度。幾個月前，一則題為《話說深圳幼兒教育改革》的帖子一經(jīng)在網(wǎng)上發(fā)出，點擊量就達兩萬多，跟帖上千人次。有人寫道：“幼教行業(yè)從業(yè)人員待遇太低，前景渺茫，許多優(yōu)秀學生爭相報考學前教育專業(yè)的情形已成過眼云煙?！鄙踔劣腥吮硎?，“我真心和想成為一名光榮幼兒教師的師范學生說一句：趁年輕趕緊改行……”這些言辭雖然過激，但在不少地區(qū)，幼教師資流失嚴重，幼兒師范院系生源質(zhì)量下降卻是一個不爭的事實！

二、原因分析。

當前，我國幼兒園教師隊伍存在的諸多危機固然與其專業(yè)化程度、內(nèi)部管理等因素有關(guān)，但更直接的原因是我國幼兒教育體制改革過程缺乏周密的制度設(shè)計與安排。

1.“單位”保護喪失而社會保障體系不健全。

自上世紀80年代后期始，我國經(jīng)濟體制改革將企業(yè)辦幼兒園推向市場。雖然1999年9月通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中對企業(yè)辦學指出了三條出路：一是逐步移交給地方政府統(tǒng)籌管理，經(jīng)費采取由企業(yè)與政府分攤的辦法逐步過渡到由政府完全負擔；二是部分學?？梢赞D(zhuǎn)化為企業(yè)化經(jīng)營；三是獨立的工礦區(qū)采取學校與主體逐步分離的辦法。但事實是，國有企業(yè)要減輕自身負擔而將幼兒園推向社會，而當?shù)卣捎诮?jīng)費無法落實等原因又無力接收。最終，第一條路幾乎不通。同時，由于各地政府不再鼓勵企業(yè)稅前預(yù)留教育經(jīng)費，相反要收取城市建設(shè)費和教育費附加，許多地方還不按國家規(guī)定，將這兩項收費部分返還給配有附屬教育機構(gòu)的企業(yè)，這樣，誰辦園誰吃虧，企業(yè)再也沒有辦學的積極性了。在這種情況下，多數(shù)企業(yè)園只好或關(guān)或轉(zhuǎn)（如改為招待所），少數(shù)園開始艱難地走上自主經(jīng)營之路。伴隨著企業(yè)園的轉(zhuǎn)制，教師的“單位人”和“干部身份”均同時失落而進入勞動力市場。而我國目前勞動力市場的管理和保障體系尚不健全，幼兒園教師的權(quán)益難有保障。在工資待遇下降、安全感喪失的情況下，教師的流失率極高。從2000年至2001年，我國幼兒園教師隊伍急劇萎縮，一年之間由原來的94.65萬人減至63.01萬，減幅達33.4%。而這減少的31.64萬人絕大多數(shù)是原來企業(yè)園中的教師。

我國政府機構(gòu)和事業(yè)單位的改革，其主旋律也都是精簡機構(gòu)，減員增效，分離社會職能。幼兒教育作為“社會職能”的一部分往往也被分離出來，不僅經(jīng)費上“斷奶”，同時也疏于管理。在我國勞動和社會保障體系均不健全的情況下，政府在幼兒教育中角色的悄然退出和直接行政干預(yù)的驟然消失，使得幼兒園自主的空間過大，缺乏外在的規(guī)制，易出現(xiàn)違章操作、損害教師利益的行為。如有的承包者為追求經(jīng)濟利益，克扣教師的工資和福利待遇，有意不聘那些素質(zhì)高、工資要求也高的幼兒教師；有的甚至3～5年便更換一批教師，以使所支付的教師工資長期保持在實習或新手教師的水平。

2.幼兒教育缺乏獨立經(jīng)費來源，常常被擠占。

在國家財政中，幼兒教育經(jīng)費一直沒有單獨列編。在強調(diào)普及義務(wù)教育的同時，幼兒教育作為“非義務(wù)教育”往往被忽視。由于“普九”是“硬任務(wù)”，在國家和地方的教育資源都總體性短缺的情況下，越是強調(diào)義務(wù)教育，幼兒教育資源的結(jié)構(gòu)性短缺就越嚴重。

政府投入不足，而幼兒園尚未形成按成本收費的經(jīng)費管理體制，除個別大城市，全國大部分幼兒園收費偏低，維持生存已難，改善教師待遇更無從談起。

農(nóng)村稅費改革也使得農(nóng)村幼兒園教師的工資來源更加緊張。減少亂收費后，農(nóng)村教育經(jīng)費的固定來源普遍減少。原先附著在教育費附加中的一點幼教經(jīng)費，也隨著教育費附加的取消而取消了。盡管國家對貧困地區(qū)采取國家財政轉(zhuǎn)移支付的方式支持義務(wù)教育，但并非一切問題都能迎刃而解，非義務(wù)階段的幼兒教育和教師問題仍無暇顧及。不少地方更是出現(xiàn)以學前班收費來補貼小學的情況。

3.缺乏維護幼兒園教師基本權(quán)益的渠道。

在我國各級各類教育機構(gòu)中，幼兒園最早也最充分地實行了聘任制。但我國教師聘任制度還很不完善，如何保證教師基本權(quán)益的法律法規(guī)尚未形成，能夠幫助教師維護其權(quán)益的中介組織尚未出現(xiàn)，加之幼教行業(yè)的從業(yè)者多為社會中的弱勢群體———女性，因此，維權(quán)的路途更加艱難。廣大幼兒園教師在體驗聘任制帶來的自由的同時，更多品嘗到的是基本權(quán)益難以保障的苦果。

如果說我國幼兒教育體制改革過程缺乏周密的制度設(shè)計與安排，是當前幼兒園教師生存危機的直接原因的話，那么，國家有關(guān)法律法規(guī)對幼兒教育的性質(zhì)定位不明確，則是更為根本的原因。雖然《憲法》和《教育法》都強調(diào)了政府對幼兒教育的責任，但迄今為止，尚沒有一部法律對此作更為具體的規(guī)定，也沒有一部法規(guī)清晰地界定、規(guī)范和約束幼兒教育與其所處的社會環(huán)境（包括教育背景）之間的關(guān)系，以保證幼兒教育作為國家學制的一部分而受到公正的對待。因此，才會出現(xiàn)下位的、局部的幼兒教育政策與國家大法精神不協(xié)調(diào)、政策前后不一、解釋過于隨意的情況。幼兒園教師亦然。盡管《教師法》明確了幼兒園教師的資格與權(quán)益，將其與中小學教師一視同仁，但當出現(xiàn)一夜之間公辦幼兒園教師身份被取消、被強制轉(zhuǎn)為“企業(yè)職工”的時候，教師們卻無法用《教師法》來保護自己，維護自己的合法權(quán)益！

三、對策與建議。

如前所述，當前幼兒園教師隊伍面臨的諸多問題牽涉到我國社會背景、教育狀況和幼兒教育自身的方方面面，解決這些問題也需要如下五個方面的努力。

1.加大宣傳力度，在全社會形成重視幼兒教育、尊重幼兒園教師的氛圍。

目前，我國幼兒教育和幼兒園教師面臨的許多問題不能完全歸結(jié)為經(jīng)濟和制度的原因。人們頭腦中根深蒂固的舊觀念必須首先鏟除，否則，無論多么堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)和完善的保障制度都難以奏效。現(xiàn)在，許多人（特別是決策者）還沒有充分認識到幼兒教育對人的一生的深遠影響；沒有認識到幼兒教育在整個教育體系中的奠基作用；沒有認識到幼兒園教師勞動的偉大和艱辛，不能理解幼兒園教師勞動的復雜性和創(chuàng)造性。因此，面向全社會的宣傳極為重要。

2.加強有關(guān)幼兒園教師勞動和社會保障的法制建設(shè)。

第一，加強學前教育立法，完善幼兒教育的法律體系。幼兒園教師的社會地位和待遇與我國幼兒教育在社會中和在教育系統(tǒng)中的地位息息相關(guān)，制定《學前教育法》勢在必行。該法要確定幼兒教育在整個社會中的地位，規(guī)定政府教育部門、編制部門、人事部門、財政部門、勞動和社會保障部門、婦聯(lián)兒童部門、文化部門，甚至街道社區(qū)、農(nóng)村的村委會等各方面對幼兒教育應(yīng)負的責任。另外，對幼兒教育內(nèi)部的各種關(guān)系和活動也要有更細致的規(guī)定，如幼兒園教師的聘任制、職稱評定、工資與福利、編制與人事關(guān)系、幼兒園開辦的審批程序與規(guī)范、盈利等問題，都需要相關(guān)法規(guī)的解答。

第二，嚴格幼兒園教師資格制度。幼兒園教師專業(yè)化是提高其社會地位的內(nèi)在基礎(chǔ)。建立相對嚴格的幼兒園教師資格證制度不僅有利于提高隊伍的專業(yè)水平，還能使合格的教師擺脫部門所有和幼兒園所有的限制，成為一個有明確身份的自由人而實現(xiàn)自主擇業(yè)。

第三，建立有利于非公辦幼兒園教師流動的勞動人事制度?？稍囆腥耸麓碇疲从僧?shù)氐慕處熑瞬沤涣髦行墓芾砥淙耸玛P(guān)系、工資關(guān)系、檔案、工齡、教齡、職稱評定等。

第四，要切實落實社會保障制度。我國已制定一系列的勞動者社會保障法律法規(guī)，如《勞動法》、《教師法》、《失業(yè)保險條例》、《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟補償辦法》、《女職工勞動保護規(guī)定》、《婦女權(quán)益保障法》等。這些法律、法規(guī)必須貫徹落實才能使幼兒園教師舒心工作，實現(xiàn)專業(yè)成長。

3.規(guī)范幼兒園教師聘任制，保障教師的基本權(quán)益。

第一，制約園長的聘任權(quán)。應(yīng)成立以園長為首的，教職工、幼兒家長和社會其他人士共同參與的幼兒園教師聘任委員會，該委員會要得到上級教育主管部門的認可或符合上級主管部門對人員構(gòu)成的相關(guān)規(guī)定。聘任委員會訂立本園的聘任方案，報請上級管理部門進行合法和合理等方面的審核，最后再由聘任委員會完成對幼兒園教師的聘任工作。

第二，規(guī)范聘任活動。聘任過程要符合《勞動法》和《教師法》的要求，“教師的聘任應(yīng)當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責任”（《教師法》第十七條）。聘任應(yīng)堅持雙向選擇、擇優(yōu)錄取、合理組合的原則。聘任制不是臨時工制。幼兒園教師的聘任要盡可能地保持教師的人心安定和隊伍的相對穩(wěn)定，從提高保教質(zhì)量出發(fā)，從幼兒和教師的成長出發(fā)考慮幼兒園教師的聘用問題。要健全幼兒園教師申訴和仲裁制度。

第三，完善教師考評制度?？荚u制度是教師聘任制必不可少的配套措施。教育主管部門和幼兒園要結(jié)合幼兒園教師勞動的特點，制定完善的考評指標體系和具體辦法，增強考評的針對性、合理性和可操作性。

4.依法落實非公辦幼兒園教師的有關(guān)待遇，平等對待非公辦幼兒園教師。

目前，非公辦幼兒園教師支撐著我國幼兒教育的大半壁江山。保障他們享受應(yīng)有的福利待遇，讓他們體驗到自己勞動的價值，感受教師的尊嚴，是穩(wěn)定教師隊伍、吸引優(yōu)秀人才加入的基本前提。為此，要采取各種有力措施。例如，在幼兒園申請開辦之時，雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)、合理的幼兒教師聘任制度和繼續(xù)教育制度應(yīng)列為必備條件，提高幼兒園審批的準入門檻，以防止財力不足的開辦者侵犯教師的基本權(quán)益，在教師身上“節(jié)約成本”。在幼兒園的年度審查和評級中，教師的權(quán)益狀況應(yīng)列為審查內(nèi)容，將教師的生存與發(fā)展狀況同幼兒園的命運聯(lián)系起來，以引起幼兒園的舉辦者和管理者的重視。

5.建立健全幼兒教育監(jiān)管機構(gòu)，為教師的專業(yè)發(fā)展和權(quán)益維護提供有力的組織保障。

教師任何權(quán)益的實現(xiàn)都要依靠一定的組織來完成，因而，完善幼兒教育的監(jiān)管機構(gòu)，發(fā)揮中介組織的管理作用迫在眉睫。

（馮曉霞系北京師范大學教育學院教授；蔡迎旗系華中師范大學教育學院副教授）