教育改革的制度倫理:教育公平與政府責(zé)任

劉復(fù)興

無論從世界范圍還是當(dāng)代中國來看，教育改革都是我們這個(gè)時(shí)代的重要特征。紛繁復(fù)雜的教育改革背后，本質(zhì)上是教育制度的變遷。教育制度變遷的路向則取決于改革是否選擇了合理的制度倫理。在當(dāng)代中國，教育公平與政府責(zé)任是最重要的教育制度倫理。通過制定民主的、科學(xué)的教育政策，全面落實(shí)政府的教育責(zé)任是實(shí)現(xiàn)教育公平的最基本制度保障。

教育改革的核心是教育制度的變遷

一、如何理解制度和教育制度？

一般意義上說，制度（Institutions）就是指人類相互交往的一系列規(guī)則，它抑制著可能出現(xiàn)的、機(jī)會主義的和乖僻的個(gè)人行為①。實(shí)際上，人們既可以從狹義上來理解制度，這就是外在制度，指由政策共同體的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)自上而下地設(shè)計(jì)出來，強(qiáng)加于社會并付諸實(shí)施的規(guī)則（更多的是由正式頒布實(shí)施的政策與法律所安排的制度）；也可以從寬泛意義上來理解制度，這就是指群體內(nèi)部隨經(jīng)驗(yàn)而演化出來的、被橫向地運(yùn)用于平等的主體之間的規(guī)則（這些規(guī)則往往是非正式的）。在寬泛的意義上理解制度，既包括傳統(tǒng)意義上由國家政府所提供的正式的制度安排，也包括國家和政府的政治力量所不能或難以觸及的社會領(lǐng)域內(nèi)部人們之間相互交往的規(guī)則。

教育制度是社會制度的一部分，它同樣是指教育活動中約束人們（政府、市場主體、學(xué)校、家長、個(gè)人等）之間相互交往的一系列規(guī)則，其要素一般包括：1.人（主要是管理者與決策者的能力、態(tài)度、價(jià)值觀等）；2.機(jī)構(gòu)（教育廳、教育局、中小學(xué)校、教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、扶貧辦、婦聯(lián)、團(tuán)委等）；3.各級各類機(jī)構(gòu)之間橫向與縱向的關(guān)系；4.各級各類機(jī)構(gòu)和人們必須或應(yīng)該遵循的行為規(guī)則等。教育制度既包括外在制度又包括內(nèi)在制度。不過，當(dāng)我們在教育改革的大背景下考慮制度問題時(shí)，所討論的制度主要是指由國家和政府所提供的正式制度安排。

二、我們?yōu)槭裁葱枰昂谩钡慕逃贫龋?/p>

教育政策活動是國家和政府舉辦、管理教育的主要手段。任何教育政策活動都是教育領(lǐng)域中的公共選擇，其核心內(nèi)容就是分配公共教育資源。公共選擇就是通過集體行動（collectiveaction）來決定資源在公共物品間的分配；是指人們通過民主政治過程來決定公共物品的需求、供給與產(chǎn)量，是把個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程與機(jī)制，是對資源配置的非市場決策②。

分配教育資源的公共選擇活動具有復(fù)雜性，如決策活動有較多的參與者，達(dá)成決策比較困難，決策成本往往大于雙邊的私人選擇。教育政策活動的本質(zhì)之一就是要在不同的利益團(tuán)體之間達(dá)成妥協(xié)，由于要達(dá)成一致，集體決策無法像私人選擇那樣充分地滿足個(gè)人愿望的多樣性，導(dǎo)致“公地災(zāi)難”與利益沖突（“公地災(zāi)難”的含義是，資源如果缺乏排他性的產(chǎn)權(quán)安排，就會導(dǎo)致對這種資源的過度使用，最后破壞公共資源。編者注）；集體選擇牽涉多邊的付出與收益，利益的獲得常常是間接的和非相互性的，容易出現(xiàn)“搭便車”白白收益現(xiàn)象；集體選擇一般要靠代表來進(jìn)行，而代表往往是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，容易把個(gè)人偏好摻入集體決策，出現(xiàn)敗德行為，等等。所以，在分配公共教育資源的過程中，公共選擇有可能導(dǎo)致決策成本過高、“公地災(zāi)難”、利益沖突和敗德行為。

為了降低決策成本，避免“公地災(zāi)難”、利益沖突，監(jiān)督敗德行為，公共政策活動必須建立起適當(dāng)?shù)囊?guī)則，對公共選擇活動進(jìn)行監(jiān)督和強(qiáng)制執(zhí)行。教育政策是公共政策的一部分，是教育領(lǐng)域的公共選擇，必須建立相應(yīng)的規(guī)則，對教育活動中的公共選擇活動進(jìn)行監(jiān)督和強(qiáng)制執(zhí)行。從這個(gè)意義上說，教育政策就是教育制度輸出的活動。政府通過賦予教育政策活動合法性、普遍性和強(qiáng)制性做出關(guān)于教育的一系列制度安排③。

三、在教育改革活動中，最核心、最本質(zhì)的活動就是制度的變革與創(chuàng)新，而制度設(shè)計(jì)的特征會對教育改革產(chǎn)生決定性影響。

20世紀(jì)以來，世界范圍內(nèi)教育改革的本質(zhì)都是教育制度的變遷。例如，20世紀(jì)美國的三次重大教育改革（包括二三十年代以杜威教育思想為指導(dǎo)的教育改革，五六十年代布魯納的課程與教學(xué)改革，八十年代以后以追求“教育優(yōu)異”為特征的教育改革），其最本質(zhì)的東西就是制度的變遷。尤其是20世紀(jì)八十年代以來英、美等國的市場導(dǎo)向的教育改革，如1988年英國《教育改革法》、1992年英國《高等教育改革法》、2002年美國的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》等教育改革法案，提出了建立“完全面向市場的教育體制”（afullymarket—orientedsystem），實(shí)施了教育私營化改革和家長自由擇校制度。

當(dāng)代我國的教育改革，也是以制度變革為核心內(nèi)容的。如以權(quán)力轉(zhuǎn)移為特征的基礎(chǔ)教育管理體制改革，以參與、創(chuàng)新、建構(gòu)、選擇為特征的新課程改革，終身教育體系與學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)等。而且，制度設(shè)計(jì)的特征已經(jīng)對教育改革產(chǎn)生了決定性影響。

例如，在基礎(chǔ)教育管理體制改革方面，最典型的特征就是教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》實(shí)現(xiàn)了中央與地方、政府與學(xué)校之間有限的權(quán)力轉(zhuǎn)移。1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，開始全面打破國家與中央政府對于公共教育權(quán)力的壟斷，但權(quán)力的轉(zhuǎn)移仍然局限于中央與地方、政府與學(xué)校的范圍。1999年的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，在教育管理體制改革中第一次肯定了非政府組織和中介機(jī)構(gòu)的作用，開始觸及政府與具有自治性質(zhì)的公民社會的關(guān)系。其中，在舉辦和管理基礎(chǔ)教育的責(zé)任方面，權(quán)力轉(zhuǎn)移的基本方向是由中央下放給地方，甚至一度下放給鄉(xiāng)一級政府；當(dāng)“以鄉(xiāng)為主”的教育資源投入分配體制難以解決基礎(chǔ)教育的資源短缺和資源配置嚴(yán)重不均衡的問題時(shí)，就開始實(shí)施“以縣為主”的體制；2006年頒布實(shí)施的新《義務(wù)教育法》，則進(jìn)一步提高了義務(wù)教育資源投入分配體制的重心，提出實(shí)施在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下、省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施、以縣為主管理的新的義務(wù)教育管理體制。這個(gè)改革進(jìn)程的核心線索就是舉辦和管理基礎(chǔ)教育的權(quán)力、責(zé)任在中央政府、地方政府之間的下放與上收。

教育制度變遷依賴合理的制度倫理

一、當(dāng)代我國教育改革面臨著許多倫理困境。

什么樣的制度才是好的制度？這就涉及到了制度倫理問題。簡單地說，制度倫理就是關(guān)于“制度的道德”，好的制度就是“有道德的制度”。具體來說，制度倫理就是指制度的合法性，是對制度是否具有合理性、正當(dāng)性的認(rèn)識與判斷。它既包括制度本身蘊(yùn)含的實(shí)質(zhì)性價(jià)值追求，也包括人們對制度的合理性、正當(dāng)性所進(jìn)行的道德的、價(jià)值的評價(jià)。

改革開放30年來，我國的經(jīng)濟(jì)、社會和教育事業(yè)發(fā)展取得了巨大成就。但人們在享受教育高速發(fā)展帶來的好處的同時(shí)，也對教育發(fā)出了越來越多的抱怨。這種矛盾現(xiàn)象的存在反映了教育改革面臨的諸多倫理困境，如教育改革應(yīng)該是生產(chǎn)者導(dǎo)向還是消費(fèi)者導(dǎo)向？教育改革發(fā)展的基本目標(biāo)應(yīng)該是公平、效率還是自由與選擇？我國教育改革應(yīng)該追求大眾的教育還是精英的教育？在政府機(jī)制作為舉辦教育主導(dǎo)力量的同時(shí)是否應(yīng)扶持非政府機(jī)制的參與？教育改革是更多關(guān)注強(qiáng)勢人群、強(qiáng)勢地區(qū)的需要還是應(yīng)充分照顧弱勢人群和弱勢地區(qū)的需要？中央政府和地方各級政府應(yīng)該承擔(dān)怎樣的教育責(zé)任？等等。對這樣一些問題的回答不同，教育政策④就會設(shè)計(jì)不同的制度，教育改革就會走向不同的方向。

二、教育公平與政府責(zé)任是最重要的制度倫理。

在上述的一些倫理困境中，追求教育公平和實(shí)現(xiàn)政府的教育責(zé)任是當(dāng)前最重要的制度倫理。

一方面，當(dāng)前教育不公平現(xiàn)象比較突出，甚至可能危害到和諧社會的建設(shè)。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，社會與教育公平的整體水平有了進(jìn)一步提高，中國人民享受著前所未有的富裕生活、民主生活和教育生活。與此同時(shí)，在社會轉(zhuǎn)型的過程中，相當(dāng)一部分社會成員在經(jīng)濟(jì)收入和接受教育等方面也出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的兩極分化現(xiàn)象，若干社會群體為社會與教育改革付出了較大的成本和代價(jià)。就教育的發(fā)展來看，教育的發(fā)展在區(qū)域之間（東部與西部、城市與農(nóng)村）、教育領(lǐng)域之間（公辦教育與民辦教育、基礎(chǔ)教育與高等教育）、學(xué)校之間（公辦學(xué)校與民辦學(xué)校、重點(diǎn)校與非重點(diǎn)校）、人（群）之間（優(yōu)勢群體與處境不利群體）都存在著明顯的差距。無論是從宏觀層面還是微觀層面來看，教育改革與發(fā)展中都存在比較嚴(yán)重的不公平與非均衡現(xiàn)象。例如義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會、就學(xué)條件、教育質(zhì)量差異巨大，相當(dāng)一部分適齡兒童難以享有平等的教育機(jī)會；高等教育入學(xué)制度和入學(xué)機(jī)會存在不公平；民辦教育與公辦教育之間難以享有公平競爭的制度環(huán)境；優(yōu)質(zhì)教育資源在區(qū)域之間、學(xué)段之間、人群之間的配置嚴(yán)重不均衡；尤其是處境不利人群接受教育時(shí)難以受到公平的對待、弱勢補(bǔ)償和優(yōu)先扶持。

在現(xiàn)代社會中，教育具有社會分配與社會分層的功能。接受教育成為人們獲得教育利益和政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會利益的手段，成為社會流動、社會分工和社會分層的手段?，F(xiàn)實(shí)教育的不公平必然導(dǎo)致社會成員之間教育利益分配的不公平，使一部分社會成員尤其是處境不利的社會成員享有教育利益時(shí)受到不公正的對待。教育的不公平可能導(dǎo)致社會成員在參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化與其他社會利益的分配時(shí)受到不公平對待，對處境不利社會成員的社會流動、社會分工、社會分層產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的不利影響。教育可以強(qiáng)化、復(fù)制現(xiàn)有的教育與社會不公平，甚至?xí)?dǎo)致現(xiàn)有教育差距與社會差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。所以，教育不公平和非均衡發(fā)展的問題不解決，建設(shè)社會主義和諧社會的進(jìn)程就會受到嚴(yán)重阻礙。

另一方面，建國以來，我國的教育政策總體上表現(xiàn)出明顯的城市偏向、高等教育偏向、公辦教育偏向以及精英教育與效率優(yōu)先的特征。其中，若干重要的教育制度安排不利于教育公平甚至成為導(dǎo)致教育不公的根源。

一是教育政策的城市偏向。建國以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與特定的戶籍政策影響下，我國的教育政策表現(xiàn)出明顯的城市偏向，教育資源配置嚴(yán)重向城市地區(qū)傾斜。城市偏向的教育政策導(dǎo)致：教育資源配置有利于城市，不利于農(nóng)村；有利于發(fā)達(dá)地區(qū)，不利于落后地區(qū)；有利于強(qiáng)勢人群，不利于弱勢人群；有利于重點(diǎn)學(xué)校，不利于非重點(diǎn)學(xué)校。

二是教育政策的高等教育偏向。相比于基礎(chǔ)教育，各級政府尤其是中央政府、省級政府和一些地市級政府更為重視高等教育的發(fā)展。教育經(jīng)費(fèi)的大部分被投入到高等教育中，高等教育發(fā)展成為政府投入優(yōu)先予以保障的對象。

三是教育政策的公辦教育偏向。建國后的相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，民辦教育在我國教育政策中并不具備合法地位。改革開放以來，民辦教育尤其是民辦高等教育有了長足的發(fā)展。但是，迄今為止，民辦教育還沒有獲得與公辦教育同等的法律地位與“國民待遇”；民辦學(xué)校舉辦者的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)還沒有得到法律與政策的全面保障；民辦教育和公辦教育共同競爭與發(fā)展的公平的政策與法律環(huán)境尚未真正建立起來。

四是精英教育與效率優(yōu)先。以“選拔”為基本特征的“應(yīng)試教育”，實(shí)際上是一種以少數(shù)精英學(xué)生發(fā)展為目標(biāo)的精英教育。尤其是改革開放以來，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的宏觀政策背景下，這種精英教育意味著在公平、效率、自由、選擇等教育政策基本的價(jià)值目標(biāo)中，追求效率與績效成為教育政策的首要價(jià)值取向，嚴(yán)重阻礙著教育公平的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)教育政策做出的制度安排難以有效解決教育不公平問題甚至成為導(dǎo)致教育不公的根源時(shí)，說明政府并沒有完全盡到其教育的責(zé)任。

全面落實(shí)教育的政府責(zé)任是實(shí)現(xiàn)教育公平的基本保障

一、政府機(jī)制是教育公平的基本保障。

現(xiàn)代政府的基本教育職能就是保障教育的公益性和教育公平。推進(jìn)教育公平是政府的基本責(zé)任。政府機(jī)制是促進(jìn)教育公平的主要力量和主導(dǎo)力量。

政府機(jī)制是指有目的地通過制度安排形成的政府內(nèi)部主體之間、政府與外部主體之間相互聯(lián)系和相互作用的模式，是對政府內(nèi)部主體之間、政府與外部主體之間所做的一種制度性安排。在人類社會的各種活動機(jī)制中，市場機(jī)制是一種能夠保障自由選擇和私人利益的制度安排，市場的競爭和選擇天然地不利于處境不利的人群；政府機(jī)制則是一種利用強(qiáng)制性來追求公益的機(jī)制。政府能通過強(qiáng)制性的教育制度的有效安排來實(shí)現(xiàn)教育的公益性和教育公平，即通過教育政策與立法活動，制定教育領(lǐng)域具有強(qiáng)制性的規(guī)則，以達(dá)到重新分配教育利益并影響其他方面（諸如政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會）利益公平分配的效果。政府有責(zé)任也有能力（包括人力、物力、財(cái)力）對社會弱勢群體實(shí)施有效的補(bǔ)償，維護(hù)教育公平，緩解社會矛盾，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。

二、政府如何才能履行其教育公平的責(zé)任。

1.真正把推進(jìn)教育公平作為政府的一項(xiàng)基本職能。

應(yīng)徹底改變政府的經(jīng)費(fèi)保障職能不到位的現(xiàn)象，改變中小學(xué)集資辦校、收費(fèi)辦學(xué)的狀況，使政府能成為教育經(jīng)費(fèi)尤其是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的首要責(zé)任者和最終保障者。改變政府規(guī)制市場的職能缺位現(xiàn)象，使政府成為市場失靈的規(guī)制者，保障市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)私人利益最大化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)教育的公平，或者防止市場因素?fù)p害教育公平。改變政府推進(jìn)教育公平的職能錯(cuò)位的現(xiàn)象，把教育公平作為最基本的政策倫理；改變各級政府教育職能沒有很好定位的現(xiàn)狀，明確、具體地劃分各級政府的相關(guān)責(zé)任。使政府真正成為公共教育經(jīng)費(fèi)的最終保障者、市場行為的規(guī)制者、推進(jìn)公平的首要責(zé)任人，把能否促進(jìn)教育公平和教育均衡發(fā)展作為評價(jià)各級政府工作的一項(xiàng)基本指標(biāo)。

2.推進(jìn)教育決策的科學(xué)化與民主化。

科學(xué)的、民主的教育政策就是公平的教育政策。提高教育政策決策的科學(xué)化與民主化是教育改革發(fā)展和提高教育領(lǐng)域執(zhí)政能力的必然要求，也是促進(jìn)教育公平的基本要求。

重大教育政策決策的科學(xué)化與民主化是關(guān)乎提高黨和政府在教育領(lǐng)域的執(zhí)政能力和保障我國教育事業(yè)健康發(fā)展的一個(gè)重大問題。當(dāng)前，為了全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會主義和諧社會，切實(shí)保障和促進(jìn)我國教育的持續(xù)、健康發(fā)展，必須進(jìn)一步加強(qiáng)我國重大教育政策決策的科學(xué)化和民主化。努力改變教育政策的城市偏向、高等教育偏向、公辦教育偏向以及精英教育與效率優(yōu)先的特征，努力提高教育決策的民主參與程度。其中，各級政府應(yīng)該對過去若干重要政策與制度安排，例如重點(diǎn)班校政策（重點(diǎn)中學(xué)政策、舉辦重點(diǎn)班的政策）等做出根本性的調(diào)整。

3.建立教育的公共治理模式。

為了推進(jìn)教育公平，應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，合理處理政府機(jī)制、市場機(jī)制與社會機(jī)制的關(guān)系。建立以政府主導(dǎo)、市場介入、社會參與為主要特征的教育公共治理模式。

政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，要對教育實(shí)施宏觀調(diào)控，為全體公民提供基本的教育，營造公平競爭的教育制度環(huán)境，促進(jìn)受教育機(jī)會的公平分配，保障教育的公共性。實(shí)現(xiàn)政府角色的多樣化。政府既可以作為教育服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者，也可以作為教育服務(wù)的購買者、管理者與監(jiān)督者。政府有責(zé)任加強(qiáng)對市場提供公共教育產(chǎn)品的行為的激勵(lì)和監(jiān)管，以保障實(shí)現(xiàn)教育的公益性。

充分利用市場機(jī)制促進(jìn)教育公平。鼓勵(lì)市場領(lǐng)域的營利性組織參與提供原來由政府負(fù)責(zé)的非義務(wù)教育產(chǎn)品，可以允許有條件的營利性組織參與義務(wù)教育產(chǎn)品的提供。形成政府與市場共同提供非義務(wù)教育產(chǎn)品的格局。在教育領(lǐng)域引入市場機(jī)制，允許非義務(wù)教育階段學(xué)校利用市場機(jī)制配置教育資源，形成由政府機(jī)制與市場機(jī)制共同配置教育資源的格局。在各級各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)之間引入競爭機(jī)制，在提供義務(wù)教育產(chǎn)品的學(xué)校和其他機(jī)構(gòu)之間也引入競爭機(jī)制，并且政府應(yīng)保障學(xué)校之間平等競爭的制度環(huán)境。政府應(yīng)為教育領(lǐng)域尤其是營利性民辦學(xué)校的市場化經(jīng)營行為提供合法性保障，從政策和法律上認(rèn)可教育領(lǐng)域存在營利性行為的合法性。

注釋：

①〔德〕柯武剛、史曼飛著：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務(wù)印書館，2000年，第35頁。

②方福前：《公共選擇理論》。

③UnderstandingpublicPolicy（10E），ThomasR.Dye（US），中國人民大學(xué)出版社，2004年，第12～13頁。

④需要說明的是，這里的“教育政策”既包括非法律化的教育政策，又包括關(guān)于教育的法律在內(nèi)。