教育行政管理創(chuàng)新的關(guān)鍵和策略(續(xù))

2006年11月15日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，再次研究深化行政管理體制改革。媒體透露，全面指導(dǎo)行政管理體制改革的國(guó)務(wù)院“1+5”文件也即將下發(fā)，包括：關(guān)于深化行政體制改革的決定、轉(zhuǎn)變政府職能、建立法治政府、行政問(wèn)責(zé)制、深化行政審批制度改革和政府績(jī)效評(píng)估等。推動(dòng)教育行政管理改革創(chuàng)新可謂正逢其時(shí)，大有可為。

科學(xué)設(shè)計(jì)組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)協(xié)同

教育行政部門(mén)是政府的一個(gè)分支，而其自身又由多個(gè)下級(jí)部門(mén)組成。這些部門(mén)可以分為：教育級(jí)段管理部門(mén)、教育要素管理部門(mén)、教育業(yè)務(wù)管理部門(mén)、管理職能部門(mén)、機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)、行政監(jiān)督部門(mén)。在行政機(jī)構(gòu)之外，還有一些機(jī)構(gòu)實(shí)際上對(duì)學(xué)校具有一定的強(qiáng)制影響力甚至是行政服務(wù)職能，包括黨務(wù)部門(mén)、政府督導(dǎo)部門(mén)、直屬事業(yè)單位、掛靠社團(tuán)等，可以稱(chēng)為廣義教育行政部門(mén)。

以上機(jī)構(gòu)設(shè)置存在交叉重疊、人員冗余和協(xié)同不足問(wèn)題。尤其是基層教育行政部門(mén)，“麻雀雖小，五臟俱全”。筆者了解到，在某縣，各級(jí)各類(lèi)學(xué)校只有50余所，而上述部門(mén)機(jī)構(gòu)就有近30個(gè)，工作人員累計(jì)200多人。這些部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)，各管一塊，往往形成“上面千條線(xiàn)，下面一根針”現(xiàn)象。

推進(jìn)教育行政管理創(chuàng)新，就需要精簡(jiǎn)教育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置。具體講，教育行政部門(mén)的組織設(shè)計(jì)可以從以下方面進(jìn)行嘗試。

一是加強(qiáng)黨政協(xié)調(diào)。目前教育行政部門(mén)黨政“一把手”，有的是分開(kāi)擔(dān)任，有的是兼任；有的是分開(kāi)辦公，有的是合署辦公。無(wú)論分合，黨、政工作的對(duì)象都有重合性，都需要對(duì)具體學(xué)校和人員進(jìn)行管理，都需要涉及具體教育事務(wù)，因此，不可避免地存在事務(wù)交叉。這種交叉主要體現(xiàn)在重大教育事務(wù)的決策、干部管理、新聞宣傳和思想政治教育幾個(gè)方面。

二是精簡(jiǎn)副職，合理分工。副職過(guò)多是當(dāng)前教育行政體制中一個(gè)突出現(xiàn)象。在管理學(xué)上，有一個(gè)管理幅度和層級(jí)問(wèn)題。副職過(guò)多，必然形成管理幅度過(guò)小，領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)不足，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)下級(jí)的越俎代庖，使下級(jí)機(jī)構(gòu)的“一把手”變成了虛職。班子分工不合理也是一個(gè)常見(jiàn)的技術(shù)性問(wèn)題。比如，A領(lǐng)導(dǎo)分管教研卻不管培訓(xùn)，所分管工作不能成為有機(jī)整體，造成內(nèi)部注意力分散，外部協(xié)調(diào)困難。

三是合并機(jī)構(gòu)，增加綜合性部門(mén)。比如，可以合并中學(xué)、小學(xué)級(jí)段管理部門(mén)；加強(qiáng)級(jí)段管理部門(mén)與業(yè)務(wù)管理部門(mén)、要素管理部門(mén)的整合；統(tǒng)籌考慮教育系統(tǒng)行政干部、公務(wù)員、校長(zhǎng)、教師、支持服務(wù)人員等人力資源隊(duì)伍，依據(jù)人力資源管理和專(zhuān)業(yè)化理論，設(shè)計(jì)統(tǒng)一的教育人力資源管理體系；合并統(tǒng)計(jì)信息分析和教育政策研究部門(mén)；統(tǒng)籌辦學(xué)條件管理，加強(qiáng)財(cái)務(wù)、基建、后勤、條裝、信息部門(mén)的職能協(xié)調(diào)；探索紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)合署辦公。

四是理順督導(dǎo)和行政的關(guān)系。在地方層面，教育督導(dǎo)室是政府的派出機(jī)構(gòu)，但往往和教育行政部門(mén)一起辦公，有的實(shí)際上成為教育行政部門(mén)的下屬部門(mén)。在此情況下，督導(dǎo)室的督政職能很難實(shí)現(xiàn)，而督學(xué)職能又經(jīng)常和中小學(xué)業(yè)務(wù)管理部門(mén)的職能交叉。調(diào)整督導(dǎo)和行政的關(guān)系，一要明確和強(qiáng)化督導(dǎo)室對(duì)下一級(jí)政府的督政職能；二是督學(xué)方面，要加強(qiáng)督導(dǎo)室和教育行政業(yè)務(wù)科室的聯(lián)合行動(dòng)，并且以周期性、綜合性評(píng)估為主，而日常視導(dǎo)和專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估應(yīng)交給業(yè)務(wù)科室承擔(dān)。

五是推進(jìn)直屬事業(yè)單位分類(lèi)改革。直屬事業(yè)單位實(shí)際上是教育行政機(jī)構(gòu)的延伸。應(yīng)根據(jù)教育行政管理和各事業(yè)單位支持服務(wù)職能相協(xié)調(diào)的原則，合理界定各事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)、職能和編制，加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)和直屬單位的分工與統(tǒng)籌，探索事業(yè)單位分類(lèi)改革，使一部分成為市場(chǎng)主體，一部分成為公益機(jī)構(gòu)，還有一部分要和行政機(jī)構(gòu)合并。

理順政府間職責(zé)權(quán)利，完善教育管理體制

教育管理體制是整個(gè)行政管理體制和政府組織架構(gòu)的縮影，是指各種教育管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及相互之間的關(guān)系。其核心是上下級(jí)政府之間以及同級(jí)政府各部門(mén)之間的“職、責(zé)、權(quán)、利”分配和協(xié)作規(guī)則。這里的“職”，是指在政府機(jī)構(gòu)序列中的名稱(chēng)和位置；所謂“責(zé)”，是指必須履行的責(zé)任、職能，必須完成的任務(wù)、目標(biāo)；而“權(quán)”是指權(quán)力和強(qiáng)制力；“利”則是指可支配的資源和利益回報(bào)。而“協(xié)作規(guī)則”是指不同政府機(jī)構(gòu)圍繞某一政府職能或者政務(wù)事項(xiàng)而形成的匯報(bào)關(guān)系、角色地位、參與程序和爭(zhēng)議解決的機(jī)制。

一個(gè)好的管理體制應(yīng)該具備以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先是職、責(zé)、權(quán)、利的完整性。即指同一項(xiàng)工作或聯(lián)系緊密的工作內(nèi)容要盡可能由相同的部門(mén)和人員對(duì)整個(gè)流程和結(jié)果負(fù)責(zé)。其次是職、責(zé)、權(quán)、利之間要相對(duì)匹配，維持均衡。也就是說(shuō)，有什么位置就履行什么責(zé)任，有什么樣的責(zé)任就有履行責(zé)任所必需的權(quán)力、資源和利益。第三是機(jī)構(gòu)工作專(zhuān)業(yè)化。即同一機(jī)構(gòu)能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定地從事類(lèi)似工作，業(yè)務(wù)范圍緊密相關(guān)，能夠形成和發(fā)揮自己的專(zhuān)長(zhǎng)。最后是協(xié)調(diào)性。即各部門(mén)都清楚自己在整體中的定位，彼此職、責(zé)、權(quán)、利劃分清晰，責(zé)任環(huán)節(jié)簡(jiǎn)明，互相銜接而又不存在交叉重疊和缺漏。

顯然，良好的管理體制是確保教育行政管理能夠運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、協(xié)作一致和高效有序的關(guān)鍵。當(dāng)前要完善教育管理體制應(yīng)該抓住以下兩個(gè)關(guān)鍵。

一是明確上下級(jí)政府尤其是省以下政府間教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。我國(guó)教育發(fā)展的很多問(wèn)題最終都可以歸結(jié)為政府投入不足。而政府投入不足的重要原因之一是各級(jí)政府教育投入的責(zé)任機(jī)制不健全。主要表現(xiàn)是：各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)承擔(dān)比例以及劃分依據(jù)不明確；地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)支出和自身財(cái)力不匹配；對(duì)各級(jí)政府投入不到位缺少約束手段。不過(guò)，當(dāng)前推進(jìn)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革已經(jīng)規(guī)定各級(jí)政府按照“分項(xiàng)目、按比例”的原則承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了教育財(cái)政體制的重大的突破。尚需完善的是，要加大中央和省級(jí)財(cái)政投入力度，明確省以下各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例和原則，建立各級(jí)政府教育投入問(wèn)責(zé)機(jī)制。

二是規(guī)范同級(jí)政府各部門(mén)之間的人事權(quán)和事權(quán)。就上下級(jí)政府而言，經(jīng)過(guò)多年的改革和放權(quán)，人事權(quán)和事權(quán)劃分已經(jīng)比較明確了，當(dāng)前迫切需要法定化。

目前，主要需要協(xié)調(diào)同級(jí)政府部門(mén)之間的人事權(quán)和事權(quán)劃分。在各級(jí)地方政府中，教育督導(dǎo)、人事、財(cái)政、公安、衛(wèi)生、食品、物價(jià)、監(jiān)察、審計(jì)等行政部門(mén)分別從不同的角度經(jīng)常參與教育系統(tǒng)的指導(dǎo)和管理。各政府部門(mén)都從強(qiáng)化自身職能的角度出發(fā)，加強(qiáng)了管理參與的力度。比如，隨著國(guó)家財(cái)政體制改革的推進(jìn)，尤其是國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付、政府采購(gòu)、校財(cái)局管之后，財(cái)政部門(mén)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的管理越來(lái)越嚴(yán)格和直接；人事部門(mén)對(duì)教育系統(tǒng)人員編制控制趨嚴(yán)，培訓(xùn)和考試增多，職稱(chēng)評(píng)定更加復(fù)雜；公安、衛(wèi)生和食品安全部門(mén)加大了對(duì)學(xué)校的監(jiān)督檢查；監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)也更關(guān)注教育系統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督和反腐倡廉。此外，黨委中的組織、宣傳部門(mén)也深入?yún)⑴c到教育系統(tǒng)的人事、宣傳和青少年思想道德教育工作中。

以上管理都對(duì)教育系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行產(chǎn)生直接的強(qiáng)制影響。從正面講，它們使教育系統(tǒng)活動(dòng)更加規(guī)范有序，獲得更大的支持保障；而從負(fù)面講，它們是“九龍治水，多頭管理”，容易干涉教育自主性，影響教育的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，和教育行政管理職權(quán)產(chǎn)生交叉、摩擦。

規(guī)范同級(jí)政府各部門(mén)之間的人事權(quán)和事權(quán)，應(yīng)該遵守以下原則：

精簡(jiǎn)高效原則。任何部門(mén)參與教育系統(tǒng)的管理，都不應(yīng)該就事論事，而應(yīng)該以能否產(chǎn)生實(shí)際效果為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)計(jì)和實(shí)施管理活動(dòng)，并盡可能精簡(jiǎn)次數(shù)和手續(xù)。對(duì)于那些不能產(chǎn)生實(shí)效，反而增加教育系統(tǒng)負(fù)擔(dān)的活動(dòng)、舉措，要堅(jiān)決停止、撤銷(xiāo)。

共同參與原則。應(yīng)充分吸收各方的意見(jiàn)，尊重各方的權(quán)力，協(xié)商一致，避免擁權(quán)自重，盡可能開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合檢查和聯(lián)合行動(dòng)。比如，各地紛紛成立的教育經(jīng)費(fèi)結(jié)算中心，就可以采取財(cái)政和教育聯(lián)合設(shè)立、共同參與、共同決策的機(jī)制，爭(zhēng)取在經(jīng)費(fèi)決策之前，在學(xué)校、教育部門(mén)和財(cái)政部門(mén)之間達(dá)成一致。

制度化原則。對(duì)涉及各方的政務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)在協(xié)商的基礎(chǔ)上，對(duì)各方的參與角色、程序和要達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行明確的規(guī)定，做到文本化、制度化。建立彼此之間的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。比如，可以在各部門(mén)之間建立委員會(huì)，對(duì)有關(guān)問(wèn)題要及時(shí)提請(qǐng)上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)商議、協(xié)調(diào)。對(duì)各種教育行政行為及時(shí)地進(jìn)行合法性和有效性審查，對(duì)于那些可有可無(wú)以及對(duì)教育運(yùn)行造成負(fù)面干擾的行政舉措，要及時(shí)進(jìn)行制止，并由上級(jí)政府給予批評(píng)。

加強(qiáng)學(xué)校協(xié)作，促進(jìn)區(qū)域教育整體化

構(gòu)建完善的教育體系是政府的重要教育職能。而所謂教育體系，可以看作是各種各樣的教育機(jī)構(gòu)互相聯(lián)系形成的有機(jī)系統(tǒng)。該系統(tǒng)內(nèi)部有分工、合作，也有競(jìng)爭(zhēng)，各自為一部分人提供特定的教育內(nèi)容，但都服務(wù)于系統(tǒng)整體的目標(biāo)，綜合在一起，就是為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┏浞?、公平和良好的教育。一個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校或者教育機(jī)構(gòu)，如果不能互相合作，而是各謀出路，惡性競(jìng)爭(zhēng)，必然會(huì)破壞教育的系統(tǒng)生態(tài)，降低系統(tǒng)的運(yùn)行效率，最終危害教育價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在很長(zhǎng)時(shí)間里，同一轄區(qū)的學(xué)校都服務(wù)于區(qū)域教育的公共利益，是互通有無(wú)、攜手共進(jìn)的“兄弟關(guān)系”。但經(jīng)過(guò)20多年的教育體制改革以及受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的影響，校際關(guān)系已發(fā)生了變化，日益成為一種“此消彼長(zhǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

學(xué)校不均衡發(fā)展和學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)之間是互為因果的。筆者看到很多地區(qū)好的學(xué)校高中辦初中、初中辦小學(xué)，一校多址，學(xué)校辦校，自成一體。由于生源過(guò)多和規(guī)模過(guò)大，班級(jí)規(guī)模一超再超，生均資源嚴(yán)重不足，而自身日益官僚化和科層化。而薄弱學(xué)校設(shè)備閑置，師資力量不足，學(xué)校片區(qū)的學(xué)生不得不四處求人，輾轉(zhuǎn)求學(xué)。

顯然，這是一種不合理的教育秩序、不和諧的系統(tǒng)生態(tài)，教育中的諸多問(wèn)題皆由此產(chǎn)生。因此，加強(qiáng)學(xué)校合作，促進(jìn)區(qū)域教育整體化，是解決當(dāng)前教育所存在的問(wèn)題，促進(jìn)教育行政管理創(chuàng)新的重要途徑。

加強(qiáng)學(xué)校合作，促進(jìn)區(qū)域教育整體化首先要放棄非均衡的發(fā)展思路。許多研究表明，學(xué)校之間的不均衡主要是由政府重點(diǎn)扶植政策形成的。當(dāng)前的思路應(yīng)該轉(zhuǎn)換到促進(jìn)區(qū)域教育的整體均衡發(fā)展上來(lái)。為此，要全面分析區(qū)域教育的供求關(guān)系，系統(tǒng)規(guī)劃。根據(jù)人口布局科學(xué)規(guī)劃學(xué)校布局，合理界定學(xué)校辦學(xué)層次、辦學(xué)定位和服務(wù)區(qū)域。要統(tǒng)籌兼顧，采取投入傾斜手段，在繼續(xù)保強(qiáng)的同時(shí)重點(diǎn)扶弱，做到不讓一所學(xué)校掉隊(duì)，不讓一個(gè)校長(zhǎng)掉隊(duì)，不讓一個(gè)教師掉隊(duì)，不讓一個(gè)學(xué)生掉隊(duì)。

其次，要約束學(xué)校不合理競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)學(xué)校幫扶合作。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校監(jiān)管力度，防止學(xué)校的非理性擴(kuò)張和越位，嚴(yán)格規(guī)范學(xué)校招生范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及其他辦學(xué)行為，禁止學(xué)校搶挖生源和師資。另一方面，要通過(guò)行政命令或者政策激勵(lì)，促進(jìn)學(xué)校開(kāi)展結(jié)對(duì)合作、城鄉(xiāng)互助，促進(jìn)學(xué)校開(kāi)放優(yōu)質(zhì)課程資源和教育設(shè)施設(shè)備、實(shí)施聯(lián)合教研和培訓(xùn)、實(shí)行校長(zhǎng)和教師的跨校支援、學(xué)校師資互用制度。應(yīng)該說(shuō)，一區(qū)域之內(nèi)的公辦學(xué)校，都是公共教育資源，都應(yīng)該向全體居民和政府負(fù)責(zé)，因此，必須樹(shù)立區(qū)域教育一盤(pán)棋的觀點(diǎn)，在必要時(shí)，政府可以進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度。

第三，建設(shè)區(qū)域性的公共服務(wù)體系。對(duì)區(qū)域內(nèi)所有學(xué)校、學(xué)生和教師都需要的支持服務(wù)，可由政府出面組建區(qū)域性的服務(wù)中心和資源平臺(tái)，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用?？梢酝ㄟ^(guò)信息網(wǎng)絡(luò)，建立全區(qū)域共享的教學(xué)資源共享平臺(tái)；可以組建各種區(qū)域性服務(wù)中心，為全區(qū)域?qū)W校提供校車(chē)、安全、物業(yè)、法律和學(xué)生咨詢(xún)服務(wù)。當(dāng)然，其前提是有學(xué)校和公眾的參與，防止搞成教育行政部門(mén)的壟斷企業(yè)。

最后，可以組建次級(jí)學(xué)區(qū)或者學(xué)?！凹瘓F(tuán)”?？砂凑湛臻g劃分和強(qiáng)弱搭配的原則，將若干所學(xué)校組成一個(gè)團(tuán)隊(duì)，在這些學(xué)校之間開(kāi)展互幫互助、資源共享甚至是聯(lián)合辦學(xué)。當(dāng)前我國(guó)區(qū)縣教育行政部門(mén)管理的學(xué)校普遍數(shù)量較大，管理幅度過(guò)寬。建立次級(jí)學(xué)區(qū)或者學(xué)?！凹瘓F(tuán)”，有利于減少教育行政部門(mén)的工作量，加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)學(xué)校的協(xié)作。北京市東城區(qū)教育委員會(huì)在這方面做過(guò)嘗試。他們按照空間分布，將下屬各個(gè)公立學(xué)校劃分為五個(gè)學(xué)區(qū)，每個(gè)學(xué)區(qū)成立“學(xué)區(qū)協(xié)作組織”，由各學(xué)校校長(zhǎng)任委員并輪流主持。學(xué)區(qū)內(nèi)各協(xié)作單位成員要在《學(xué)區(qū)化管理協(xié)定》上簽字，承諾開(kāi)放各自的資源，消除資源流動(dòng)壁壘，完成教委規(guī)定的“協(xié)作”項(xiàng)目。

培育中介組織，擴(kuò)大社會(huì)參與

社會(huì)（廣義）的運(yùn)行有三種基本機(jī)制，即政府的強(qiáng)制性計(jì)劃?rùn)C(jī)制、市場(chǎng)的平等交易機(jī)制、社會(huì)（狹義）的志愿性合作機(jī)制，這也就是常說(shuō)的政府、市場(chǎng)、社會(huì)“三部門(mén)”理論。社會(huì)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)都是這三種機(jī)制、三個(gè)部門(mén)各揚(yáng)所長(zhǎng)、共同作用的結(jié)果。其中“第三部門(mén)”具體由各種非政府和非營(yíng)利組織的活動(dòng)體現(xiàn)，這些組織也可以稱(chēng)作“社會(huì)中介組織”。形象地講，這一類(lèi)組織介于政府和市場(chǎng)之間。

而教育中介組織，可以認(rèn)為是不以營(yíng)利為目的，介于政府與個(gè)人、家庭、公眾、學(xué)校之間，為社會(huì)提供與教育有關(guān)服務(wù)的非政府公益組織。教育中介組織，大致可以分為以下四種類(lèi)型：

民主管理機(jī)構(gòu)。這一類(lèi)組織的成員能夠按照民主集中制或者投票規(guī)則對(duì)有關(guān)的教育事務(wù)進(jìn)行決策。四川省成都市青羊區(qū)推行的學(xué)校民主管理委員會(huì)就是這樣的一種機(jī)構(gòu)。學(xué)校民主管理委員會(huì)由政府、教師、家長(zhǎng)、社區(qū)人士、學(xué)生等代表組成，對(duì)校長(zhǎng)的選聘以及其他一些學(xué)校事務(wù)具有決定權(quán)。除了這種面向教育機(jī)構(gòu)的、綜合性的民主管理組織，還有針對(duì)單項(xiàng)教育事務(wù)成立的民主管理組織，比如教材審定委員會(huì)、教育經(jīng)費(fèi)撥款委員會(huì)、評(píng)價(jià)認(rèn)證委員會(huì)等。

決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。這是圍繞政府、學(xué)校決策開(kāi)展研究、提供建議的機(jī)構(gòu)。他們不具有決策權(quán)，但是能夠通過(guò)調(diào)查研究、政策建議影響決策，為決策服務(wù)。一般所說(shuō)的智囊團(tuán)、思想庫(kù)就是這樣的機(jī)構(gòu)。決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)一般有常設(shè)的，也有針對(duì)具體任務(wù)成立的臨時(shí)委員會(huì)。國(guó)家教育發(fā)展研究中心和香港教育統(tǒng)籌委員會(huì)就是非常典型的教育決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。目前，各級(jí)地方教育行政部門(mén)中專(zhuān)門(mén)的教育咨詢(xún)機(jī)構(gòu)還非常缺乏，決策咨詢(xún)?nèi)蝿?wù)一般以“研究課題”的形式委托給研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)和社會(huì)有關(guān)研究人員。但由于承擔(dān)人并不一定擅長(zhǎng)決策和政策研究，其所提供的方案往往不具有全面性、針對(duì)性和操作性。

協(xié)商議事機(jī)構(gòu)。這一類(lèi)機(jī)構(gòu)主要由對(duì)教育有一定影響力的人組成。他們的討論、建議一般不直接為具體決策服務(wù)，而是寬泛地反映個(gè)人看法、教育問(wèn)題和社會(huì)信息。比如，有些地方成立的學(xué)校民主議事會(huì)、家長(zhǎng)委員會(huì)、專(zhuān)家顧問(wèn)委員會(huì)就是這樣的機(jī)構(gòu)。他們可以討論協(xié)調(diào)學(xué)校和教育事務(wù)，但不具有決策權(quán)。協(xié)商議事機(jī)構(gòu)可以在集中民智、反映民意、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系方面發(fā)揮很好的作用。

群眾團(tuán)體。主要指由教育工作者組成的協(xié)會(huì)，如工會(huì)、校長(zhǎng)協(xié)會(huì)、教師協(xié)會(huì)、教育局長(zhǎng)聯(lián)誼會(huì)等。群眾團(tuán)體對(duì)于其成員的自我發(fā)展、自我管理具有強(qiáng)大的支持作用。教師專(zhuān)業(yè)化和校長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)化理論認(rèn)為，專(zhuān)業(yè)團(tuán)體是促進(jìn)其成員專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的重要條件。比如，美國(guó)的中學(xué)校長(zhǎng)協(xié)會(huì)和小學(xué)校長(zhǎng)協(xié)會(huì)各自擁有數(shù)萬(wàn)成員，他們經(jīng)常開(kāi)展政策研究、出版圖書(shū)、組織培訓(xùn)、制定校長(zhǎng)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)活動(dòng)，已經(jīng)成為美國(guó)教育政策制定的重要參與者和促進(jìn)校長(zhǎng)發(fā)展的重要渠道。教育學(xué)術(shù)團(tuán)體是教育群眾團(tuán)體的重要部分，一般由專(zhuān)門(mén)的教育研究人員組成，以交流學(xué)術(shù)思想、發(fā)展學(xué)術(shù)研究為主要目的，如各種教育學(xué)會(huì)、學(xué)校管理研究會(huì)等。

各種教育中介組織是積聚社會(huì)資源、營(yíng)造有利的社會(huì)環(huán)境、集中民智民力、加強(qiáng)教育與政府和社會(huì)合作、實(shí)現(xiàn)教育民主化和科學(xué)化的重要渠道，在教育管理和發(fā)展中扮演著非常重要的角色。

但是，我國(guó)的教育中介組織發(fā)育還非常不健全。各種組織數(shù)量少、政府背景濃厚、法定權(quán)利和職能有限、自身專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)、內(nèi)部凝聚力不高，難以發(fā)揮教育中“第三部門(mén)”的作用。因此，大膽培育教育中介組織，賦予他們一定的教育管理職能，尤其是在專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、具有戰(zhàn)略性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性、利益關(guān)系比較復(fù)雜的教育管理事項(xiàng)上積極吸收他們的參與，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能，建立精簡(jiǎn)高效、民主科學(xué)、各種關(guān)系和諧的教育行政體制具有戰(zhàn)略性的意義。

（本刊2006年第22期曾刊發(fā)李軼博士《教育行政管理創(chuàng)新勢(shì)在必行》、第23期刊發(fā)其《教育行政管理創(chuàng)新的關(guān)鍵和策略》，可參閱。）