社保政策５個缺憾

傅興宇　叢　峰　丁文杰

張連清說：“大家都一樣是公民，一樣為國家出過力，待遇咋能相差這么大呢”

一想到2008年奧運會，馮群林就笑了。對她來說，2008年不僅是北京奧運會，更讓她開心的是終于可以拿“社?！绷?。2008年她正好50歲，按照有關(guān)規(guī)定她可以直接領(lǐng)“社?！保挥迷倮U錢了?！皧W運會開始前我就可以拿錢了，是6月份開始拿?！瘪T群林告訴《瞭望東方周刊》記者。

馮曾是重慶市四川維尼綸廠化纖分廠牽切紡車間的一名操作工，因為單位效益不太好于2001年“買斷”工齡而賦閑在家，從那時起，“社?！本陀伤约豪U納，每個月近300元。

如果按照重慶市目前的低保標(biāo)準(zhǔn)來計算，馮群林2008年6月開始，每個月可以領(lǐng)到1200元左右的社保金。

在過去10年，越來越多的類似馮群林這樣的中國普通民眾已開始享用中國社會保障事業(yè)發(fā)展帶來的種種果實。

在過去10年，中國社會保障事業(yè)取得了顯著的成就。其中一個主要的標(biāo)志是，全國有2億多人進(jìn)入了社會保障網(wǎng)，所有省市初步建立起社會保障的體系架構(gòu)，中央和地方社會保障資金投入不斷增加，各級政府的社會保障政策擴(kuò)張迅速，城鎮(zhèn)居民保障日益完善。

在過去10年，中國社會保障在覆蓋面、受益人群和基金征繳等方面，都進(jìn)入了一個較高成長期。為了更好地了解當(dāng)下中國社會保障事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，《瞭望東方周刊》記者在北京、上海、四川和東北等地，采訪了一些社保專家、政府官員和城鎮(zhèn)居民。他們普遍認(rèn)為，社會保障作為市場經(jīng)濟(jì)條件下維護(hù)公民權(quán)利、實現(xiàn)社會控制、調(diào)節(jié)貧富差距和促進(jìn)社會與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的全球性公共政策，在中國正逐步得到認(rèn)可，獲得了更多實踐。

然而，專家們也表示，近20年的計劃經(jīng)濟(jì)社會保障向市場經(jīng)濟(jì)社會保障轉(zhuǎn)型過程，也越來越凸顯出中國社會保障(以下稱“中國社?！?政策存在的一些缺憾。黑龍江省勞動和社會保障廳副廳長梁席民形容社保這是“偉大的成績、天大的問題”。

制度安排期待更加合理

中國社會科學(xué)院社會政策研究室主任、研究員楊團(tuán)認(rèn)為，“摸著石頭過河”是中國社保轉(zhuǎn)型時期的實踐特點。這個過程不僅艱難而且痛苦，關(guān)鍵還在于首先它缺少合理的政策制度安排。對于社會保障來說，最重要的是在搞清楚社會保障政策的政治、經(jīng)濟(jì)價值和目標(biāo)的前提下，制定周全完備的政策。

包括中國人民大學(xué)社會學(xué)系教授李迎生在內(nèi)的一些被訪者告訴《瞭望東方周刊》記者，這體現(xiàn)在目前的社保政策指向還不具備覆蓋全民的特征。

其中最為典型的是把社保對象從城鄉(xiāng)、工農(nóng)等區(qū)域或不同職業(yè)等割開。被稱為社會穩(wěn)定“減壓閥”的社會保障，原本是調(diào)節(jié)社會財富分配和公平的一種手段，而本刊記者調(diào)研時卻發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行社保政策和工作中，城鄉(xiāng)、群體和單位間差別很大，最需要保障的人群沒有辦法享受到有效保護(hù)。

“反差”最大的是城鄉(xiāng)之間。

勞動和社會保障部社會保障研究所所長何平介紹，全國有7．8億農(nóng)民，直到2005年，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險居民為5400萬，不到農(nóng)民總數(shù)的7％。除此之外，只有部分地區(qū)農(nóng)民享有最低生活保障和零星救濟(jì)，而城鎮(zhèn)人口享有的失業(yè)、工傷、生育等保險和就業(yè)、教育、醫(yī)療等救助，農(nóng)民幾乎沒有。

即使農(nóng)民享有的社會保障，其標(biāo)準(zhǔn)也較低，很難起到保障作用。如養(yǎng)老保險，據(jù)調(diào)查，浙江許多農(nóng)民每月養(yǎng)老金為2到3元，而地處西部的四川省，最低的農(nóng)民一年還領(lǐng)不到1元錢。

在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)兩種組織形式之間，社保標(biāo)準(zhǔn)也存在著明顯反差。

《瞭望東方周刊》記者在東北采訪時，哈爾濱鍋爐廠67歲的退休職工崔志杰說，他現(xiàn)在最大的意見就是，企業(yè)退休職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位相比養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)差別太大。他說：“機(jī)關(guān)事業(yè)單位的平均每月養(yǎng)老金至少是企業(yè)退休職工的兩倍?！?/p>

崔志杰有40年工齡，1996年退休，現(xiàn)在每個月能領(lǐng)到830元的養(yǎng)老金。他說，他的養(yǎng)老金水平在企業(yè)里算不錯的了，很多人每個月只有400多元錢。

77歲的哈爾濱汽輪機(jī)廠退休工人張連清，曾參加過抗美援朝戰(zhàn)爭，已退休15年了，每月養(yǎng)老金僅為610元。他的老伴也是汽輪機(jī)廠退休工人，每月領(lǐng)到的是400多元。兩年前，老人唯一的兒子因病去世，留下了一個還在讀書的孩子?，F(xiàn)在，張連清爺孫三口擠在一個26平方米的小房子里住。記者看到，老人衣服的領(lǐng)口全破了，用線縫的。張連清說：“大家都一樣是公民，一樣為國家出過力，待遇咋能相差這么大呢?”

據(jù)《瞭望東方周刊》記者了解，一般情況下，各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金水平，是企業(yè)退休人員的兩倍左右。據(jù)成都市勞動和社會保障局局長李小新介紹，目前成都市企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金是606元，其中有43％的人低于500元。事業(yè)單位退休人員的月均養(yǎng)老金是1200元到1400元之間。

李迎生表示，當(dāng)前社會保障尚未取代GDP增長而成為各級政府一個首要的政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展目標(biāo)，因而對相當(dāng)多的地方政府而言，社會保障也沒有成為其最大的、經(jīng)常性的財政支出。

接受《瞭望東方周刊》記者采訪的一些社保專家說，中國政府財政的社會保障投入不到全部財政收入的15％，不足發(fā)達(dá)國家的一半。這一方面反映了我們?nèi)蕴幵谏鐣髁x初級階段的國情，另一方面也反映了我們在這方面與發(fā)達(dá)國家的差距。

我們的現(xiàn)實情況是，社會保障預(yù)算，從中央到地方，沒有成為法律規(guī)定。中央和地方的社保財政支出相互分割、責(zé)任不清、缺少協(xié)調(diào)和相互補(bǔ)充。哪一任、哪一級政府領(lǐng)導(dǎo)開明，愿意為老百姓辦好事，財政的社保支出就多一些，反之就不一定了。

公平性失衡

《瞭望東方周刊》記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下社會保障政策的第二個缺憾是公平性失衡。比如，目前全國1．2億農(nóng)民工中80％沒有保障；1．38億鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工既未進(jìn)城保，也未進(jìn)農(nóng)保；4000萬失地農(nóng)民“進(jìn)城”后也未能得到有效保障。

李迎生對本刊記者說，經(jīng)濟(jì)增長很快，社會保障落后于經(jīng)濟(jì)增長，是一種不公平。七億多農(nóng)民這個最大困難群體沒有或很少享受社會保障，60％的農(nóng)民只占有不足30％的國家公共福利資源。

本刊記者在東北基層采訪，聽到有些政府干部這樣講：社會保障不能完全講公平，完全講公平就辦不下去了。農(nóng)民人數(shù)那么多，保得起嗎?國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部部長、研究員丁寧寧說，改革開放后，社會保障是從解決國有企業(yè)改革遇到的尖銳矛盾入手起步的，而不是面向全民。于是，城里人就普遍享受到了改革后的社會保障。他認(rèn)為，中國建立市場經(jīng)濟(jì)條件下社會保障從一開始，就缺少比較公正公平的社會政策。

大連理工大學(xué)兼職教授、原大連市勞動保險公司總經(jīng)理、社保專家陳仰東對《瞭望東方周刊》記者說，社會保障作為公共產(chǎn)品，如果單一強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，

就難以保障公民權(quán)益和公正公平，二次分配也不能有效縮小貧富差距和保護(hù)弱勢群體，結(jié)果就會進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)收入差距。

他說，打破平均主義、讓一部分人先富起來、效率優(yōu)先和獎勤罰懶等，是改革開放以來政府和社會在分配方面倡導(dǎo)的理念和行為方式，它對打破“大鍋飯”、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是十分正確的。然而，將這些理念用于現(xiàn)代社會保障就不合適了。因為社會保障的本質(zhì)特征，是在一次和二次分配中實現(xiàn)公正與公平，目標(biāo)是確保困難人群的基本生活。現(xiàn)在，社會保障政策中公平性失衡、對中低收入階層沒有普遍惠及等，或多或少地與并不正確的社保理念有關(guān)。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長溫鐵軍在接受《瞭望東方周刊》記者采訪時說，可怕的是，一些地方政府把貧困人口數(shù)量報得很少、確定標(biāo)準(zhǔn)很低，全國統(tǒng)計為2610萬人，而實際上不止。一些人說農(nóng)民有土地不需要社保、至少現(xiàn)在還不急于搞社保。這種理念顯然是錯誤的。

溫鐵軍認(rèn)為，解決“三農(nóng)”問題，就應(yīng)把農(nóng)民的社會保障問題納入到全國的統(tǒng)一社保盤子中來，讓他們分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。保障的辦法可有多種形式，包括讓農(nóng)民享受長期、穩(wěn)定的收入保障的辦法。

接受本刊采訪的一些專家和從事社保工作的干部還注意到，社會保障有些行政規(guī)定體現(xiàn)出的觀點值得商榷。例如一些地方政府的某些社保項目特別強(qiáng)調(diào)在“有條件”的地方先搞，意思是沒有條件的地方不搞，而正確的社保理念是政府必須將最沒有條件的人群首先納入保障。

還有一些地方為減少保障支出，提出了“天下沒有免費的午餐”、“不就業(yè)無保障”、“社保不養(yǎng)懶漢”等口號。有的大學(xué)甚至規(guī)定學(xué)習(xí)好的大學(xué)生可以享受貸款助學(xué)、學(xué)習(xí)不好的不給貸款等。

中國協(xié)同作業(yè)網(wǎng)董事長汪曉來說，現(xiàn)在，醫(yī)療保障資源在不同群體間的分配出現(xiàn)了兩個“二八”倒掛現(xiàn)象：一是20％的人口占有80％的醫(yī)療保障資源；二是80％的醫(yī)療保障資源只集中于20％的城市大醫(yī)院。這也是當(dāng)前社會保障不公平的一個現(xiàn)象。

重要的是，在一些不公平的“倒掛”現(xiàn)象還未能有效解決的同時，部分地方出現(xiàn)了工作不力或故意克扣政策的現(xiàn)象，使社保這個“減壓閥”的作用大打折扣。

據(jù)四川、遼寧、黑龍江和湖南等地勞動部門反映，一些企業(yè)退休職工對養(yǎng)老金差距過大問題的反映，已超過工資矛盾、工傷糾紛等成為信訪的第一問題?！恫t望東方周刊》記者在上海、鞍山、成都隨意翻看了幾封企業(yè)退休職工的聯(lián)名信，發(fā)現(xiàn)信中的措辭激烈。

遼寧省普蘭店市人大主任于臨奎對《瞭望東方周刊》記者說，近年來，遼寧省發(fā)生了多起企業(yè)職工群體性事件，表面上看，有領(lǐng)導(dǎo)腐敗、違法破產(chǎn)、國資流失等多種原因，但職工的養(yǎng)老、醫(yī)療等切身利益受到侵害，則往往是他們上訪的原始動因之一。

2005年6月，大連皮子窩化工廠(以下稱“皮化廠”)近千名職工深夜冒雨上訪，最初的原因，就是企業(yè)破產(chǎn)清算時沒有為職工辦理醫(yī)療保險。

隨著時間推移，長期透支健康的農(nóng)民工病、傷、殘等問題也逐漸暴露出來，因在社會保障覆蓋之外，一部分人的生活陷入困境，成為容易引起社會動蕩的又一因素。

42歲的王成勇是四川省江油市方水鄉(xiāng)農(nóng)民，2003年7月，在山西大同市泉子溝煤礦放炮時被炸傷，癱瘓在床。本刊記者見到他的時候，由于長期臥床，王成勇的皮膚已大面積潰爛，曾經(jīng)150多斤的體重，只剩下70多斤。他說，當(dāng)年煤礦賠償?shù)?萬元錢早就花光了，全家人現(xiàn)在衣食無著。附近一些和王成勇類似的工傷農(nóng)民和遇難者家屬，已要求礦老板追加補(bǔ)償或政府保障其基本生存需要。

總體目標(biāo)尚需清晰

上海市勞動和社會保障局副局長鮑淡如在接受《瞭望東方周刊》記者采訪時說，中國太大，一個省市的人口、面積等幾乎相當(dāng)于一個小國家的數(shù)量，因此社會保障的確要漸進(jìn)式、有差別、分幾條腿走路。但全國社保政策需要確立一個總體目標(biāo)、建立一個統(tǒng)一平臺?，F(xiàn)在，遠(yuǎn)期總體目標(biāo)還沒有把全民保障考慮進(jìn)來，近期目標(biāo)中農(nóng)民工作為社保焦點也沒有統(tǒng)一政策，各地都是自行做主。全國機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的社保目標(biāo)是什么，沒有一個確定的方向。

《瞭望東方周刊》記者發(fā)現(xiàn)，總體目標(biāo)不夠清晰是現(xiàn)行社會保障政策存在的第三個缺憾。江西省曾有一位社保干部比喻說，如果社會保障目標(biāo)是一只“兔子”，社會保障政策就是一只“獵鷹”，“獵鷹”要始終圍繞抓住“兔子”這個目標(biāo)采取行動才對。目前的社會政策還缺少總體目標(biāo)的統(tǒng)一規(guī)定性，也缺少獵取目標(biāo)的機(jī)敏靈活性。

客觀上，社會保障的重點目標(biāo)之是完善養(yǎng)老和醫(yī)療保障。而相對養(yǎng)老而言，醫(yī)保更復(fù)雜、群眾更需要。社保專家們一般認(rèn)為，要一下子全部解決養(yǎng)老和醫(yī)保問題并不現(xiàn)實。關(guān)鍵是現(xiàn)在就去做，把能做的先做起來，而不是等“有條件”再做。

哈爾濱鍋爐廠退休職工崔志杰說：“對醫(yī)療感覺簡直恐懼?，F(xiàn)在，我們的醫(yī)療卡里每個月的門診費是20多元，還不夠感冒吃點藥的。大病報銷的比例也很低，還是住不起醫(yī)院。曾與我在同工組的一個退休老工人，得了腦血栓住院，自己也花了幾萬元錢，后來實在沒錢了，只好出院?！?/p>

四川維尼綸廠職工馮群林對記者說，從她幾年前“買斷”工齡后，廠里就不再給予她任何醫(yī)療保障了，“一分錢都沒有”。

采訪中，一些退休下崗職工告訴本刊記者，在國有企業(yè)改革基本完成并經(jīng)過兩三年的過渡期后，部分地區(qū)社保矛盾已經(jīng)超越就業(yè)，成為他們最需要迫切解決的敏感問題。

在大連皮化廠職工家屬區(qū)，61歲的退休職工趙獵文告訴本刊記者，企業(yè)自2003年破產(chǎn)后職工一直上訪不斷，而引發(fā)這一系列事件的最初原因，就是當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門在企業(yè)破產(chǎn)清算時給下崗職工辦了一個“假”醫(yī)療保險卡。

趙獵文說，當(dāng)初企業(yè)與職工解除勞動合同時，說已經(jīng)為他們辦理了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，大家可以“后顧無憂”了?？墒牵?dāng)職工去醫(yī)院看病時，才發(fā)現(xiàn)手里的醫(yī)保卡一分錢都沒有。

崔志杰說，國企搞改革，職工雖有些怨言也能接受了，要求也不高。但如果在養(yǎng)老和醫(yī)療保險這些“保命”的事情上失信于人，職工們下崗的郁悶和對未來的恐懼，很可能就轉(zhuǎn)為對企業(yè)、甚至是對政府的氣憤。

一些社保干部建議，以建立符合國情、覆蓋全民、全國統(tǒng)一的社會保障為總體目標(biāo)，應(yīng)成為社保政策調(diào)整的主要內(nèi)容，在強(qiáng)化社保目標(biāo)定位的理論研究的同時，要把一些迫在眉睫又能夠做到的措施付諸行動。

本刊記者采訪中，也發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)存在拖欠社保費的現(xiàn)象。《湖北日報》報道稱，湖北省政府曾舉辦了全省重點欠費企業(yè)繳納社會保險費學(xué)習(xí)班，有意思的是，來參加學(xué)習(xí)的不少欠費企業(yè)是利稅大戶，并不是連工資都發(fā)不出的困難戶。那么，這些企業(yè)老總們到底有何種“拖

欠”心態(tài)呢。

湖北省勞動和社會保障廳有關(guān)人士指出，這是認(rèn)識上的誤區(qū)造成的。一些企業(yè)老總不知道社保也是職工通過勞動應(yīng)該獲得的合法權(quán)益，不能拖欠。事實上，月工資和社保費都是職工的合法收入，都應(yīng)作為“硬件”列入企業(yè)經(jīng)營成本。一些企業(yè)把社保費的支付當(dāng)成“軟”的，讓其“靠邊站”，實際上是對職工合法權(quán)益的侵害。

另外，還有一些企業(yè)認(rèn)為，自己企業(yè)退休人員很少，每年按職工工資比例應(yīng)繳的養(yǎng)老保險費大大超過本企業(yè)實際需要支付的養(yǎng)老金總額，是為“進(jìn)錢戶”作了貢獻(xiàn)，太吃虧了。社保專家認(rèn)為，這是實行差額繳撥時造成的認(rèn)識誤區(qū)，也是一種短視、淺視觀念。從長遠(yuǎn)來看，出錢正是為了進(jìn)錢，眼下出得多今后就進(jìn)得多。何況社會保險本身就具有一定的互濟(jì)性，不能看單個企業(yè)眼前的出多進(jìn)少，沒有必要分什么“出錢戶”與“進(jìn)錢戶”、“吃虧”與“劃算”。

缺少法律支撐

事實上，解決社會保障目標(biāo)的不確定性等問題，就要將全民社會保障制度、目標(biāo)法定化和法治化，用以規(guī)范政府企業(yè)、乃至全社會的社保行為，包括公共財政的分配支出行為。

黑龍江省勞動和社會保障廳副廳長梁席民、社保專家陳仰東等在接受《瞭望東方周刊》記者采訪時談到，建立市場經(jīng)濟(jì)社會保障以來，中央和地方政府出臺了成千上萬、千差萬別的行政規(guī)定，其中最高層次的行政法規(guī)就是國務(wù)院制定的失業(yè)和工傷兩個保險條例，其余多是行政部門的規(guī)章。憲法所定義的社會保障與有關(guān)條款，沒有具體法律加以細(xì)化。中國未來要建立什么樣的制度體系框架?從中央到地方都還在“摸著石頭過河”、“試而不定”，基本沒有清楚的法定描述。

社保無法可依表現(xiàn)在基層，主要是一些地方領(lǐng)導(dǎo)者決策的隨意性和社會保險基金征繳、擴(kuò)面的軟弱。所以，需要抓緊研究制訂符合國情和國際社會一般規(guī)則的社會保障法。通過立法，彌補(bǔ)當(dāng)下社會保障政策的第四個缺憾一一缺少法律支撐的問題。

黑龍江省勞動和社會保障廳趙志剛對《瞭望東方周刊》記者說，基層社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)遇到的兩個最大問題，是社保的擴(kuò)面和基金征繳比較困難，原因是他們對個人、企業(yè)參保和繳費沒有法律強(qiáng)制性。

幾位接受本刊采訪的社保專家也談到，現(xiàn)在中央和地方行政機(jī)關(guān)出臺的大量社會保障條例、政策法規(guī)等，絕大多數(shù)都未上升到國家法律規(guī)范層面。2004年憲法修正案雖然首次將“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”載入憲法，憲法有關(guān)條款也規(guī)定了公民有享受保障的權(quán)利，但因沒有細(xì)化法律而顯得概念化。

社保專家何平等認(rèn)為，沒有社會保障立法，社會保障政策、制度、目標(biāo)等就難以定型、固化、統(tǒng)一和完善，公民保障權(quán)利就難以保證。大連東亞律師事務(wù)所律師麻柔鵬說，他們每年都要受理一些民工工傷投訴案件，因保障法律欠缺，勝訴和賠償艱難。

而大連理工大學(xué)博士宋悅?cè)A對記者表示，在社會保障政策制定上，許多老百姓沒有參與、解讀和維權(quán)意識，也是社保政策缺少支撐的原因之一。

《瞭望東方周刊》記者在北京地壇醫(yī)院采訪了來自河北衡水的一名農(nóng)村婦女，她患黃疸性肝炎住院，交了5000元錢。她丈夫估計妻子住上兩周院得花掉1．8萬元，相當(dāng)于全年收入的一半。這兩位農(nóng)民說，他們不知道什么叫醫(yī)療保障，也不知道怎樣參加醫(yī)保，也從未想過治病有人給“報銷”。

宋悅?cè)A分析說，農(nóng)民文化水平普遍低、信息不靈，加上農(nóng)民有土地，所以他們大多數(shù)人不懂得社會保障是他們可以擁有的權(quán)利。

他認(rèn)為，類似的公民意識，一方面看對社會穩(wěn)定有好處，另一方面看則對改變社會保障政策與現(xiàn)狀有害。農(nóng)民社會保障的需求將是大量的。政府應(yīng)當(dāng)盡早轉(zhuǎn)變社保理念。

管理體制高度分散落后

社會保障體制高度分散落后，是目前社會保障政策存在的第五個缺憾。世界銀行中國代表處社會保障專家于小慶對《瞭望東方周刊》記者說，中國社會保障體制高度分散是令人擔(dān)憂的事情。人口老齡化使中國養(yǎng)老風(fēng)險很大，但目前統(tǒng)籌層次卻很低，有些地方是縣級統(tǒng)籌，造成地區(qū)分割、企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)分割、勞動力就業(yè)市場分割。她認(rèn)為，勞動部、民政部和衛(wèi)生部等部門分別負(fù)責(zé)養(yǎng)老、低保和醫(yī)療保險等在管理體制上是有問題的。

《瞭望東方周刊》記者在全國一些城市采訪了解到，中國各地的社會保障經(jīng)辦體系建設(shè)參差不齊，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的名稱、職責(zé)、工作人員身份、基金征繳主體等都各自為政，在全國沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。尤其是征繳主體有的是勞動保障部門，有的是稅務(wù)部門，人為因素制造的一些工作障礙，也給將來實現(xiàn)更高層次統(tǒng)籌埋下隱患。

江西省勞動保障部門一位人士告訴本刊記者，現(xiàn)在社保體制，一是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)名稱五花八門，有局、廳、辦、中心、所、統(tǒng)籌辦、公司等不同名稱，尤其是叫“公司”的，讓老百姓覺得是賺錢的，容易引起誤解；二是社會保障部門內(nèi)部以不同險種成立不同機(jī)構(gòu)，“一個和尚一座廟”。有的地方成立養(yǎng)老局、醫(yī)保局、就業(yè)局、社保局，現(xiàn)在要推進(jìn)工傷保險了，有的地方又在籌劃成立工傷保險機(jī)構(gòu)，安排工作人員。這些機(jī)構(gòu)有的歸勞動保障部門管，有的歸衛(wèi)生部門管，一些地方又是民政部門在搞“農(nóng)民保險”。上海市社保中心一位人士告訴本刊記者，他們曾連續(xù)三天接待了同一城市的三批參觀學(xué)習(xí)者，分別由分管養(yǎng)老、醫(yī)療和機(jī)關(guān)事業(yè)的三位副市長帶隊。

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員的身份全國也是不統(tǒng)一的，有的地方是公務(wù)員、有的視同公務(wù)員待遇，有的屬事業(yè)單位工作人員，有的什么也不是?，F(xiàn)在一些地方的社保部門都在爭取理想中的“身份”，認(rèn)為爭取好了對開展工作也有好處。

各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也是相當(dāng)分散。雖然中央早就有文件要求、并提出社保體系實行垂直管理，但大多數(shù)省市都沒有落實，依然分散?！盀槭裁粗醒朊鞔_提出的政策不執(zhí)行?我們基層干部怨氣很大?！苯魇∫晃换鶎由绫８刹亢苁遣唤?。

據(jù)了解，目前社保上只有幾個省份在實施省級垂直管理，很多省也早就提出垂直管理，但一直沒有實施下去。一些基層干部反映，部分地方政府為了招商引資，對企業(yè)采取保護(hù)性措施，讓企業(yè)少交社保資金以降低企業(yè)經(jīng)營成本，這給社保護(hù)帶來一定困難，也給社保部門垂直管理制造了體制性的障礙。

江西省一位業(yè)內(nèi)人士說，國家要有社保垂直管理的配套政策，實施預(yù)算管理，明確各級政府責(zé)任，量化征繳指標(biāo)。按照中央要求，社保征繳要占財政收入的5％～15％，如果地方政府征收不到位，就用財政資金補(bǔ)貼。這種垂直管理的體制至少有利于解決社保的宏觀調(diào)劑。比如江西省1／3的縣社保基金不夠支付兩個月，而有的縣能夠支付10年，如果垂直管理則可以對資金進(jìn)行合理的調(diào)控。

征繳主體之爭當(dāng)休，也是當(dāng)下社保管理上存在的一個重要問題。目前，中國社保資金征收有稅務(wù)和勞動保障兩大部門，在全國省份各占一半。在《瞭望東方周刊》記者采訪中，一些社保部門干部對稅務(wù)征收多有怨言。他們認(rèn)為，兩者都是政府組成部門，做同樣的征收工作，社保部門不能收管理費，稅務(wù)部門征收卻能提取費用?黑龍江社保局干部趙秀芳說，現(xiàn)在個人欠繳納社保問題很突出，稅務(wù)部門征收，他們往往不知道誰繳誰沒繳。比如齊齊哈爾市稅務(wù)和社保部門配合不好，就給社保工作帶來很大困難?！坝械牡胤诫m然出臺措施獎勵社保部門增收，但落實不到位，因為稅務(wù)和財政部門是一家?！?/p>

于小慶認(rèn)為，由于法律體系沒有建立，社保資金依然是費而不是稅，如果企業(yè)不繳納，則無法通過法律的途徑去執(zhí)行，只能通過媒體等來促動。這些問題都應(yīng)該進(jìn)一步研究解決。

勞動和社會保障部社會保障研究所所長何平說，中國社會保險基金統(tǒng)籌層次太低、管理高度分散，難以進(jìn)行全國調(diào)劑和均衡發(fā)放，是造成基金征收、養(yǎng)老支出和待遇享受等苦樂不均的一個體制原因。