試論我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和完善

張　薇　周新媛　商　闖

[摘 要]農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)是我國社會(huì)保障制度建設(shè)的重要組成部分。本文試從養(yǎng)老、醫(yī)療、貧困等多個(gè)角度出發(fā)，指出當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)保障制度所存在的諸多問題，進(jìn)而闡述了建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的必要性和緊迫性，最后對(duì)我國建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度提出了建設(shè)性的構(gòu)想和對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會(huì)保障 養(yǎng)老 醫(yī)療構(gòu)想和對(duì)策

社會(huì)保障制度是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的核心制度，建立和完善社會(huì)保障制度對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用。改革開放以來，我國的社會(huì)保障事業(yè)取得了舉世矚目的成就。但迄今為止，我國建立的社會(huì)保障制度主要面向的是城鎮(zhèn)人口，廣大農(nóng)民被排斥在社會(huì)保障體系之外，而且，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低，農(nóng)民與市民相比根本沒有什么保障可言，農(nóng)民社會(huì)保障的缺失已成為我國社會(huì)保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響到整個(gè)農(nóng)村乃至整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定，成為農(nóng)村市場化改革的瓶頸性障礙，不利于全面建設(shè)小康社會(huì)和加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度已成為當(dāng)前一項(xiàng)亟待解決的重要任務(wù)。

一、我國社會(huì)保障制度建設(shè)中存在的問題

雖然中央在新農(nóng)村建設(shè)中就農(nóng)村社會(huì)保障提出的政策要求。但是，由于在農(nóng)村社會(huì)保障制度要不要建立、有沒有條件建立以及怎樣建立等問題上存在一定的分歧，導(dǎo)致此項(xiàng)制度建設(shè)長期以來處于停滯狀態(tài)。同時(shí)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在，使得我國社會(huì)保障制度建設(shè)還存在諸多問題。

（一）沒有明確的價(jià)值理念

當(dāng)前，一部分人對(duì)于在農(nóng)村建立社會(huì)保障的價(jià)值理念，在處理公平與效率的關(guān)系，在對(duì)待政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中的作用等問題上還存在著或多或少的分歧，從而導(dǎo)致目前農(nóng)村社會(huì)保障工作缺少總體設(shè)計(jì)和政策指導(dǎo)，財(cái)政支持也缺乏規(guī)范性。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障層次低、范圍小、覆蓋面窄

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的人口僅為6000萬人，加上國家供養(yǎng)的“五保戶”2000多萬，共計(jì)8000余萬，約占當(dāng)時(shí)農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)的10%；就保障水平而言，全國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)184億元，參保人每月養(yǎng)老金僅為3.5元，顯然無法保證參保人的基本生活，建立社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也僅占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的31%。

（三）社會(huì)化程度低，保障功能差

目前實(shí)行的以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點(diǎn)的社會(huì)保障工作僅在小范圍內(nèi)實(shí)行，社會(huì)保障基金調(diào)劑范圍較小，在如何確定福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系方面沒有一個(gè)具有法律意義上的數(shù)量規(guī)定。以醫(yī)療保障為例，農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然解決了部分群眾“病有所醫(yī)”的問題，但沒有從根本上解決農(nóng)村人口與集體在醫(yī)療保健上的依附關(guān)系。醫(yī)療保障只是社區(qū)化，而不是社會(huì)化，這種狀況不僅削弱了社會(huì)保障對(duì)勞動(dòng)者的生活保障功能，而且成為集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展和參與市場競爭的巨大障礙。

（四）社會(huì)保障基金管理混亂，保值增值能力弱

首先，由于農(nóng)村社會(huì)保障體制尚未建立，社會(huì)保障尚未立法，更沒有形成相應(yīng)的法律體系，只是農(nóng)村社會(huì)保障工作無法可依，無章可循。農(nóng)村社會(huì)保障基金管理缺乏約束，資金使用風(fēng)險(xiǎn)性大，無法解決其保值增值問題。

其次，根據(jù)民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)保障制度由縣級(jí)政府組織實(shí)施，而縣級(jí)政府在組織這項(xiàng)工作時(shí)，多把重點(diǎn)放在有固定收入的農(nóng)村居民身上，使得集體資金分配不均，有失公平性。

二、農(nóng)村建立和完善社會(huì)保障制度的必要性、緊迫性

（一）農(nóng)村養(yǎng)老問題亟待解決

根據(jù)中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國農(nóng)村已先于城鎮(zhèn)進(jìn)入了老齡化社會(huì)，農(nóng)村的養(yǎng)老問題十分嚴(yán)峻。但當(dāng)前，我國主要實(shí)行的還是傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，即家庭養(yǎng)老，然而，隨著我國人口素質(zhì)的持續(xù)提高、計(jì)劃生育工作的穩(wěn)步開展以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)正由傳統(tǒng)的金字塔形結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成為倒金字塔形結(jié)構(gòu)，這使得傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”模式在下世紀(jì)將難以持續(xù)。同時(shí)，社會(huì)養(yǎng)老需要一個(gè)基金的原始積累時(shí)期，最短周期大約需要15年左右。如果我們不趕在老齡化高峰到來前二、三十年建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度，將直接影響到未來農(nóng)民的老年生活。

（二）醫(yī)療保險(xiǎn)制度是我國農(nóng)村社會(huì)保障體系的薄弱環(huán)節(jié)

我國早在1956年就在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)行了以集體為基礎(chǔ)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度并取得了舉世矚目的成就，然而，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，由于失去了集體經(jīng)濟(jì)的依托，大部分地方農(nóng)村合作醫(yī)療解體，廣大農(nóng)村衛(wèi)生工作遭到削弱。同時(shí)，醫(yī)藥費(fèi)用的增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)民收入的增長，農(nóng)民看不起病的問題日益突出，從而出現(xiàn)了大量的農(nóng)民因病致貧、因病返貧的非常規(guī)現(xiàn)象。

（三）大量農(nóng)村弱勢群體依然存在

弱勢群體是指一個(gè)國家或地區(qū)在一定歷史時(shí)期內(nèi)所形成的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，參與社會(huì)生產(chǎn)和分配的能力較弱、經(jīng)濟(jì)收入較少的社會(huì)階層。農(nóng)村弱勢群體主要是指農(nóng)村貧困人口，他們大多居住在地理位置偏僻、交通不便、自然環(huán)境惡劣的地區(qū)，生產(chǎn)和生活條件極其艱苦，脫貧任務(wù)十分艱巨。

三、建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的構(gòu)想和對(duì)策

我國建立農(nóng)村社會(huì)保障制度必須立足于我國的基本國情，借鑒我國城市和國外社會(huì)保障的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以農(nóng)民的自我保障為主，社會(huì)基本保障和家庭保障、集體保障、企業(yè)保障相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全方位的社會(huì)保障。

（一）從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，不搞“一刀切”、“一哄起”

廣大農(nóng)村地區(qū)與城市相比雖然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展速度較緩慢，但總體上是不斷上升的，同時(shí)也有相對(duì)富裕的地區(qū)。我們要從實(shí)際出發(fā)，在相對(duì)富裕的地區(qū)率先開展農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)工作，且其水平不要求與城鎮(zhèn)看齊，保障內(nèi)容可以少一些，保障標(biāo)準(zhǔn)可以低一些，以后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展再逐步提高和完善，從而為在農(nóng)村地區(qū)逐步建立社會(huì)保障制度提供條件和可能。

（二）增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾的社會(huì)保障意識(shí)

目前，廣大農(nóng)民的社會(huì)保障意識(shí)淡薄，對(duì)社會(huì)保障缺乏必要的了解，參與不積極。特別是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于農(nóng)民收入普遍偏低，要農(nóng)民自愿繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金比較困難。因此，通過宣傳教育，幫助農(nóng)民群眾更新觀念，增強(qiáng)其社會(huì)保障意識(shí)是建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的根本前提，要使農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)到發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)既是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)，又是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求，認(rèn)識(shí)到由低層次的家庭自我保障上升到社會(huì)保障是歷史發(fā)展的必然。

（三）建立多層次的社會(huì)保障體系

由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展極不平衡，東中西部差異很大，單一層次的社會(huì)保障體系很難照顧到全體農(nóng)民的要求，從目前來看，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障與家庭保障相結(jié)合，是中國特色農(nóng)村社會(huì)保障體制建設(shè)的特征，雖然從發(fā)展趨勢來看，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭保障的功能必將逐步弱化，其主導(dǎo)地位必將被社會(huì)保障所取代，但是，在短期內(nèi)完全以社會(huì)保障取代家庭保障是不現(xiàn)實(shí)的，所以應(yīng)逐步建立起以我國法定基本社會(huì)保障為主體，鄉(xiāng)村集體保障和家庭儲(chǔ)蓄保障并存的多層次社會(huì)保障體系，最大程度的滿足廣大農(nóng)民群眾對(duì)社會(huì)保障的要求。

（四）多渠道籌集社會(huì)保障基金，建立個(gè)人帳戶，確?；鸨Ｖ翟鲋?/p>

社會(huì)保障基金是農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的核心問題，總體上它應(yīng)由個(gè)人、集體、政府三方共同負(fù)擔(dān)。作為政府行為的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，國家應(yīng)盡可能增加投入，改變長期以來社會(huì)保障“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的做法，強(qiáng)化國家對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障的責(zé)任。

建立個(gè)人帳戶這一方式是我國社會(huì)保障改革的方向和世界社會(huì)保障改革的潮流,有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾參加社會(huì)保障的積極性。在設(shè)立個(gè)人帳戶的同時(shí)，還必須做好統(tǒng)帳結(jié)合工作。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的立法工作

由于我國農(nóng)村社會(huì)保障制度還不完備，特別是市場經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村社會(huì)保障制度還處于試點(diǎn)摸索階段，理論準(zhǔn)備及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都不充分，因而基本沒有經(jīng)國家權(quán)力審批通過的法律，更沒有形成相應(yīng)的法律體系，而社會(huì)保障的性質(zhì)在于它的政府強(qiáng)制性和非盈利性，它體現(xiàn)的是社會(huì)成員在社會(huì)保障下的平等保障權(quán)力，所以，從科學(xué)管理的角度出發(fā)，為了廣大農(nóng)民群眾的未來，我們從現(xiàn)在起，必須加快農(nóng)村社會(huì)保障的立法工作，從而依法建立、完善社會(huì)保障制度。

總之，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度對(duì)于深化農(nóng)村改革，培育社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速穩(wěn)定地發(fā)展具有極為重要的意義，而且各方面條件已相對(duì)成熟，我們應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的契機(jī)，進(jìn)一步建立和完善我國的農(nóng)村社會(huì)保障制度。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介:張薇、周新媛、商闖：河北大學(xué)管理學(xué)院社會(huì)保障專業(yè)研究生。