給付行政的發(fā)展與行政法理論、制度的回應(yīng)

[摘要]給付行政與秩序行政在行政理念、行政作用、行政方式等方面的截然不同，使得基于秩序行政構(gòu)建的行政法理論和制度體系不再具有普適性。給付行政理論及實踐的發(fā)展，亟需行政法制度和理論予以回應(yīng)。前者包括行政組織法對政府職能的界定，行政實體法和程序法應(yīng)體現(xiàn)社會公平和公共服務(wù)精神，應(yīng)具有人權(quán)保障功能等；后者包括給付行政基本理論、給付行政行為理論等內(nèi)容的給付行政原理。

[關(guān)鍵詞]給付行政；行政法；政府職能；行政理念；行政作用

[作者簡介]何崢嶸，廣西政法管理干部學(xué)院副教授，廣西南寧530023

[中圖分類號]D912.1[文獻標識碼]A[文章編號]1004－4434(2007)11－0161－06

一、給付行政：理論及其發(fā)展

從現(xiàn)有的研究文獻來看，給付行政通常被學(xué)者們稱之為行政給付，如我國臺灣地區(qū)學(xué)者認為：“行政給付是指提供給人民給付、服務(wù)或給予其他利益的行政作用?！毙姓o付研究事實上研究的是給付行政。筆者認為應(yīng)當區(qū)分給付行政與行政給付，前者是一種行政形態(tài)，后者是一種行政行為或行政作用方式，是給付行政的內(nèi)容之一，給付行政與行政給付是包含與被包含的關(guān)系。

最早對給付行政加以系統(tǒng)闡述的是德國公法學(xué)者厄斯特·福斯多夫，他在1938年發(fā)表《作為給付主體的行政》一文中，提出了“生存照顧之給付理論”，是從國家的職能和行政的目的來闡述給付行政的。他認為“任何一個國家為了維持國家穩(wěn)定，就必須提供人民生存之照顧，“生存照顧乃現(xiàn)代行政之任務(wù)”，“政治權(quán)力的擁有者負有滿足人民生存照顧之義務(wù)，亦即所謂之‘政治的生存負責”制度，即服務(wù)行政。政府“生存照顧義務(wù)之履行，必有行政給付，物質(zhì)收益、優(yōu)良社會環(huán)境之給付”。德國學(xué)者沃爾夫認為給付行政，即以積極地改善社會成員的生活為目的，而提供金錢、物品、服務(wù)等一系列的行政作用。

以羅列給付的內(nèi)容來闡述給付行政的，如臺灣學(xué)者吳庚認為“給付行政指有關(guān)社會保險、社會救助、生活必需品之供給、舉辦職業(yè)訓(xùn)練、給予經(jīng)濟補助及提供文化服務(wù)等措施而言。此一名詞之使用與政治理念有關(guān)，乃基于確認過負有生存照顧之義務(wù)，進而主張國家應(yīng)采取行政上措施，改善社會成員之生存環(huán)境及生活條件”。

20世紀60年代日本學(xué)者們提出了“授益之公行政”，闡述了給付行政的授益特征：凡是通過授益性活動而直接促進社會成員利益的所有公行政活動，都應(yīng)該視為給付行政。給付行政包括供給行政、社會保障行政、助成行政。

中國目前的行政法教科書普遍將行政給付闡述為一種具體行政行為，“行政給付即行政物質(zhì)幫助，是指行政主體在公民失業(yè)、年老、疾病或者喪失勞動能力等情況或其他特殊情況下，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或政策的規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為。這是一種狹義的行政給付。

有些學(xué)者較為完整地概括這一行政形態(tài)，如認為給付行政是指國家作為給付主體，通過提供資金、物資及勞務(wù)上的救濟與服務(wù)，保障公民基本的生存、生活權(quán)利，或幫助促進公民獲取經(jīng)濟利益，并且以維持增進社會的公共福利為直接目的的公共行政。給付行政是一種行政理念，與這一種理念所對應(yīng)的具體行政行為便是眾多的行政給付行為。有研究者對秩序行政與給付行政進行了區(qū)分，認為給付行政是侵害行政或秩序行政相對應(yīng)的一個概念，給付行政與侵害行政最大的區(qū)別在于，給付行政是通過供給、保障以及資助等方式使行政相對人獲得某種利益，而侵害行政則是通過處罰、征收等方式使行政相對人受到不利影響。其實這種區(qū)分主要是從行政行為方式的角度闡述，認為給付行政的方式主要是供給、保障、資助，而侵害行政的主要方式是處罰、征收等。

筆者認為上述多種論點存在以下局限：第一，給付行政通常是指生存保障方面的行政行為及其內(nèi)容，而行政供給通常屬管理學(xué)的研究范圍，在行政法學(xué)者們的視野之外；第二，從某一方面、某一角度闡述給付行政，不能完整地揭示給付行政的本質(zhì)，也將導(dǎo)致給付行政的研究范圍狹窄。筆者傾向于認為，給付行政是一種基于現(xiàn)代社會政府以追求社會公平為目標、造福民眾、服務(wù)社會的理念，通過支付、供給、資助等方式改善國民的生活和生存環(huán)境的行政形態(tài)，綜合體現(xiàn)現(xiàn)代社會政府的職能和行政的目的、行政的功能和作用以及由此而決定了的非強權(quán)的行政行為方式等。行政行為內(nèi)容和方式只是行政的一種表象，給付行政與秩序行政的區(qū)別不僅在行政行為內(nèi)容和方式上，在行政作用、行政理念方面也有本質(zhì)的區(qū)別。

在任何時期任何國家，行政權(quán)力作為公共權(quán)力都控制著一定的公共資源。在中國，由于社會主義公有制以及政府在社會生活中的實際地位，政府占有更多的公共資源，公民原本自然的生存和發(fā)展權(quán)利被行政權(quán)力重新劃分和切割，以致生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)必須依賴行政才能實現(xiàn)。公平分配這些公共資源是社會公平的起點，行政供給體現(xiàn)了行政權(quán)力對公共資源的分配，而社會保障方面的給付只是給付行政的作用方式之一，體現(xiàn)行政對市場缺陷的彌補作用，以及對市場風險的防范和化解。但我國政府在公共服務(wù)政策的制定、制度安排方面明顯地有失公平，在行政供給(包括公共服務(wù)和公共產(chǎn)品等的提供)方面的歧視普遍存在，“這集中體現(xiàn)在以國家固定投資為代表的公共設(shè)施的投入(行政供給的一部分)，多年來出現(xiàn)的‘兩多、‘兩少現(xiàn)象，即城市多，農(nóng)村少；發(fā)達地區(qū)多，落后地區(qū)少。電就是說，我們在公共設(shè)施的建設(shè)和投入方面，農(nóng)村和中西部地區(qū)，明顯處于弱勢”。這一政策傾斜直接導(dǎo)致了中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的落后，加劇了中西部地區(qū)與沿海發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村與城市的差距。其他如不同性質(zhì)企業(yè)間在市場準入、資源利用、稅收政策、對外貿(mào)易等方面的差別對待；城市公民與農(nóng)村公民在升學(xué)、就業(yè)、社會保障、計劃生育諸領(lǐng)域的“一國兩策”；財產(chǎn)權(quán)保護上的“三六九等”；大小城市立法權(quán)力配置的大小不一；等等，不勝枚舉。

長期以來的公共行政政策傾斜，致使強者更強，弱者更弱，社會成員貧富分化明顯，社會矛盾加劇。社會不和諧問題的產(chǎn)生與行政供給傾斜是分不開的。而現(xiàn)行行政法一直對這種不公平理念予以確認和支持，一個差別對待的、自身就不公正的法律體系何以營造出“法律面前人人平等”的法治社會?

政府在公共資源配置即公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供方面的法治化問題一直在行政法學(xué)研究之外，一直是行政法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。因此，給付行政應(yīng)充分關(guān)注政府對實際占有的公共資源的分配即行政供給的法治化問題，包括公共物品的提供和公共財政的支付等。因此，本文討論的給付行政不僅僅是社會保障中的給付行政，還包括公共產(chǎn)品的行政供給，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源的行政供給等。

二、給付行政與行政理念

行政理念是指對行政目的以及達到目的的方

式、手段的認識，體現(xiàn)行政的價值觀問題。從行政的根本目的來看，行政為解決社會問題而生、而存在，按照馬克思主義對社會的劃分，社會可以分為政治、經(jīng)濟、文化、社會生活等方面，因社會問題分屬不同社會領(lǐng)域、不同層次，行政可以劃分為維護政治統(tǒng)治秩序的警察行政，維護經(jīng)濟秩序的經(jīng)濟行政，強調(diào)社會公平的社會行政。無論是“生存照顧”之給付、授益之公行政或社會保障之給付等，給付行政的目的均在于保障基本人權(quán)、促進和維護社會公平。

從行政理念來看，給付行政基于保障人權(quán)和服務(wù)社會的理念而產(chǎn)生，強調(diào)行政權(quán)力以供給、支付等方式積極滿足社會需要，積極增進社會福祉的理念，區(qū)別于秩序行政以管理和穩(wěn)定秩序為基本理念，以強制和限制為手段消極維持社會秩序。“行政實踐表明守護性國家已經(jīng)向創(chuàng)造性國家轉(zhuǎn)變，主要原因是安全的特殊重要性，為此國家應(yīng)當滿足人民生活需要，而不是局限于公民的自由保護?！币虼?，有學(xué)者認為給付行政就是服務(wù)行政或福利行政。但這種服務(wù)行政的理念首先應(yīng)體現(xiàn)為通過公共權(quán)力促進公平的社會制度的建立，從而使所有人處于同一起跑線，而不是等社會產(chǎn)生了不公和貧困再去干預(yù)和救濟。

為弱勢群體提供基本的生活保障，為全體公民提供社會福利，以及為防范社會成員陷入生存危機而設(shè)置的社會保險等，均體現(xiàn)了給付行政保障人權(quán)的價值取向。

給付行政是為解決社會發(fā)展中的不公平問題而產(chǎn)生，社會公平是給付行政的當然的價值追求。最初的給付行政作用就在于救濟貧困，矯正因市場競爭而產(chǎn)生的貧富分化現(xiàn)象。1603年，英國政府頒布《伊麗莎白濟貧法》，首次以國家立法形式介入濟貧事務(wù)，成為世界上第一部救助貧民的法律，由官方劃定貧困線，對有需要的孤、老、病人進行收容，同時為失業(yè)者、貧民、小孩提供有限的資助。1834年，英國制定新的《濟貧法》，確認接受貧困救助屬于公民應(yīng)享受的權(quán)利，實施貧困救助是政府應(yīng)盡的義務(wù)”。并成立了“濟貧法”管理局，負責濟貧工作。在勞資矛盾加劇、政治危機和社會危機爆發(fā)之際，美國在1935年通過了《社會保障法》，規(guī)定了公共救助，凡符合條件的受助者可以從州政府獲得公共救助。德國為化解社會矛盾，1883年率先制定了世界上第一部有關(guān)社會保險的法律，即《疾病保險法》，此后，又頒布一系列社會保險方面的法律，開創(chuàng)了歐洲社會保險時代。

給付行政的人權(quán)保障和社會公平的行政目的是合理的，基于“目的合理性不能代表手段的合理性，更不能用目的正當性為手段的合理性開脫”的認識，給付行政中的程序正義理念也是十分重要的。程序正義強調(diào)的是過程的民主和公開，即使是惠及行政相對人的行為，也不能強加于行政相對人，因而發(fā)生在甘肅定西市的一些村莊強行發(fā)放扶貧貸款的事，由于程序正義的缺乏，就引來了怨聲一片。

給付行政保障人權(quán)和追求社會公平的行政理念的確立直接帶來了政府職能的變化。

三、給付行政與政府職能的變遷

政府的職能即行政職能，是指政府在國家和社會公共事務(wù)管理中所應(yīng)承擔的職責、所應(yīng)具有的功能以及所應(yīng)起的作用，是指政府在國家和社會中行使權(quán)力的范圍、程度和方式，它反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動方向，它回答了政府是干什么的?應(yīng)該干什么?不應(yīng)該干什么?正在干什么?

馬克思認為政府的基本職能有兩種，即政治統(tǒng)治職能和社會管理職能。從現(xiàn)代社會和各國政府行政實踐來看，政府的基本職能可以分為政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能。

政府的政治職能是指政府在國家和社會中所起的政治作用，包括政治統(tǒng)治職能、保衛(wèi)國家主權(quán)職能和民主職能。政府的經(jīng)濟職能通常是指政府為維護經(jīng)濟秩序、干預(yù)經(jīng)濟、促進經(jīng)濟發(fā)展的職責和功能。政府的社會管理職能一般是指除政治、經(jīng)濟、文化以外的職能，主要包括：維持社會秩序，保證人身安全和私人財產(chǎn)安全；確保社會公平分配；環(huán)境保護；社會保障。

依照民主制度和社會契約的原則，政府的合法性源于民眾的社會需求，是公共選擇的產(chǎn)物，通常情況下，政府應(yīng)根據(jù)社會公眾的需要確定行政的目的，通過一定的行政方式對社會生活施加影響，從而達到預(yù)先確定的目的。因此，政府的職能應(yīng)取決于社會發(fā)展的需要，在不同國家的不同社會發(fā)展時期，應(yīng)對社會的不同需求，政府應(yīng)有不同的職能。

現(xiàn)代社會對行政有著廣泛的需要，政府職能隨之由傳統(tǒng)的側(cè)重統(tǒng)治職能和經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能向社會管理職能的轉(zhuǎn)變。《2004年世界發(fā)展報告：讓服務(wù)惠及窮人》一書中提到：“在漫長的世紀(1870—1989)中，最有影響的兩個創(chuàng)新是擁有廣泛權(quán)力和責任的民族國家和文官官僚機構(gòu)思想的相互強化，這些思想共同產(chǎn)生了共識，即政府有責任為公民謀取福利……”政府被賦予促進社會和諧以及帶給民眾福祉的神圣職責。西方資本主義國家政府的職能隨著不同時期經(jīng)濟發(fā)展的特點而發(fā)生變化。

在自由法治主義時期，適應(yīng)自由市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，以及剛剛擺脫封建桎梏和強權(quán)欺凌的民眾對自由和人權(quán)的渴望，奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的信條，國家被形象地稱為“夜警國家”，政府更多地承擔起維護國家主權(quán)和維持現(xiàn)有政權(quán)的政治職能。行政權(quán)“只能為其消極目的而行使，不允許超過這一限度為積極地增進社會公共福利而行使”。亞當·斯密在其所著的《國富論》一書中，闡述自由經(jīng)濟理論時，指出，政府的職能是保護生命、自由和財產(chǎn)，而生產(chǎn)和貿(mào)易則應(yīng)該任其自由發(fā)展，主張政府對經(jīng)濟發(fā)展采取自由放任主義。

自由市場經(jīng)濟的發(fā)展最終產(chǎn)生了許多社會問題，比如壟斷、失業(yè)、社會的兩極分化等，在某種程度上可以說，正是“經(jīng)濟人”利益最大化的追求導(dǎo)致企業(yè)主的唯利是圖，經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的效率原則，最終導(dǎo)致了社會公平原則的喪失。經(jīng)濟效率是企業(yè)經(jīng)營的原則但不是政府行政的目的，為矯正資本和企業(yè)過度趨利化這一缺陷，政府開始致力于通過制定反壟斷、稅收等一系列經(jīng)濟政策解決由于自由經(jīng)濟發(fā)展造成的諸如壟斷、過度競爭、自然資源的過度開發(fā)等問題。由于20世紀戰(zhàn)爭頻繁，戰(zhàn)時嚴密的經(jīng)濟管制和計劃以及戰(zhàn)后休整，政府實行經(jīng)濟管制，以保障經(jīng)濟的健康發(fā)展，如羅斯福新政實現(xiàn)了政府對經(jīng)濟生活的全面干預(yù)，政府的經(jīng)濟管理職能得到空前的擴展。

伴隨社會財富總量的不斷增長，貧困問題卻日益嚴重，中產(chǎn)階層因病、殘、老、失業(yè)等可能導(dǎo)致的生活風險增長，如何通過再分配均衡社會財富，采取社會福利措施以保障大多數(shù)人的生存和體面地生存，即實現(xiàn)社會公平，成為政府重要的社會管理職能。在西方各國，20世紀20～80年代政府的社會管理職能迅速擴張，表現(xiàn)在各國先后頒布了相關(guān)法律和規(guī)章制度，促成了社會保險和社會救濟系統(tǒng)即廣泛的社會保障公共系統(tǒng)，由此也界定了現(xiàn)代福利國家的概念。

在現(xiàn)代社會中，國家和政府被賦予保障社會公平以及帶給民眾福祉的神圣職責，構(gòu)建和諧社會成

為政府的中心任務(wù)，伴隨著政府對社會公平和社會福利問題的關(guān)注，政府社會管理職能得到加強，承擔起均衡社會各階層利益、化解社會矛盾、控制貧富分化的極端發(fā)展等職能。

新中國成立之初，我國政府的職能重在維持政治統(tǒng)治秩序，以階級斗爭為綱是政府這一時期政治職能的集中體現(xiàn)。國民經(jīng)濟建設(shè)時期，在社會財富極度缺乏的情況下，對有限的資源進行計劃分配，成為政府經(jīng)濟管理職能的一部分。對中國而言，十年浩劫以后，在社會財富極度缺乏的情況下，西方社會的自由、人權(quán)等理論充滿了不切實際的浪漫主義色彩。畢竟生存權(quán)是一切權(quán)利的基礎(chǔ)，發(fā)展生產(chǎn)力、發(fā)展經(jīng)濟成為改革開放的首要目標，因而經(jīng)濟建設(shè)成為這一階段政府職能的重中之重。1978年開始，解決2.5億人口的貧困問題成為政府的頭等大事，成為政府維系社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。解決生存的物質(zhì)基礎(chǔ)成為一切制度的出發(fā)點，而解決生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，顯然是發(fā)展經(jīng)濟。為此，中共提出了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的方針，制定了一系列發(fā)展經(jīng)濟的政策，采取了一系列經(jīng)濟改革措施，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展思維模式下，我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展，取得了舉世矚目的成就，因經(jīng)濟落后而產(chǎn)生的許多社會問題得到一定程度的解決。

盡管經(jīng)濟發(fā)展是生存權(quán)保障的前提，但經(jīng)濟發(fā)展并不必然導(dǎo)致社會制度的進步，而且經(jīng)濟發(fā)展本身也帶來了一系列比如社會公平、生態(tài)等許多問題。經(jīng)過多年的經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，社會財富總量雖然大大增加，貧困人口也大幅度減少，但許多其他社會問題開始凸現(xiàn)，社會領(lǐng)域的矛盾十分突出，城鄉(xiāng)收入差距過大，地區(qū)、行業(yè)收入差距偏大，貧富分化現(xiàn)象較為嚴重，因貧富分化導(dǎo)致的社會“仇富”、“仇貧”現(xiàn)象等不同程度地存在，農(nóng)民工生存問題突出，農(nóng)村社會保障體系還沒有建立起來，社會保障體系缺乏和脆弱，國內(nèi)消費水平偏低，等等。一些問題是經(jīng)濟發(fā)展本身無法解決的，一些問題是經(jīng)濟發(fā)展帶來的新問題。為了解決社會發(fā)展中的這些問題，國家擔負的職能已經(jīng)由傳統(tǒng)的偏重政治和經(jīng)濟秩序行政演化為強調(diào)服務(wù)行政，突出國家所負載的積極增進民眾福祉的服務(wù)義務(wù)和保障社會公平的職責。解決目前存在的種種社會問題成為政府的首要任務(wù)，對和諧社會的理論闡釋和實踐構(gòu)建成為行政的重大課題。

20世紀80年代以后，隨著我國各種社會福利制度的建立和逐步完善。政府促進經(jīng)濟發(fā)展的職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹铝τ诤暧^調(diào)控以促進公平經(jīng)濟秩序的建立，致力于解決農(nóng)村貧困問題，以及提供公共服務(wù)和社會保障以改善社會生活、生存環(huán)境。建立廣泛的社會保障制度，以社會公平為首要價值著力于解決社會問題的行政觀念，反映了政府職能向著社會管理方面的轉(zhuǎn)變?！耙粋€國家就公有制和福利問題所采取的解決問題的方式在很大程度上決定了這一國家的性質(zhì)、職能和目標?！闭毮艿淖兓沟眯姓l(fā)生作用的領(lǐng)域更加寬廣，作用的方式更加多樣化。

四、給付行政與行政的作用

行政的作用是指行政對社會產(chǎn)生的影響，是行政的功能在實踐中的體現(xiàn)。任何國家或社會，行政都有維持秩序的作用，但在不同的歷史發(fā)展時期，國家的性質(zhì)不同，行政的目的不同，導(dǎo)致政府的職能不同，行政作用的領(lǐng)域和側(cè)重點不同，行政作用的方式不同。在新生政權(quán)的鞏固階段，側(cè)重政治秩序的維持，國家暴力即警察和軍隊成為行政強權(quán)的主要表征，行政的作用主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)域，行政服務(wù)于政治統(tǒng)治秩序的建立和維護；在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的社會發(fā)展階段，政府的職能側(cè)重經(jīng)濟秩序的建立和維持，行政的作用在于打造良好的經(jīng)濟競爭秩序和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境；在我國現(xiàn)階段，政府在構(gòu)建和諧社會中負有重要的社會管理職責，其職能的側(cè)重點在于社會公平秩序的建立和維護，適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的需要，行政的作用主要體現(xiàn)在公平配置公共資源；濟貧、扶弱、助殘、養(yǎng)老等為弱勢群體提供生存照顧和化解社會風險；加大對農(nóng)村公共設(shè)施、教育、醫(yī)療等公共事業(yè)的投入以矯正初次分配的不合理；等等。

伴隨著行政權(quán)力對社會領(lǐng)域日益增多的干預(yù)．政府實際控制著更多的公共資源，行政在更寬廣的社會領(lǐng)域發(fā)生作用。行政對社會的干預(yù)不再局限于宏觀的政治領(lǐng)域和經(jīng)濟領(lǐng)域，不再限于對自由和權(quán)利的限制，還有積極保障公民生存權(quán)的實現(xiàn)、促進人和社會的和諧發(fā)展的作用。包括要創(chuàng)造一個合乎正義的社會制度，“這個制度發(fā)揮功能，有賴于妥善解決三個方面的問題：勞資關(guān)系的和諧維持、生產(chǎn)之供需和分配之指導(dǎo)、公共服務(wù)之提供”。

在現(xiàn)代福利國家，生存權(quán)的保障納入了行政作用的領(lǐng)域。德國公法學(xué)教授彼德·巴杜拉認為：“行政并非僅系國家實踐法律與行政目的的手段，而是應(yīng)作為國家福利目的之工具，來滿足社會正義之需求。”為滿足社會正義之需求，行政則需向不能對自己的生存負責的部分人提供生存照顧。為此，政府需要實施更積極的稅收、財政等政策，以便掌控更多的社會公共資源，實現(xiàn)對社會更廣泛的干預(yù)。

不僅行政發(fā)生作用的領(lǐng)域不同于秩序行政，發(fā)生作用的方式電從權(quán)力色彩濃重的強制的行政方式向著權(quán)力色彩弱化、溫和的、合作的、契約的方式改變。秩序行政的作用方式通常是限制、處罰等，給付行政的作用方式則是支付、扶持、提供保障等，主要體現(xiàn)在公平配置公共資源、均衡社會利益、調(diào)和社會矛盾、減緩社會沖突、增進社會福祉等方面，在著力解決社會貧困、化解社會風險、保障人權(quán)等方面，在均衡社會發(fā)展、保障社會公平等方面給付行政發(fā)揮了重要的作用。

從行政作用的形態(tài)來看，與秩序行政消極防范不同，給付行政對社會實施全面的積極干預(yù)。

五、給付行政與構(gòu)建和諧社會

盡管經(jīng)濟發(fā)展是實現(xiàn)生存權(quán)、構(gòu)建和諧社會必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，但不患寡而患不均，卻是人類社會普遍的心理，“均貧富”從來都是社會底層大多數(shù)民眾的愿望和歷次農(nóng)民揭竿而起的初衷。社會矛盾趨緩，社會秩序井然，人們和平共處才是真正的和諧社會。和諧社會的構(gòu)建有賴于政府行政理念和行政方式的轉(zhuǎn)變，有賴于給付行政作用的實現(xiàn)。

實際上，中國政府一直在試圖解決社會公平、和諧發(fā)展的問題，并且在解決一系列妨礙社會和諧的問題的過程中，已經(jīng)凸顯其社會管理職能，給付行政的作用得到較大的發(fā)揮，給付行政已經(jīng)成為政府公共行政的一個重要領(lǐng)域。

舉世矚目的中國農(nóng)村貧困問題的初步解決，一直主要依靠政府的財政支付和政策扶持。1978～1985年，政府以體制改革推動扶貧，經(jīng)過土地制度改革，推行農(nóng)村土地責任承包制，逐步放開農(nóng)產(chǎn)品價格，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等措施，到1985年，已使1.25億人擺脫了貧困。1986～1993年，中國政府進一步加大扶貧力度，成立了專門的扶貧工作機構(gòu)、安排專項扶貧資金，制定了專門的惠農(nóng)政策，變救濟式扶貧為開發(fā)式扶貧，確定國家重點扶持貧困縣貧困標準：以縣為單位，1985年農(nóng)民人均純收入低于150元的縣，1992年為400元的縣納入重點貧

困縣扶持范圍，對貧困人口提供生活補貼、物資扶貧等。財政扶貧是政府扶貧開發(fā)工作的重要政策措施和物質(zhì)基礎(chǔ)，財政扶貧資金主要用于建設(shè)基本農(nóng)田、興修小型水利工程、解決人畜飲水困難、修建鄉(xiāng)村道路、科技培訓(xùn)和推廣農(nóng)業(yè)實用技術(shù)等，扶貧信貸資金主要用于增加貧困戶當年收入的種養(yǎng)業(yè)項目。1994～2000年，扶貧攻堅階段，扶貧政策面向自然條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會發(fā)育落后的中西部。在20多年的扶貧過程中，中國政府安排的扶貧專項資金累計達到了1680多億元，其中財政資金800多億元，信貸扶貧資金880億元。僅2000年，中央各項扶貧資金達到了248億元，比1980年增加了30倍。財政部提供的數(shù)據(jù)顯示，“十五”時期，中央財政按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》的要求，逐年增加財政扶貧開發(fā)投入，五年間累計安排扶貧資金572億元。2006年，中央財政預(yù)算安排扶貧資金137億元，又比上年增加了7億元。

此外，政府利用本身的號召力和權(quán)威，在動員與組織社會各界參與扶貧方面也起到了重要的凝聚作用，在企事業(yè)單位、民主黨派及人民團體等設(shè)立扶貧開發(fā)部門，民間團體、私營企業(yè)也積極開展“希望工程”、“春蕾計劃”、“青年志愿者支教扶貧接力計劃”等扶貧活動，開展東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對中西部落后地區(qū)的幫扶活動，除了捐款、捐物以外，還在企業(yè)合作、項目援助、人才交流等方面開展幫扶活動。經(jīng)過20多年的努力，解決了2億多農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，使中國的貧困狀況大為緩解。

同樣地，在中國農(nóng)村發(fā)展的問題上，政府的財政支付和政策扶持也是至關(guān)重要的。2004～2006年，連續(xù)三年發(fā)布“一號”文件，表達了中央關(guān)注三農(nóng)問題、解決三農(nóng)問題的決心。2005年發(fā)布文件，堅持“多予少取放活”的方針。2006年，建設(shè)新農(nóng)村，財政支農(nóng)資金3397億元，比上年增加422億元，高出中央財政總收入、總支出的增長水平，確定了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的方針，取消農(nóng)業(yè)稅，使9億農(nóng)民可以因此受益1250億元，人均受益140元。2001～2005年，僅中央財政投入三農(nóng)的資金就達11300多億元，5年年均遞增17％。

在社會救濟方面，1999年建立了城市居民最低生活保障制度，使城市貧困人口的基本生活問題得到一定的解決。在解決弱勢群體的生存問題上包括提供生活必需品、醫(yī)療救助、免費義務(wù)教育等。調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)以確保分配制度的公正等各方面，無論是具體到費用的支出，還是社會制度的供給等，政府的行政給付始終占據(jù)主導(dǎo)地位。

六、中國的給付行政實踐對行政法理論與制度的挑戰(zhàn)

給付行政法治化的要求，引發(fā)了行政法學(xué)界對政府職能的研究、對行政法作用的認識、對行政行為理論的架構(gòu)以及行政法基本原則的研究。

首先，給付行政理論及實踐的發(fā)展拓寬了行政法學(xué)理論研究的范圍。

對政府職能的研究成為行政法學(xué)的重要內(nèi)容。我國行政法學(xué)對政府職能的研究一直是薄弱環(huán)節(jié)，改革開放以來，有關(guān)政府職能的描述通常出現(xiàn)在各種政策性文件中而不是行政組織法中，在行政管理學(xué)的論述中電未能成為行政法學(xué)研究的主要內(nèi)容。在給付行政領(lǐng)域，政府新的職能法定是法治建設(shè)的必然選擇，因為只有當作為政府任意偏向或以權(quán)謀私的給付權(quán)力變?yōu)榉?wù)社會、為民眾謀取福祉的給付時，當作為國家恩惠的給付變?yōu)榛趪裣碛械姆ǘ?quán)利的給付時，給付行政才能真正發(fā)揮它造福于民、造福于社會的作用，政府才能真正從強權(quán)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。德國公法學(xué)者福斯多夫“有意將生存照顧從單純之社會學(xué)上用語強化密度而成為一法律概念，并使其嘗試從中導(dǎo)出國家應(yīng)從事給付行政之行政法上作為義務(wù)”，也正是基于這一目的。

基于政府的給付職能法定，行政行為所涉領(lǐng)域更加寬泛，行政行為方式更趨多樣化，行政行為的權(quán)力色彩弱化，以及行政程序正義的內(nèi)涵更加豐富，給付行政的發(fā)展使基于秩序行政架構(gòu)的行政行為理論體系不再具有普適性，構(gòu)建給付行政行為理論成為行政法學(xué)科建設(shè)的當務(wù)之急。給付行政行為理論的架構(gòu)成為行政法學(xué)理論的重要內(nèi)容。目前，行政法學(xué)中的行政行為理論基本上圍繞秩序行政的主要方式如行政處罰、行政許可、行政強制等來架構(gòu)，有關(guān)行政行為的立法也集中于規(guī)范秩序這些行政行為?；诮o付行政的授益性和人權(quán)保障功能架構(gòu)的行政行為理論將從根本上改變行政行為程序理論中重視國家利益和公民義務(wù)的傾向。

其次，給付行政不僅為行政法學(xué)開辟了新的理論研究范圍，而且使新的行政法律制度建設(shè)成為政府的當務(wù)之急，而制度建設(shè)的目的和方向則必須建立在對傳統(tǒng)行政法基本理論進行重新檢視的基礎(chǔ)上。

給付行政的宗旨使政府行政的目的發(fā)生了改變，從而使行政法的本質(zhì)發(fā)生了改變。行政法學(xué)界對行政法本質(zhì)的認識主要有管理論、控權(quán)論、平衡論等，給付行政使行政法具有了社會公共服務(wù)的特征，有學(xué)者稱之為“社會行政法”。控權(quán)論的前提是厘定政府的職能，在我國現(xiàn)階段就是強調(diào)“政府職能轉(zhuǎn)變”及政企分離。給付行政正是政府職能轉(zhuǎn)變的方向。隨著政府職能從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，行政法的功能發(fā)生了從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，行政法也從管理法轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)法，基于秩序行政的控權(quán)論也隨之轉(zhuǎn)到給付行政領(lǐng)域。對行政目的的追尋，也將直接導(dǎo)致行政法立法目的的轉(zhuǎn)變和行政法精神的變化，行政法基本理論架構(gòu)也因此應(yīng)作相應(yīng)的改變。

對行政法目的和本質(zhì)的認識不同，將導(dǎo)致行政法學(xué)理論對行政法作用表述上的差異以及制度建設(shè)方面立法目的表達的差異。在秩序行政理論體系之下，“行政法具有保障行政管理有效實施的作用”。保障行政機關(guān)依法實施行政管理的立法表達電隨處可見。在給付行政的人權(quán)保障和服務(wù)的行政理念支配下，對行政法作用的認識不再從行政組織自身利益和需要出發(fā)，行政法不再僅僅是政府實施管理的依據(jù)、限制自由和權(quán)利的文本，而是向著保障公民權(quán)利的方向發(fā)展，行政法應(yīng)當被描述為人權(quán)的保障、實現(xiàn)社會公平的保障、構(gòu)建和諧社會的保障。