我國類行政組織應成為行政主體

劉春湘　謝　鋒

摘要:由于政府治理模式的變遷,類行政組織逐漸承擔起公共管理職能。在現(xiàn)行的行政法律體制下,類行政組織并不必然具有行政主體資格,導致相對人行政訴訟權利的部分缺失。本文在界定類行政組織的基礎上,從類行政組織權力來源以及性質(zhì)、類行政組織成為行政主體的可行性和必要條件兩個方面論證類行政組織應具備行政主體資格。

關鍵詞:類行政組織;行政主體;內(nèi)部契約

中圖分類號: O63

文獻標識碼:A

文章編號:1000-2529(2006)04-0070-03

20世紀70年代末以來,我國進行了中國特色社會主義市場經(jīng)濟和政治體制改革,隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,類行政組織大量涌現(xiàn)并承擔公共管理職能,對協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟和社會領域的互動發(fā)揮越來越大的作用。同時類行政組織進行公共管理的弊端也日益暴露,如何規(guī)范和保障類行政組織公共管理行為成為當前一個重大課題。本文從類行政組織與行政法學這一角度著手,論述類行政組織進行公共管理的行為應納入行政法調(diào)整范圍,類行政組織應成為行政主體。

一、我國類行政組織的發(fā)展

上世紀70年代末期,我國開始進行以市場為導向的經(jīng)濟體制改革。同時,變革政府治理模式的政治體制改革也油然而生。“自70年代末以來,世界各國的政府陸續(xù)開始了治理變革的進程。從大的方面來說,這一變革包括政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權力的多中心化。”[1](P1)。隨著政府體制改革的推進,政府逐漸由全能型向有效、有限政府模式轉(zhuǎn)變,政府所退出的公共管理職能由獨立于國家或政治結(jié)構(gòu)的公共領域即類行政組織來承擔。類行政組織(Quasi Governmental Organization)是指“具有社會管理職能的非行政組織”[2]。

類行政組織具有四個基本特征:第一,類行政組織不屬于行政組織。從類行政組織的設立程序、法律依據(jù)以及成員的編制來看,類行政組織不是政府組織,它的成員不是國家公務員。第二,類行政組織承擔一定社會管理職能。在職能劃分上,政府的核心職能是“掌舵”,負責具有宏觀性、全局性的管理職能;類行政組織的主要職能是“劃槳”,負責執(zhí)行性、服務性的社會管理職能。從而在職能上與政府組織、其他非行政組織相區(qū)別。第三,類行政組織具有非營利性。類行政組織的經(jīng)費來源比較復雜,有些靠政府撥款,所需經(jīng)費基本來自財政;有些則主要靠會員繳納的會費,部分經(jīng)費來自有償服務活動。第四,類行政組織具有自治性。類行政組織在內(nèi)部實行自主管理,而不是受控于外部組織。

類行政組織主要包括官方性類行政組織、行業(yè)組織和社區(qū)自治組織三種類型[3]。

(一)官方性類行政組織

官方性類行政組織是由國家設立的類行政組織。它目前的主要存在形式是行政性公司和行政事業(yè)組織。行政性公司是我國在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中,由原政府主管部門轉(zhuǎn)變或改建而成,主要存在于壟斷性和管制性行業(yè)中。例如電力公司、煤炭公司等,它們以公司形式成立,從事經(jīng)濟活動,同時又承擔某一方面的行政職能。行政事業(yè)組織是被授權或委托行使一定行政職能的事業(yè)單位。如《食品衛(wèi)生法》授予縣級以上衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢查所,從事食品衛(wèi)生監(jiān)督的行政職能。

(二)行業(yè)組織

行業(yè)組織是指由法人、其他組織或公民在自愿基礎上組成的一種民間非營利性社會團體,包括行業(yè)協(xié)會、商會、同業(yè)公會、企業(yè)聯(lián)盟、經(jīng)濟組合等形式[4]。行業(yè)組織依據(jù)群體自律機制,形成一定的公共權威,以維護行業(yè)的共同利益。行業(yè)組織是一種存在于職業(yè)領域的類行政組織。(三)社區(qū)自治組織社區(qū)是指一定數(shù)量居民組成的、具有內(nèi)在互動關系與文化維系力的地域性的生活共同體。以地域為標準,社區(qū)可分為農(nóng)村社區(qū)、集鎮(zhèn)社區(qū)和城市社區(qū)。社區(qū)自治組織是居民自治性組織,一個存在于生活領域的類行政組織。

二、類行政組織管理權力來源以及權力性質(zhì)

(一)源于組織成員的內(nèi)部契約

根據(jù)盧梭的社會契約論:“當自然狀態(tài)中不利于人類生存的種種障礙,在阻力上已超出了每個個人為了生存所能運用的力量”,人們要通過社會公約,“尋找出一種結(jié)合的形式,使它能以全部共同力量來護衛(wèi)和保障每個結(jié)合者的人身和財富”,使“我們每個人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導之下。”[5](P18-20)在當前利益主體日趨多元化的社會中,各利益主體以共同利益為基礎,以全體成員共同制訂的契約為紐帶,實行自律管理,以期保護其整體利益。基于內(nèi)部契約的管理權力是具有相對獨立性的公權力,其行使可能會侵犯成員的合法權益。例如:2001年10月16日公布的《關于對廣州吉利隊違規(guī)違紀的處罰決定》,對廣州吉利隊有關人員和俱樂部做出警告、罰款、停賽的處分。[6]

(二)源于法律法規(guī)的授權

由于行政活動的日益廣泛和復雜化,法律法規(guī)將特定行政職能授予一定的非行政組織行使,授權組織在法律法規(guī)的授權范圍內(nèi)進行管理。例如:高等教育法授予高等院校學位授予權;居民委員會、村民委員會根據(jù)授權行使某些行政職能和辦理某些行政事務,如代稅務機關收稅,代民政機關發(fā)放救濟災款、救濟物資等。

(三)源于行政機關的委托

在符合具體法律、法規(guī)規(guī)定的前提下,行政機關可以將一定的行政職權委托給非國家機關的組織行使,被委托的組織根據(jù)委托權限,以委托行政機關的名義行使一定的行政職權。例如:農(nóng)牧部門及其家畜家禽防疫機構(gòu)可以委托有條件的飼養(yǎng)戶檢疫,家畜出售者可持有被授權檢疫的飼養(yǎng)戶的檢疫證明進入市場。

伴隨著社會多元化和國家民主化進程的推進,權力不斷從國家返還給社會。國家權力已不是治理社會的唯一權力,與之并行或作為其補充力量的,還有非政府組織的社會力量。權力不只是集中于政府,而是部分地分配于相關的社會組織。[7]類行政組織獲得的權力在性質(zhì)上與行政機關的行政權一樣,具有單方面的強制性,都屬于公共權力的范疇。

三、類行政組織成為行政主體的可行性及必要條件

行政主體是指“享有行政職權,能以自己的名義行使國家行政職權,做出影響行政相對人權利義務的行政行為,并能由其本身對外承擔行政法律責任的組織”[8](P11)。根據(jù)我國《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十一條之規(guī)定:“行政機關在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下,授權其內(nèi)設機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權的,應當視為委托。當事人不服提起訴訟的,應當以該行政機關為被告?！睆亩駴Q了被委托組織的行政主體資格,現(xiàn)行的行政主體僅包括行政機關和法律法規(guī)授權的組織。因此,類行政組織依據(jù)其內(nèi)部契約做出的,未經(jīng)法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的管理行為不受行政訴訟法的規(guī)約;同時,由于類行政組織與相對人處于非對等地位,無法將其作為平等主體之間的民事關系納入民事訴訟中,類行政組織行使的部分管理行為成為司法救濟的真空地帶。

因此筆者認為,應授予類行政組織行政主體資格。

(一)類行政組織成為行政主體的可行性

1.平衡雙方的權利義務

我國的行政法學者葉必豐教授認為,行政法調(diào)整的是公共利益與個人利益之間的關系,行政主體應該是享有行政權或代表公共利益的一切組織[9](P91)。類行政組織在行使管理權力時,是代表公共利益,且?guī)в袉畏綇娭菩?根據(jù)權利與義務平衡原則,類行政組織在享有管理權力的同時應承擔相應的法律責任,有利于監(jiān)督和制約類行政組織的管理行為,樹立其責任行政的意識,在做出決策時充分考慮相對人的利益要求,保護相對人的合法權益。另一方面,“救濟是法律的靈魂,沒有救濟就沒有權利”[10](P764),相對人在承受義務同時,應享有相應的救濟權利。將類行政組織納入行政主體,行政相對人能通過行政訴訟充分保護自己的合法利益,實現(xiàn)權利義務的平衡,防止出現(xiàn)法治的陽光照不到的灰色地帶。

2.英美法系國家的經(jīng)驗借鑒

英美法系國家重視實用性而不關注抽象的概念討論。法院在判斷某一行為是否受司法審查時主要有以下幾個標準:首先,看該行為是否符合聯(lián)邦行政程序法中所規(guī)定的行為;其次,如果不是法律明確規(guī)定的行為,則考察該行為是否對當事人具有拘束力,直接影響當事人的法律地位;最后,如果不符合前兩個條件中的任何一個,則考察該行為是否已經(jīng)產(chǎn)生損害,如果已經(jīng)產(chǎn)生損害,則是一個可以受司法審查的行為。因此,在英美國家,判斷某一組織的某一行為是否屬于行政訴訟的受案范圍,并不是由該組織的主體性質(zhì)來決定,而是由該行為所行使的權力性質(zhì)來決定的。即不論該組織是什么性質(zhì)的組織,只要它的行為行使了公共權力,對具有公共性的事務進行了管理,該行為就受行政法的規(guī)范。在新的社會發(fā)展情形下,大陸法國家的行政主體概念不再局限于公法人范疇,而是從行為本身的性質(zhì)及涉及權力的性質(zhì)來判斷它是否具有行政主體資格[11](P177-180)。

3.大陸法系國家的經(jīng)驗借鑒

大陸法系以公法與私法為基礎,傳統(tǒng)的行政主體資格以是否具有公法人身份為標準,隨著行政分權的發(fā)展,出現(xiàn)了“私法組織形式的行政主體”[12](P529)。例如:在法國行政法中,法律承認國家、地方團體、公務法人三種行政主體,由于行政實踐的發(fā)展,對自由職業(yè)的管理由同業(yè)公會負責,同業(yè)公會成為第四類行政主體。[12](P41-42)同業(yè)公會實質(zhì)上相當于我國的行業(yè)組織。在日本,出現(xiàn)一種新型的行政主體,有別于國家、地方公共團體的具有法人資格的擔當行政的團體,即“特殊法人”或“獨立的行政法人”包括公社、公團、事業(yè)團、公庫、特殊銀行、營團和特殊會社,等等。[14](P272-274)我國在法律體系上與大陸法系相似,大陸法系國家的經(jīng)驗值得我國借鑒。

(二)類行政組織成為行政主體的必要條件

類行政組織只有在一定的條件下才能成為行政主體。首先,類行政組織在行使法律法規(guī)授予的行政職權時,應成為行政主體。第二種情況是類行政組織根據(jù)組織的內(nèi)部契約對相對人行使具有單方性、強制性的管理行為時,也應成為行政主體。這種管理行為分為作為和不作為兩種情況,作為是指類行政組織行使一定的行政行為,損害相對人的合法權益。例如:村民自治組織根據(jù)村規(guī)民約對村民做出的處罰。行政不作為是類行政組織故意或過失,不履行、不正確履行或延誤履行其約定職責,破壞管理秩序、損害相對人合法權益的行為。行政不作為的主要表現(xiàn)有:不履行約定職責,不正確履行職責,以及延誤履行職責等。只有將類行政組織納入行政主體中,才能保護行政相對人合法權益,規(guī)范類行政組織的行為,促進行政法學研究和司法實踐的發(fā)展,保障社會主義建設事業(yè)的順利發(fā)展。

參考文獻:

[1]毛壽龍,李梅.有限政府的經(jīng)濟分析[M].上海:上海三聯(lián)書店,2000.

[2]吳剛.類行政組織發(fā)展與行政體制改革[J].國家行政學院學報,2000,(3):22.

[3]吳剛.類行政組織的概念[J].中國行政管理,2001,(7):29.

[4]謝曉堯.論加快我國的行業(yè)組織立法[J].法商研究,1996,(4):45.

[5]盧梭(何兆武譯).社會契約論[M].北京:商務印書館,2003.

[6]http://cn.sports.yahoo.com/011219/72/voya.html

[7]郭道暉.權力的多元化與社會化[J].法學研究,2001,(1):15.

[8]張樹義.全國律師資格考試指定用書———行政法與行政訴訟法[M].北京:法律出版社,2001.

[9]葉必豐.行政法的人文精神[M].武漢:湖北人民出版社,1999.

[10]牛津法律大詞典[M].北京:光明日報出版社,1988.

[11]黎軍.行業(yè)組織的行政法問題研究[M].北京:北京大學出版社,2002.

[12]王名揚.法國行政法[M].北京:中國政法大學出版社,1988.

[13][日]室井力.日本現(xiàn)代行政法(吳微譯)[M].北京;中國政法大學出版社,1995.

(責任編校:彭大成)

收稿日期:2005-11-20

作者簡介:劉春湘(1966-),女,湖南湘鄉(xiāng)人,中南大學商學院管理科學與工程博士研究生,中南大學政治學與行政管理學院副教授;

謝鋒(1977-),男,湖南雙峰人,中南大學政治學與行政管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生。