政府購買青少年體育公共服務(wù)協(xié)同治理 機制研究①

王藏 文楊艷

(華中科技大學公共管理學院 湖北武漢 430074)

1 問題的提出

黨的十九大報告提出“加快推進體育強國建設(shè)”，逐步構(gòu)建完善的體育公共服務(wù)治理體系，強化相關(guān)主體管理意識和責任，打造協(xié)同治理格局。國務(wù)院辦公廳在2019年8月10日印發(fā)《體育強國建設(shè)綱要的通知》，將青少年列為重點人群，強調(diào)體育活動的重要性，提出對青少年體質(zhì)健康進行干預計劃，踐行《國家學生體質(zhì)健康標準》。隨著一系列政策的頒布實施，政府購買青少年體育公共服務(wù)開始廣泛受到社會各界關(guān)注，研究政府購買公共體育服務(wù)主體關(guān)系，有助于推動政府職能轉(zhuǎn)變和社會協(xié)同治理理論實踐。明確各主體在公共體育服務(wù)購買中的職能責任，更能體現(xiàn)政府和市場共治的理念，發(fā)揮協(xié)同治理優(yōu)勢。

對青少年體育公共服務(wù)的購買相對于成年人群更具針對性，注重技能和習慣的培養(yǎng)，養(yǎng)成終身體育意識，在體育公共服務(wù)供給方面涉及主體更多。以往政府購買主體關(guān)系的研究，大多是購買主體、承接主體和受益主體三方，缺少用來檢驗成效的評估主體。因此，如何打造政府、社會、群眾及其他相關(guān)主體多方聯(lián)動、生態(tài)政治的協(xié)同治理格局，需要更多的實踐和探索。

2 武漢市政府購買青少年體育公共服務(wù)案例分析

為響應(yīng)國家體育總局全民健身和體育強國號召，武漢市從2009年便展開青少年夏令營體育公共服務(wù)購買行動，取得了良好的社會口碑。活動延續(xù)至今，其青少年體育公共服務(wù)體系逐步完善，有很大的實證研究價值。

2.1 2019年武漢市政府購買青少年體育公共服務(wù)基本情況

武漢市體育夏令營在武漢市體育局帶頭部署下，聯(lián)合武漢市教育部、各轄區(qū)文體局、各體育協(xié)會等相關(guān)部門，通過向社會購買青少年體育公共服務(wù)展開活動。2019年武漢市青少年體育夏令營體育公共服務(wù)購買主要包括兩項內(nèi)容，第一，免費游泳活動，在7·16全民游泳健身周期間，為青少年提供20d免費游泳服務(wù)。第二，免費體育技能培訓，對14000余名適齡青少年免費開展足球、籃球、游泳、網(wǎng)球、武術(shù)等8個項目的技能培訓。

2.2 武漢市政府購買青少年體育公共服務(wù)協(xié)同治理主體

第一是購買主體——武漢市政府。武漢市政府在青少年體育公共服務(wù)中一直處于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地位。作為購買主體，對免費游泳開放場館以水域面積為補貼標準，對技能培訓服務(wù)以青少年數(shù)量為補貼標準。其財政資金來源主要是市體育彩票公益金，武漢市體育局在活動結(jié)束后將購買經(jīng)費打入承接主體賬戶。另外，為了加大活動宣傳力度，由武漢市教育局聯(lián)合教育機構(gòu)進行校園宣傳，協(xié)同學校進行交互管理，從政府層面為活動保駕護航。

第二是承接主體——體育社會組織。承接主體擔當著場地設(shè)施、體育技能等供給責任，不僅要保障青少年身體和財產(chǎn)安全，還要保證良好的管理和服務(wù)。承接主體對外交接方面，活動前期與政府、評估主體商討活動方案，進行活動宣傳；活動中期實時與其他主體溝通交流，反饋活動信息；活動后期進行總結(jié)報告，探討活動成效和不足。在對內(nèi)管理方面，針對活動進行內(nèi)部員工培訓，合理安排營業(yè)和免費服務(wù)時間。

第三是受益主體——青少年。受益主體是體育公共服務(wù)的消費者，他們既是行動的邏輯起點，也是終點。由政府出資，為青少年提供服務(wù)，會在一定程度上減輕公眾資金壓力。武漢市購買案例中，青少年不僅可以享受免費的體育公共服務(wù)資源，鍛煉體育技能、培養(yǎng)運動興趣，而且要承擔評估人的角色，對活動進行滿意度評價反饋。

第四是評估主體——第三方。武漢市體育局同華中科技大學和武漢體育學院合作，組成第三方評估團隊，對整體購買進行績效評價和反饋。第三方評估團隊在夏令營活動中全程參與，對活動進行全方面監(jiān)測和評價，獲取研究數(shù)據(jù)資料。

3 政府購買青少年體育公共服務(wù)協(xié)同治理衍生起點

政府購買青少年體育公共服務(wù)是集行政部門、地理區(qū)域多元主體于一身。其協(xié)同治理之道的衍生、運行和優(yōu)化研究存在理論和實踐價值。協(xié)同治理的出現(xiàn)不是天然的，而是產(chǎn)生了需要多元主體聚力參與的需要，從而引起的跨部門、跨領(lǐng)域、跨專業(yè)的合作效應(yīng)。協(xié)同治理衍生起點由所要處理事物的本質(zhì)屬性決定，與事物本身的條件限制相關(guān)。第一，體育公共服務(wù)的公共物品屬性及體育社會組織營利性質(zhì)決定，需要發(fā)揮政府財政保障能力和體育社會組織服務(wù)保障能力。第二，青少年群體身份具有特殊性。青少年年齡的特殊性，決定他們的體育運動要注意體育技能和終身運動意識的培養(yǎng)；青少年意愿表達具有特殊性，他們的表達能力和途徑不完善決定，由專業(yè)人員為各個年齡階段制訂適應(yīng)運動計劃，能為青少年及其監(jiān)護人提供合理的體育選擇方案；青少年認知水平的特殊性決定，由政府組織、社會出力，為青少年提供安全的場所、融洽的環(huán)境。第三，政府購買行為的縱向和橫向組織跨越式聯(lián)合管理。首先，政府對青少年體育公共服務(wù)的購買聯(lián)動了上下級多層次行政部門縱向協(xié)同參與。從層級劃分來看，上下級政府間的協(xié)同治理手段包括權(quán)威引起的強制性協(xié)同、獎懲引起的激勵性協(xié)同、目標引起的績效性協(xié)同等。其中，組織權(quán)威是最高效的協(xié)同手段，主要運用上級政府和領(lǐng)導的權(quán)力手段；激勵性協(xié)同和績效性協(xié)同更具彈性和靈活性，是上下級組織平等協(xié)商共同完成購買行為，增加了下層組織表達自身意愿的途徑。而橫向協(xié)同治理，打破了傳統(tǒng)區(qū)域自治模式，將同級行政部門進行聯(lián)動管理，并為下層組織管理合謀劃策。

4 政府購買青少年體育公共服務(wù)協(xié)同治理運行機制

協(xié)同治理目標的實現(xiàn)有賴于多元主體將人力、物力、財力資源進行合理的分配和使用，其要義就是通過何種手段建立購買主體、承接主體、受益主體和評估主體等之間的協(xié)同治理機制，從而使各相關(guān)主體達到一種動態(tài)平衡運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

4.1 委托代理機制

首先，探討購買主體與承接主體之間的委托代理關(guān)系。政府產(chǎn)生向青少年供給體育公共服務(wù)的意愿，做出向體育社會組織購買的決策，以彌補自身資源不足。政府通過招標、篩選等方式，確定合適的承接主體，在雙方達成一致意見的情況下，簽訂委托代理合同。其次，政府與第三方合作的方式，同樣是簽訂合同的委托代理機制。政府購買是一項長期戰(zhàn)略性行動，政府作為購買主體，對自身購買行為評價的主觀意識限制了行為的優(yōu)化改進路徑。同樣，政府內(nèi)部人員在績效評估方面缺乏專業(yè)知識，且內(nèi)部人力不足，與第三方的協(xié)同也是優(yōu)劣互補的一種表現(xiàn)。

4.2 合作信任機制

合作信任是一種超脫規(guī)章制度之外的，與他人之間的心靈和意愿契合，會為目標實現(xiàn)注入更多精神力量。第一，體育社會組織在接收政府指定后，不只是屈服于權(quán)威和法律的強制性執(zhí)行，而是建立更多的信任感和責任感，體現(xiàn)自身的公益使命。同樣，政府作為購買方，不能本著“顧客是上帝”的原則要求體育社會組織，而要相信體育社會組織的內(nèi)部協(xié)調(diào)管理能力。第二，購買主體與評估主體之間的優(yōu)勢互補決定，雙方要建立充分的信任。政府與第三方之間要加強溝通交流，在兼顧雙方利益和共同意愿的原則下，達成一致的績效評估準則。第三，青少年參與是政府購買行動目標實現(xiàn)的最關(guān)鍵因素，青少年參與涵蓋了其監(jiān)護人對政府和體育社會組織之間的信任。青少年參與存在信息泄露、身體安全、增加機會成本的風險，監(jiān)護人要信任政府及體育社會組織對其信息的保護能力、安全保障和危機處理能力、收益和價值回報。第四，第三方擔任整個購買行動的評估責任，其對承接主體的評估結(jié)果，對其今后招標和招生存在一定影響。雙方要通過合作信任這條看不見的紐帶聯(lián)系起來，接受評價結(jié)果的客觀性和科學性。

4.3 責任利益機制

西方經(jīng)濟學認為，人是追求以最小的經(jīng)濟代價換取最大的經(jīng)濟收益的理性的人。人是理性和感性的復合體，人的感性決定責任和使命感，理性一面決定利益導向。從購買主體來說，政府在人力、物力、財力上是無償投入，并對總體目標完成度肩負主要責任。同時，政府組織者獲取了成就感和自我實現(xiàn)的價值。從承接主體來說，政府購買資金補貼是看得見的收益，通過公益樹立組織形象是一種潛在收益。青少年的利益驅(qū)動最為明顯。但青少年同時肩負著未來社會發(fā)展的責任，他們的參與對行動目標的實現(xiàn)、后備體育運動人才培養(yǎng)，甚至實現(xiàn)全民健身和體育強國目標意義重大。對評估主體來說，為政府提供績效評價需要更多的實踐和理論，不僅抓住了政府行為績效評價的探索機會，更有助于完善體育公共服務(wù)評價體系。

5 政府購買青少年體育公共服務(wù)協(xié)同治理困境出路

5.1 建立健全規(guī)章制度，強化主體權(quán)責意識

健全的規(guī)章制度是思想意識最凝練的表達，做到有章可循、有理可依。目前，各地區(qū)在政府購買體育公共服務(wù)整體安排上，可參考文件主要是活動意圖和購買計劃，對相關(guān)主體管理工作缺少具體規(guī)范文件。各相關(guān)主體雖然各司其職，但并未達到整體協(xié)同治理的理想效果。由于缺乏系統(tǒng)的協(xié)同政策文件，導致主體間責任意識薄弱，未發(fā)揮“1+1＞2”的功效，使之成為影響購買目標效果的關(guān)鍵阻礙。因此，為不斷提高公共服務(wù)發(fā)展效益，各實踐地區(qū)應(yīng)該依據(jù)實際情況，建立健全規(guī)章制度，明確各相關(guān)主體的權(quán)利和責任，強化協(xié)同治理意識，從制度層面為行動提供保障。

5.2 加強主體信息交流，建立統(tǒng)一溝通平臺

信息的準確溝通和傳遞，是保障行動正確實施的關(guān)鍵。在實踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各協(xié)同主體見信息傳遞方式較為單一，橫向和縱向傳遞存在時間差，存在文件信息誤解和反饋不及時的狀況。因此，應(yīng)以各主體平等為原則，建立一個標準化的溝通平臺，如APP軟件、微信公眾號、小程序等，增加各主體信息透明度。平臺的建立，保證各相關(guān)主體獲取信息時間和精準度的一致性。另外，平臺可同時涵蓋活動宣傳、報名篩選、滿意度調(diào)研等功能，保證活動實施的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和科學性。統(tǒng)一的信息溝通平臺，有助于各種信息、反饋及突發(fā)事件的處理，同時也有助于增強各相關(guān)主體的參與感和體驗感。

5.3 優(yōu)化主體績效評價，實施激勵獎懲措施

績效評價主要用于企業(yè)管理領(lǐng)域，用來測評員工績效、項目合理性等指標，通常使用量化指標數(shù)據(jù)，檢驗行為過程、結(jié)果的有效性。隨后績效評價被引入各個領(lǐng)域，政府行為也需要通過績效評價進行優(yōu)化改進。通過文獻檢索閱讀發(fā)現(xiàn)，政府購買行為的績效評價研究側(cè)重于目標和結(jié)果的整體評價，對相關(guān)主體、管理模式等缺乏系統(tǒng)評價體系。而為了提高協(xié)同治理質(zhì)量和效益，增加對相關(guān)主體績效評價尤為重要。對政府購買青少年體育公共服務(wù)進行績效評價，應(yīng)涵蓋縱向、橫向、內(nèi)部、外部多視角評價，建立同級主體統(tǒng)一評價體系，從而對比各主體優(yōu)劣差異，實施激勵獎懲措施。通過建立合理等級化的獎懲措施，使協(xié)同主體之間不僅有合作互助關(guān)系，還有競爭提升精神。合理的獎懲機制對主體積極性和主動性會產(chǎn)生激勵作用，成為協(xié)同治理效益提高的催化劑。

5.4 完善資源分配機制，化解供需關(guān)系矛盾

政府購買體育公共服務(wù)財政支出所購買的資源是有限的。對青少年來說，定向體育公共服務(wù)購買存在指標限制，從而出現(xiàn)搶占培訓指標的現(xiàn)象。但在研究中發(fā)現(xiàn)，有限的體育公共服務(wù)資源仍舊出現(xiàn)體育公共資源浪費現(xiàn)象。因此，為了化解供需關(guān)系矛盾，應(yīng)該完善資源分配制度，利用有限的資源獲取最大化受益。在資源分配上，前期要切實需求調(diào)查，確保區(qū)域協(xié)調(diào)劃分；中期采用動態(tài)調(diào)整機制，將未使用資源再度劃分；后期通過信用機制手段，建立黑名單制度，對侵占資源造成浪費者拉入黑名單，降低其信用積分。因此，政府購買青少年體育公共服務(wù)要注重全過程監(jiān)督管理，以受益主體實際需求為導向，更加科學合理地布局資源分配。

6 結(jié)語

政府出資為青少年供給體育公共服務(wù)成為提升青少年身體素質(zhì)水平的未來趨向。在服務(wù)型政府建設(shè)驅(qū)動下，建設(shè)政府與非政府組織的良好互動關(guān)系，發(fā)揮協(xié)同治理功效，能夠促進“全能政府”向“有限政府”過渡，從而提升政府執(zhí)政信用和執(zhí)政能力，向人民樹立良好的政府形象。通過協(xié)同治理的衍生起點和運行機制，提升整體效益的阻礙主要是相關(guān)主體之間的溝通協(xié)調(diào)。協(xié)同治理主體權(quán)利和責任是否協(xié)調(diào)和平衡，關(guān)系到服務(wù)的供給質(zhì)量影響服務(wù)購買的整體效益。因此，突破協(xié)同治理困境，需要未來更多的實踐探索。