山西煤礦率先推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革

煤炭資源的產(chǎn)權(quán)界定不清，這是我國(guó)煤礦濫采濫挖、礦難頻發(fā)的根本原因。山西的改革是對(duì)癥下藥

一年前，我國(guó)煤礦的安全生產(chǎn)形勢(shì)曾經(jīng)牽動(dòng)了億萬(wàn)人的神經(jīng)，礦難成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。

然而，就在一年以后，一場(chǎng)旨在根治礦難這個(gè)“毒瘤”的戰(zhàn)役已經(jīng)在產(chǎn)煤大省山西打響，這場(chǎng)戰(zhàn)役的主要任務(wù)是落實(shí)與煤炭資源開(kāi)采權(quán)相適應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任制，建立責(zé)權(quán)明確的產(chǎn)權(quán)制度。

我國(guó)煤礦的產(chǎn)權(quán)制度缺陷

之所以要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，正是因?yàn)槊禾抠Y源的產(chǎn)權(quán)界定不清，這是我國(guó)煤礦濫采濫挖、礦難頻發(fā)的根本原因。

產(chǎn)權(quán)是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及其派生的一組權(quán)利的總稱。完善的產(chǎn)權(quán)制度是資源有效配置的基礎(chǔ)條件。建立完善的產(chǎn)權(quán)制度需要有嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)界定。界定產(chǎn)權(quán)的核心在于明確產(chǎn)權(quán)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，使當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)對(duì)等，使其對(duì)自己的每個(gè)行為負(fù)責(zé)。

我國(guó)法律規(guī)定，礦產(chǎn)等資源屬國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，但各級(jí)政府負(fù)責(zé)礦藏勘探與開(kāi)采的審批與監(jiān)管。企業(yè)可以無(wú)償或通過(guò)繳納較低手續(xù)費(fèi)而獲得采礦權(quán)，開(kāi)采后再按銷(xiāo)售收入或產(chǎn)量繳納1%的資源使用費(fèi)。這便使原本國(guó)有性質(zhì)的煤炭具備了“公共資源”的特性：競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。與任何私人物品一樣，某人開(kāi)發(fā)煤炭資源，將影響其他人開(kāi)發(fā)該資源。而與一般私人物品不同的是，煤炭資源是不可再生資源，其開(kāi)發(fā)的過(guò)程本身就是資源消耗的過(guò)程。因此，其開(kāi)發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)性顯得尤為突出。同時(shí)，采礦權(quán)可以無(wú)償?shù)孬@得，任何人都不具有排他性的采礦權(quán)。這樣，各企業(yè)在獲得了低成本開(kāi)采煤炭經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，不承擔(dān)任何相應(yīng)的責(zé)任。

公共資源的競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性必然導(dǎo)致生產(chǎn)者行為短期化。在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，生產(chǎn)者只會(huì)考慮如何以最快的速度采煤，賺取眼前利潤(rùn)，而不愿意做任何長(zhǎng)期計(jì)劃與投資（包括安全生產(chǎn)方面的投資）。即使是國(guó)有企業(yè)，也存在著一些與眾多私營(yíng)企業(yè)爭(zhēng)奪公共資源的競(jìng)爭(zhēng)中，參與掠奪性開(kāi)采也就成為其選擇。我國(guó)煤礦行業(yè)的回采率平均只有35％，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率僅僅只有15％，有些甚至低至10％。近20多年間，山西共開(kāi)采煤炭65億噸，而因此消耗掉的煤炭資源高達(dá)400多億噸。各生產(chǎn)者行為短期化的必然結(jié)果不僅僅是煤炭資源的過(guò)度開(kāi)采，而且是安全隱患的不斷積累。

作為資源所有者代理人的政府負(fù)有監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者、避免礦難的責(zé)任。但地方政府在行使監(jiān)督職責(zé)時(shí)都是采取的行政手段而非市場(chǎng)手段，以發(fā)放許可證的方式來(lái)限制煤炭的開(kāi)采數(shù)量，這不僅很難達(dá)到目的，而且極易滋生腐敗，給各級(jí)地方官員留下了“權(quán)力尋租”的空間。

山西煤礦的產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)

既然產(chǎn)權(quán)界定不清是煤炭資源無(wú)效率配置與礦難頻發(fā)的重要原因，那么提高煤炭資源的配置效率、治理礦難的根本途徑就在于建立完善的產(chǎn)權(quán)制度。這里最為要緊的是改變煤炭資源為公共資源的特性，使其變成具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的資源，只有這樣，企業(yè)才能像愛(ài)護(hù)與珍惜自己的財(cái)產(chǎn)一樣加以開(kāi)采和使用。

不久前開(kāi)始的山西省煤礦產(chǎn)權(quán)改革從煤炭資源的有償使用著手，采礦權(quán)從無(wú)償獲得過(guò)渡到有償使用，煤礦經(jīng)營(yíng)者根據(jù)不同煤種及煤炭的儲(chǔ)藏規(guī)模在繳納幾百萬(wàn)到上千萬(wàn)元的采礦權(quán)價(jià)款換取新的采礦證后，成為其煤礦的合法采礦權(quán)人。由于采礦權(quán)是有償獲得的，且受到法律的保護(hù)，因此煤炭資源具有了一定的排他性。這將有利于提高煤礦經(jīng)營(yíng)企業(yè)節(jié)約資源、有效開(kāi)采煤炭的積極性，并促使它們從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，增加投入，采用新的生產(chǎn)技術(shù)，在提高生產(chǎn)率的同時(shí)，增強(qiáng)礦井抗災(zāi)能力，最大限度地避免礦難的發(fā)生。此外，采礦權(quán)的有償獲得無(wú)疑將提高煤炭生產(chǎn)的成本，這將使那些規(guī)模小、技術(shù)水平差、成本高的煤炭生產(chǎn)企業(yè)處于劣勢(shì)，迫使它們退出市場(chǎng)，從而可以遏制原有的煤礦多、小、散、亂、差的格局，達(dá)到提高整個(gè)煤炭資源配置效率的目的。

目前，部分換取新證、明晰了產(chǎn)權(quán)的煤礦企業(yè)已經(jīng)有了煤炭資源開(kāi)發(fā)和利用的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，它們有的已經(jīng)或者正加大投入、更新設(shè)備，在擴(kuò)大產(chǎn)量的同時(shí)提高煤炭資源的回采率，并主動(dòng)落實(shí)了安全生產(chǎn)責(zé)任制。

可以預(yù)見(jiàn)，當(dāng)煤礦的產(chǎn)權(quán)得到明確的界定，且真正能夠按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則推進(jìn)，資源的出讓能夠切實(shí)采取招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等公開(kāi)、公平的競(jìng)爭(zhēng)辦法，政府只對(duì)參與競(jìng)標(biāo)的投資者設(shè)定相應(yīng)的規(guī)模、技術(shù)、環(huán)保措施等門(mén)檻，“權(quán)錢(qián)交易”和“官煤勾結(jié)”將可以得到根治。此時(shí)，政府將以裁判員而不是運(yùn)動(dòng)員的身份出現(xiàn)，這種角色的轉(zhuǎn)換將最大限度地削弱政府官員的“特權(quán)”，從而有效地杜絕腐敗。

因此，山西煤礦的產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)對(duì)于推進(jìn)我國(guó)礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)改革有著極其重要的意義，其成敗決定著礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)改革在其它地區(qū)和行業(yè)推進(jìn)的速度。

改革中的問(wèn)題與思考

從目前試點(diǎn)的情況來(lái)看，離建立完善的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求還有很大的距離。

首先是煤炭資源的定價(jià)問(wèn)題。煤炭是不可再生的稀缺資源，其采礦權(quán)的價(jià)格應(yīng)該體現(xiàn)煤炭的稀缺性，并真實(shí)地反映市場(chǎng)供求。因此，采礦權(quán)的價(jià)格只能由市場(chǎng)說(shuō)了算，任何人、任何企業(yè)或政府部門(mén)都不可能定出比市場(chǎng)更加公平、合理的價(jià)格。如果僅僅因?yàn)樵谏轿魇∽钤缭圏c(diǎn)的臨汾市在協(xié)議轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題上，受到了500多座煤礦的集體抵制，就簡(jiǎn)單地認(rèn)為市場(chǎng)拍賣(mài)不符合中國(guó)的實(shí)際，恐怕過(guò)于武斷。這里關(guān)鍵的問(wèn)題是拍賣(mài)是否能夠真正向國(guó)內(nèi)外投資者公開(kāi)，是否做到公平和公正，信息是否充分、透明。如果投標(biāo)企業(yè)認(rèn)為政府所定價(jià)格過(guò)高，它們可以不參加投標(biāo)，這將促使政府降低價(jià)格。總之，供求雙方的力量在市場(chǎng)上會(huì)合才會(huì)形成均衡價(jià)格，而那些接受市場(chǎng)價(jià)格的企業(yè)必定是效率最高的。只有當(dāng)價(jià)格反映市場(chǎng)雙方的力量對(duì)比，反映資源的稀缺性時(shí)，資源才能夠得到合理的配置。而現(xiàn)在，山西煤炭采礦權(quán)的價(jià)格由政府一方確定，它究竟是高、是低無(wú)法判斷，這樣的價(jià)格能否實(shí)現(xiàn)資源有效配置值得考慮。

其次，目前的改革還只是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦。至于國(guó)有煤礦及其他非國(guó)有煤礦，其采礦權(quán)有償出讓和資源價(jià)款征收采取了不同的辦法。對(duì)過(guò)去通過(guò)行政審批無(wú)償取得的國(guó)有煤礦采礦權(quán)，其采礦權(quán)價(jià)款按照有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)后可以轉(zhuǎn)為國(guó)有資本金；對(duì)過(guò)去通過(guò)行政審批無(wú)償取得的非國(guó)有煤礦采礦權(quán)，如資源量較多、規(guī)模較大或已進(jìn)行資源整合的煤礦，在政府與采礦權(quán)人和投資人充分協(xié)商同意的基礎(chǔ)上，可將采礦權(quán)價(jià)款全部或部分轉(zhuǎn)為國(guó)有資本金，形成政府控股或參股的股份制企業(yè)。從形式上看，改革后這些企業(yè)的產(chǎn)權(quán)將比較明晰。但在實(shí)踐中如何保證國(guó)有采礦權(quán)的利益不被侵占、防止企業(yè)內(nèi)部人控制，卻是今后將要面臨的不可回避的問(wèn)題。

最后，此次煤礦的產(chǎn)權(quán)改革旨在整合煤炭資源，提高資源利用率。作為本次煤炭資源整合的主要目標(biāo)，山西省規(guī)定以縣為單位，整合后新增資源面積不超過(guò)10％、新增能力不超過(guò)10％、壓減關(guān)閉礦井不低于30％、淘汰9萬(wàn)噸以下礦井、資源回收率不低于60％、百萬(wàn)噸死亡率控制在1以下。很明顯，政府在對(duì)什么樣的煤礦應(yīng)該倒閉、煤炭資源應(yīng)該如何利用進(jìn)行規(guī)劃。如何保證政府的決策符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則？政府所制訂的資源利用方案是高效率的是下一步要重點(diǎn)關(guān)注和研究解決的問(wèn)題。

盡管存在各種問(wèn)題，但無(wú)論如何，山西煤礦的產(chǎn)權(quán)改革畢竟向合理利用礦產(chǎn)資源邁出了第一步。

作者系對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授