反壟斷法三大追問(wèn)：反什么？怎樣反？誰(shuí)來(lái)反？

在公眾對(duì)壟斷行為痛恨忍無(wú)可忍之際，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的反壟斷法草案，輾轉(zhuǎn)12年，終于６月24日在北京首次提請(qǐng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議，正式進(jìn)入了全國(guó)人大常委會(huì)的立法程序。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，反壟斷法占有極重要的地位。在美國(guó)，它被稱為“自由企業(yè)的大憲章”，在德國(guó)更是被尊為“經(jīng)濟(jì)憲法”，在日本則是“經(jīng)濟(jì)法的核心”。因此，我國(guó)這部法律草案一經(jīng)提請(qǐng)審議，就引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

那么，反壟斷法究竟反什么？怎樣反？由誰(shuí)來(lái)反？這三大問(wèn)題注定要聚焦在一切關(guān)心中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前途和命運(yùn)的人們的目光之下。

反什么——行政性壟斷難題

行政性壟斷是反壟斷法中呼聲最高，分歧最大的內(nèi)容，也是目前最受爭(zhēng)議的壟斷。

據(jù)了解，《反壟斷法》草案起草過(guò)程中，“行政性壟斷”起初被寫入，后來(lái)又一度被刪除，最終恢復(fù)，出現(xiàn)在參與草案審議的人大常委會(huì)委員們手中。

原因在于，反行政性壟斷分歧很大，爭(zhēng)執(zhí)雙方各執(zhí)一詞，且都不乏理由。

反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為是行政行為，和經(jīng)濟(jì)性壟斷不是同一類社會(huì)關(guān)系，應(yīng)由行政法調(diào)整。如果將行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為放在反壟斷法中進(jìn)行規(guī)范，那么所制定的反壟斷法會(huì)帶有濃重的行政法色彩，失去“經(jīng)濟(jì)法核心”的本來(lái)面目。況且，中國(guó)的行政性壟斷有非常復(fù)雜的背景，行政壟斷涉及政治體制問(wèn)題，在當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際國(guó)情中，根本不是一部《反壟斷法》能夠很好解決的，而是需要進(jìn)一步深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革去逐漸解決。

在我國(guó)現(xiàn)有的政治體制改革不到位的情況下，即使把反行政性壟斷的內(nèi)容納入反壟斷法，也不會(huì)起多少實(shí)質(zhì)性作用。且行政性壟斷涉及行政許可、中央和地方的權(quán)力劃分等許多問(wèn)題，比較棘手，目前時(shí)機(jī)還不成熟。同時(shí)，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，國(guó)外主要國(guó)家的反壟斷法都主要規(guī)范經(jīng)濟(jì)性壟斷行為，各國(guó)直接在《反壟斷法》中限制行政性競(jìng)爭(zhēng)的情況也極少。因此，要促進(jìn)中國(guó)當(dāng)前盡快出臺(tái)一部《反壟斷法》的話，不宜將“行政性壟斷”的規(guī)制立法納入其中。

支持保留反行政性壟斷內(nèi)容一方則認(rèn)為，正因?yàn)橹袊?guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期，與其他國(guó)家常見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)性壟斷相比，行政性壟斷在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活中更為普遍，是目前最龐大的壟斷力量，已經(jīng)給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了巨大的負(fù)面效益。如果不涉及反行政性壟斷，出臺(tái)的只能是瘸腿的反壟斷法，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也就永遠(yuǎn)不能走向一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因此，《反壟斷法》作為保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基礎(chǔ)的法律，應(yīng)該設(shè)專章對(duì)“行政性壟斷”做出相關(guān)規(guī)定。

針對(duì)這一分歧，國(guó)務(wù)院法制辦公室主任曹康泰表示：“雖然從理論上和國(guó)際通行做法看，行政性限制競(jìng)爭(zhēng)主要不是由反壟斷法解決的問(wèn)題，反壟斷法也很難從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。但是，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，在反壟斷法這一保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的專門性、基礎(chǔ)性法律中對(duì)禁止行政性限制競(jìng)爭(zhēng)做出明確、具體的規(guī)定，既表明國(guó)家對(duì)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)的重視和堅(jiān)決反對(duì)的態(tài)度，又能夠進(jìn)一步防止和制止行政性限制競(jìng)爭(zhēng)的行為?！?/p>

事實(shí)上，在行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷兩類市場(chǎng)壟斷中，無(wú)論理論上還是現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制最具殺傷力的是行政壟斷。在電信、郵政、電力、鐵路、石油、航空等壟斷巨頭背后，無(wú)一例外都布滿了行政權(quán)力的觸角，構(gòu)成了市場(chǎng)后進(jìn)者與普通消費(fèi)者痛苦的源頭。反壟斷法不反行政壟斷，等于默認(rèn)了行政性壟斷企業(yè)的特權(quán)，繼續(xù)放縱行政權(quán)力壟斷市場(chǎng)。

于是，最終首次提請(qǐng)審議的反壟斷法草案在原則規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，還以專章形式對(duì)實(shí)踐中較為典型的六類濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，予以明令禁止。

專家認(rèn)為，這六類行為中，“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”一條最值得期待。因?yàn)樗研姓韵拗聘?jìng)爭(zhēng)行為，從具體行政行為擴(kuò)展到抽象行政行為。

怎樣反——“三大制度安排”

反壟斷法頭頂“經(jīng)濟(jì)憲法”等光環(huán)，但是作為一個(gè)“高級(jí)法”，離不開(kāi)更基礎(chǔ)的法律制度的制約，更離不開(kāi)特定的政治、經(jīng)濟(jì)體制。大部分的反壟斷法規(guī)則可以通過(guò)基礎(chǔ)法律制度來(lái)完善解決。

參照國(guó)際慣例，提交初審的《反壟斷法》草案，主要由禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位、控制規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中三大部分組成。

壟斷協(xié)議將不具有法律效力

壟斷協(xié)議是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的經(jīng)營(yíng)者（包括行業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)營(yíng)者團(tuán)體），通過(guò)協(xié)議或者其他協(xié)同一致的行為，實(shí)施固定價(jià)格、劃分市場(chǎng)、限制產(chǎn)量、排擠其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。

同時(shí)，草案又規(guī)定了豁免制度，即對(duì)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的某些具有限制競(jìng)爭(zhēng)效果的協(xié)議，如果經(jīng)營(yíng)者能夠證明是為了實(shí)現(xiàn)改進(jìn)技術(shù)、研究開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品或提高中小經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)效率、增強(qiáng)中小經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)力等目的，同時(shí)不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益，則不予禁止。

禁止六種濫用市場(chǎng)支配地位行為

根據(jù)草案，一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到二分之一以上的，兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者作為整體在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到三分之二以上的，或者三個(gè)經(jīng)營(yíng)者作為整體在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額達(dá)到四分之三以上的，都可以推定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位。

曹康泰介紹，草案并不禁止經(jīng)營(yíng)者通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)取得市場(chǎng)支配地位，但嚴(yán)格禁止經(jīng)營(yíng)者濫用其市場(chǎng)支配地位實(shí)施壟斷價(jià)格、掠奪性定價(jià)、拒絕交易、強(qiáng)制交易、搭售、實(shí)行差別待遇以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定的其他排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。

市場(chǎng)份額并非惟一的判定標(biāo)準(zhǔn)，為了便于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確有效地執(zhí)法，草案還規(guī)定了認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位應(yīng)當(dāng)依據(jù)的因素，包括該經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額以及相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀況，該經(jīng)營(yíng)者控制銷售市場(chǎng)或者原材料采購(gòu)市場(chǎng)的能力以及其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)的難易程度等。

經(jīng)營(yíng)者集中需事先申報(bào)

經(jīng)營(yíng)者集中，是指經(jīng)營(yíng)者通過(guò)合并、資產(chǎn)購(gòu)買、股份購(gòu)買、合同約定、人事安排、技術(shù)控制等方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)，或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響的情形。其中，合并是最重要和最常見(jiàn)的一種經(jīng)營(yíng)者集中形式。

草案規(guī)定了一般行業(yè)和領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中的具體申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，即參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者在全球范圍內(nèi)上一年度的銷售額超過(guò)120億元人民幣，并且參與集中的一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在中國(guó)境內(nèi)上一年度的銷售額超過(guò)8億元人民幣。關(guān)于銀行、保險(xiǎn)等特殊行業(yè)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院將另行制定。

誰(shuí)來(lái)反——反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置

法律的生命力在于實(shí)施。反壟斷立法的一個(gè)重要內(nèi)容，就是如何規(guī)定反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置。社會(huì)上對(duì)這個(gè)問(wèn)題的看法莫衷一是。最終，對(duì)于備受關(guān)注的反壟斷機(jī)構(gòu)問(wèn)題，草案規(guī)定了“反壟斷委員會(huì)”和“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的雙層架構(gòu)模式。

“反壟斷委員會(huì)”由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家組成，負(fù)責(zé)“領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)”反壟斷工作。草案明確了反壟斷委員會(huì)應(yīng)當(dāng)履行的五項(xiàng)職責(zé)：研究擬定有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策；組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，并發(fā)布評(píng)估報(bào)告；監(jiān)督、協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的反壟斷執(zhí)法工作；協(xié)調(diào)重大反壟斷案件的處理；國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。

而國(guó)務(wù)院“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，則負(fù)責(zé)具體執(zhí)法工作。為了便于嚴(yán)格統(tǒng)一執(zhí)法，草案還規(guī)定了國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。此外，草案對(duì)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)和國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查涉嫌壟斷行為的程序、要求以及可以采取的措施等也作了具體規(guī)定。

傅志寰委員表示，現(xiàn)在出臺(tái)的草案中，反壟斷執(zhí)法由誰(shuí)施行并沒(méi)有清楚地表述。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)最好統(tǒng)一成一個(gè)部門，他認(rèn)為應(yīng)由國(guó)務(wù)院明確確定。如果像過(guò)去那樣多頭執(zhí)法，難免出現(xiàn)互相扯皮的情況，執(zhí)法成本就會(huì)增加，工作效率就會(huì)降低。

現(xiàn)有格局下，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的機(jī)構(gòu)主要是商務(wù)部、國(guó)家工商總局和國(guó)家發(fā)改委。對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的審查是由商務(wù)部門負(fù)責(zé)的，查處濫用市場(chǎng)支配定位的工作主要是工商部門來(lái)做，而發(fā)改委一直以來(lái)就負(fù)責(zé)價(jià)格問(wèn)題，查處壟斷協(xié)議中的價(jià)格同盟等。

從破除行政壟斷的角度說(shuō)，商務(wù)部、發(fā)改委、國(guó)家工商總局本來(lái)就是行政機(jī)關(guān)，和其他行政機(jī)關(guān)之間難免會(huì)存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，用一個(gè)行政機(jī)關(guān)去制裁另一個(gè)行政機(jī)關(guān)，是否可行，頗令人懷疑。

而從破除行業(yè)壟斷的角度講，企業(yè)和各自的行業(yè)主管部門肯定存在利益關(guān)系，如果反壟斷機(jī)構(gòu)的人員仍是來(lái)自各個(gè)行業(yè)主管部門，又如何能維持客觀和公正呢？