人民監(jiān)督員制度對(duì)人大“個(gè)案監(jiān)督”制度的啟示

　　2004年以來，最高人民檢察院在全國部分檢察院推行了人民監(jiān)督員制度，取得了良好的社會(huì)和法律效果。筆者發(fā)現(xiàn)該制度取得一片叫好聲的同時(shí)，也遭到了一些質(zhì)疑，而檢察系統(tǒng)一年來的實(shí)踐卻讓這種質(zhì)疑逐漸轉(zhuǎn)化為“有監(jiān)督總比沒有監(jiān)督好”的喝彩聲。這些質(zhì)疑在一些地方人大對(duì)“兩院”系統(tǒng)進(jìn)行“個(gè)案監(jiān)督”工作中也不同程度的存在。因此，如何從人民監(jiān)督員制度中吸取有益的經(jīng)驗(yàn)，將其運(yùn)用到人大對(duì)“兩院”的監(jiān)督工作中去，甚至嘗試將人大的監(jiān)督和“人民監(jiān)督員”的監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，對(duì)新時(shí)期的人大監(jiān)督工作有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　
　　一、 個(gè)案監(jiān)督制度和人民監(jiān)督員制度的比較
　　
　　一般認(rèn)為，所謂“個(gè)案監(jiān)督”，是指地方人大根據(jù)憲法和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)“一府兩院”正在辦理或已辦理結(jié)束的具體案件進(jìn)行監(jiān)督[1]。而人民監(jiān)督員制度是在人民檢察院體系外部和訴訟程序外部，對(duì)人民檢察院直接受理偵查的案件的特定訴訟決定進(jìn)行社會(huì)性監(jiān)督的制度[2]。對(duì)照《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》和一些地方人大頒布的關(guān)于個(gè)案監(jiān)督的法規(guī)和做法，筆者試對(duì)兩者作一比較：
　　1.人民監(jiān)督員制度和個(gè)案監(jiān)督制度的共同點(diǎn)：（1）目的相同。都是為了遏制國家權(quán)力行使過程中的腐敗和不公，保證權(quán)力的依法、正確運(yùn)用。（2）人員組成基本相同。人大的個(gè)案監(jiān)督組成人員當(dāng)然是人大代表，實(shí)踐中人大代表在人民監(jiān)督員中占到相當(dāng)比例，通常為一半左右。（3）理論依據(jù)相同。都是根據(jù)人民主權(quán)理論，認(rèn)為國家機(jī)關(guān)的權(quán)力屬于人民，人民有權(quán)通過合適的途徑對(duì)自己授出的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督[3]。（4）都是一種外部監(jiān)督。這表現(xiàn)在無論是人大的個(gè)案監(jiān)督還是人民監(jiān)督員制度，都強(qiáng)調(diào)不干涉被監(jiān)督機(jī)關(guān)獨(dú)立的審判權(quán)、檢察權(quán)，都是在訴訟程序以外，通過程序性的監(jiān)督行為來督促被監(jiān)督對(duì)象改變不當(dāng)行為，而不是越俎代庖，由監(jiān)督者自己行使審判權(quán)或檢察權(quán)。
　　2.人民監(jiān)督員制度和個(gè)案監(jiān)督制度的區(qū)別：（1）相關(guān)法規(guī)或者規(guī)定的制定機(jī)關(guān)不同。個(gè)案監(jiān)督由地方人大提出并通過人大立法的形式加以確認(rèn)，而人民監(jiān)督員制度卻是人民檢察院針對(duì)自偵案件中存在的問題而主動(dòng)提出并制定相關(guān)規(guī)定的。（2）監(jiān)督人員的組織形式不同。人大的個(gè)案監(jiān)督強(qiáng)調(diào)的是人大監(jiān)督權(quán)力的集體行使，是由地方人大及其常委會(huì)統(tǒng)一組織進(jìn)行的；而人民監(jiān)督員卻是由各基層單位民主推薦、考察確認(rèn)產(chǎn)生，并由檢察機(jī)關(guān)發(fā)放聘書，其本身沒有固定的組織，主要由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的人民監(jiān)督員辦公室來進(jìn)行召集等組織活動(dòng)。（3）監(jiān)督的程序和方法不同。人大的個(gè)案監(jiān)督方法包括憲法賦予的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)等，在通常情況下是由人大主動(dòng)進(jìn)行的；而人民監(jiān)督員制度所施行的監(jiān)督程序卻是由檢察機(jī)關(guān)將認(rèn)為有必要監(jiān)督的案件提出，由人民監(jiān)督員進(jìn)行討論和評(píng)議，并形成決議。（4）監(jiān)督的效力不同。人大的個(gè)案監(jiān)督所形成的決定具有相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制力，它通常要求被監(jiān)督機(jī)關(guān)按照自己的意志辦理案件；而人民監(jiān)督員提出的監(jiān)督意見雖然可以引發(fā)一系列的討論和糾錯(cuò)程序，但最終決定案件如何辦理的權(quán)力仍然在檢察機(jī)關(guān)手中，人民監(jiān)督員的意見對(duì)檢察機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制力。
　　通過比較可以看出，地方人大推行的個(gè)案監(jiān)督制度和檢察機(jī)關(guān)推行的人民監(jiān)督員制度同樣是對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督方式，并且兩者的組成人員還有相當(dāng)?shù)闹丿B。而最重要的區(qū)別卻是制度的推行者和執(zhí)行中的主導(dǎo)者不同，即前者是由各級(jí)人大提出并主動(dòng)進(jìn)行的，后者是由檢察機(jī)關(guān)自己提出并組織實(shí)施的。
　　
　　二、 從人民監(jiān)督員制度的角度分析對(duì)個(gè)案監(jiān)督制度的質(zhì)疑
　　
　　以上對(duì)人民監(jiān)督員制度和個(gè)案監(jiān)督制度所進(jìn)行的分析，目的在于從人民監(jiān)督員制度的合理性角度出發(fā)，通過比較批駁部分學(xué)者對(duì)個(gè)案監(jiān)督制度進(jìn)行批評(píng)的幾個(gè)有代表性的觀點(diǎn)之不足，分析人民監(jiān)督員制度在應(yīng)對(duì)和消除類似批評(píng)的成功經(jīng)驗(yàn)，從而為個(gè)案監(jiān)督制度的進(jìn)一步發(fā)展奠定理論基礎(chǔ)。
　　批駁觀點(diǎn)一：“個(gè)案監(jiān)督會(huì)影響審判權(quán)和檢察權(quán)的獨(dú)立”[4]。有人認(rèn)為，我國司法不獨(dú)立，強(qiáng)調(diào)個(gè)案監(jiān)督將進(jìn)一步影響審判權(quán)和檢察權(quán)的獨(dú)立性。jm1AFj4bpK2is2/SOOeSuw==對(duì)此，已有學(xué)者反駁這種看法是“將人大監(jiān)督拒之門外的同時(shí)，將司法專橫的鑰匙交給了法官”[5]。而通過比較發(fā)現(xiàn)，同樣是外部監(jiān)督的人民監(jiān)督員制度卻成功化解了這種質(zhì)疑?？梢姡瘩g個(gè)案監(jiān)督的學(xué)者是在誤解了司法獨(dú)立的同時(shí)又誤解了個(gè)案監(jiān)督制度。首先，司法獨(dú)立強(qiáng)調(diào)的是司法人員個(gè)人的獨(dú)立和司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立并重，司法獨(dú)立的目的在于司法公正，相對(duì)于司法公正而言，司法獨(dú)立的價(jià)值是第二位的。司法并非越獨(dú)立越好，其程度應(yīng)該以最有利于實(shí)現(xiàn)司法公正而定，實(shí)踐中出現(xiàn)的司法不公現(xiàn)象難以讓人放心地將司法完全獨(dú)立bzQPM61Jk+PAFf5h39capw==。我們還應(yīng)該看到，因司法不獨(dú)立而產(chǎn)生的司法不公現(xiàn)象更多的是表現(xiàn)在具體的辦案人員受到本單位直接領(lǐng)導(dǎo)的壓力而并非司法機(jī)關(guān)受到了外界的壓力。個(gè)案監(jiān)督制度對(duì)具體案件所進(jìn)行的質(zhì)詢和調(diào)查也并非代替審判機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)作出判決和決定，而只是督促其作出正確的決定。人民監(jiān)督員制度的長(zhǎng)處就在于它將這個(gè)特點(diǎn)予以明確化和放大化。這集中體現(xiàn)在其明確提出對(duì)于人民監(jiān)督員的意見，由檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)最終決定是否采納。
　　批駁觀點(diǎn)二：“個(gè)案監(jiān)督是外行監(jiān)督內(nèi)行”[6]。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，與專業(yè)的審判人員或者檢察人員相比，進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的人大的專業(yè)法律知識(shí)明顯是欠缺的，所以，讓外行監(jiān)督內(nèi)行是行不通的。且不論需要監(jiān)督的案件大多并非法律問題復(fù)雜的案件，也不去引證國外陪審員制度來加以反駁，更不去談人大及其常委會(huì)近年來法律人才的引進(jìn)以及法律素養(yǎng)的提高，單純一項(xiàng)與人民監(jiān)督員制度的比較就發(fā)人深思。該制度所要求的人民監(jiān)督員“公道正派，有一定的法律、政策知識(shí)”已經(jīng)表明，監(jiān)督者“公道正派”的道德素養(yǎng)要比法律素養(yǎng)重要得多，并且其所要求的人民監(jiān)督員的“一定法律、政策水平”也并不比進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的人大代表的要求高。截至2004年5月，全國試點(diǎn)省份共聘任監(jiān)督員8366名，其中具有大專以上學(xué)歷的2206人，有法律工作經(jīng)歷的僅有1908人[7]。“看出門道”和“動(dòng)手能力”的要求并非一般高。
　　
　　三、 個(gè)案監(jiān)督制度應(yīng)從人民監(jiān)督員制度中吸取經(jīng)驗(yàn)不斷完善
　　
　　對(duì)于人大進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督活動(dòng)的法律依據(jù)，憲法規(guī)定得很明白。憲法第三條規(guī)定，“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。第七十一條規(guī)定，在必要的時(shí)候“組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議?！彼詡€(gè)案監(jiān)督是有明確的法律依據(jù)的，實(shí)踐中出現(xiàn)的問題實(shí)際上是操作問題[8]。個(gè)案監(jiān)督制度首先應(yīng)該堅(jiān)持，同時(shí)更應(yīng)該不斷地加以完善，形成制度，形成法律。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度有以下幾點(diǎn)可供個(gè)案監(jiān)督制度借鑒：
　　1.“以監(jiān)督促公開，以公開促公正”的監(jiān)督理念要充分體現(xiàn)。如上所言，個(gè)案監(jiān)督的最終目的是實(shí)現(xiàn)司法公正。公正的實(shí)現(xiàn)一方面依賴于監(jiān)督者的監(jiān)督能力，這當(dāng)然包括監(jiān)督者的法律能力，但更要依賴于監(jiān)督所帶來的案件公開的效果。對(duì)于公開的案件，司法機(jī)關(guān)將慎重考慮不嚴(yán)格司法的后果，而更容易接受人大的監(jiān)督意見。這樣以來，人大監(jiān)督的強(qiáng)制性的一面將得到淡化，監(jiān)督的效果將更依賴于群眾的擁護(hù)，同時(shí)社會(huì)輿論將更傾向于支持人大的監(jiān)督而不是視其為干涉司法權(quán)力。為此，應(yīng)該從下面幾個(gè)方面著手：（1）人大牽頭，多方參與。個(gè)案監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)毫無疑問應(yīng)該是人大及其常委會(huì)，但是在具體實(shí)施監(jiān)督的過程中，包括對(duì)案件的調(diào)查等階段，不妨借鑒人民監(jiān)督員制度的做法，吸收其他人員參加，并且要充分聽取他們的意見；（2）廣泛宣傳，形成輿論聲勢(shì)。對(duì)于案情復(fù)雜、社會(huì)影響大的案件，或者監(jiān)督難度較大的案件，在進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督時(shí)，應(yīng)該通過新聞媒介廣為宣傳，讓案件透明化（當(dāng)然，不便公開的案件除外），以引起社會(huì)的廣泛注意。如果公眾享有充分的知情權(quán)，一些案件監(jiān)督機(jī)關(guān)可能等不到人大形成決議就會(huì)自行糾正，同時(shí)也更利于樹立監(jiān)督者的權(quán)威。
　　
　　2. 被監(jiān)督案件的范圍要進(jìn)一步細(xì)化。目前個(gè)案監(jiān)督的范圍過多過濫也是個(gè)案監(jiān)督制度的弊端之一，監(jiān)督的范圍基本上沒有限制[9]。雖然從理論上講，人大的監(jiān)督權(quán)是廣泛的，但是管得多就難以管得好。人民監(jiān)督員制度明確限定被監(jiān)督案件的規(guī)定值得借鑒。具體來講，應(yīng)該對(duì)以下情況加以明確：（1）程序違法的案件不宜個(gè)案監(jiān)督。目前的個(gè)案監(jiān)督一般都包括對(duì)實(shí)體違法和程序違法案件的監(jiān)督，但具體到操作卻近乎不可能。因?yàn)槿绻绦蜻`法造成案件的處理錯(cuò)誤，則這時(shí)的監(jiān)督實(shí)為對(duì)案件實(shí)體處理結(jié)果的監(jiān)督；如果案件最終處理結(jié)果正確，則以一個(gè)訴訟外的程序來糾正單純的程序違法，又顯得成本過高，并且許多情況不具備現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于這類問題，訴訟程序也是基本不予理會(huì)的。而如果在危害后果出現(xiàn)之前進(jìn)行監(jiān)督，則間接剝奪了被監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部自我矯正的機(jī)會(huì)，被監(jiān)督者可能會(huì)借此通過虛假行為回避監(jiān)督，這樣就違背了監(jiān)督的必要性原則，也損害了監(jiān)督者的威信。對(duì)此應(yīng)該采用人民監(jiān)督員制度的做法，人大及其常委會(huì)可以對(duì)程序性違法“提出意見”，而不是形成強(qiáng)制性的決議。（2）監(jiān)督應(yīng)著重限于被監(jiān)督機(jī)關(guān)容易出現(xiàn)問題的薄弱環(huán)節(jié)。人民監(jiān)督員制度正是看到檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件的辦理過程相對(duì)封閉、缺乏監(jiān)督而設(shè)立的，個(gè)案監(jiān)督制度亦應(yīng)如此。就政法機(jī)關(guān)而言，檢察機(jī)關(guān)作為專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著監(jiān)督其他機(jī)關(guān)的重任，人大的個(gè)案監(jiān)督如何和檢察監(jiān)督形成互補(bǔ)而不重疊，形成合力而不扯皮，是個(gè)案監(jiān)督選擇監(jiān)督范圍時(shí)應(yīng)該加以考慮的。“檢察監(jiān)督有其司法活動(dòng)固有的特點(diǎn)和規(guī)律，是個(gè)案監(jiān)督所無法替代的，而任何缺乏監(jiān)督的權(quán)力必將產(chǎn)生腐敗，人大個(gè)案監(jiān)督通過對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)督權(quán)?！盵10]個(gè)案監(jiān)督的重點(diǎn)包括：檢察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件；檢察機(jī)關(guān)的不批捕決定和不起訴決定；審判機(jī)關(guān)的決定書和民事案件的調(diào)解書（因?yàn)檫@類文書檢察機(jī)關(guān)不能抗訴）。（3）事前監(jiān)督應(yīng)引起重視。筆者發(fā)現(xiàn)，各地相繼出臺(tái)的監(jiān)督條例，都強(qiáng)調(diào)個(gè)案監(jiān)督以事后監(jiān)督為原則。而人民監(jiān)督員制度所推行的監(jiān)督卻恰恰相反，三類案件中除犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件，其他兩類擬不起訴和擬撤案的案件都是事前監(jiān)督。人大事前監(jiān)督可以防患于未然，而且因?yàn)楸槐O(jiān)督者正式作出決定前因監(jiān)督改變初衷的，從法律上講并不算錯(cuò)案，不影響其內(nèi)部考核，所以其更易接受。個(gè)案監(jiān)督強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)督的原意在于不影響司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案，這種效果通過改變監(jiān)督方式同樣可以達(dá)到，即不采取強(qiáng)制性的措施，不形成決議，以跟蹤觀察、提出建議的方法進(jìn)行。
　　
　　注釋：
　　
　　[1]王凡：《淺議地方人大的個(gè)案監(jiān)督》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1998年第1期。
　　[2]周士敏：《人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)和功能》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第8期。
　　[3]石士安：《人民監(jiān)督員制度設(shè)置的法理基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)需要》，載《檢察實(shí)踐》2004年第4期；新一：《個(gè)案監(jiān)督話是非》，載《瞭望新聞周刊》1999年第36期。
　　[4][6]李少鵬、裴永新：《對(duì)人大“個(gè)案監(jiān)督”的一點(diǎn)反思》，載《人大研究》1999年第8期；轉(zhuǎn)引自錢明龍：《個(gè)案監(jiān)督應(yīng)消除幾個(gè)誤區(qū)》，載《人大研究》2003年第3期。
　　[5]李靜美：《個(gè)案監(jiān)督，毋庸質(zhì)疑》，載《人大研究》2003年第3期。
　　[7]侯曉焱：《人民監(jiān)督員制度已日臻完善》，轉(zhuǎn)引自http://www.law-lib.com2004-12-6.
　　[8]劉山鷹：《從憲法看“個(gè)案監(jiān)督”》，轉(zhuǎn)引自中國選舉和治理網(wǎng)；陳靈海：《人大“個(gè)案監(jiān)督”主要是操作性問題》，載2004年12月16日《南方周末》。
　　[9]如山東高密人大出臺(tái)的個(gè)案監(jiān)督辦法中個(gè)案監(jiān)督的范圍包括：“（一）認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤、適用法律不當(dāng)，造成錯(cuò)案而不及時(shí)依法糾正的；（二）程序違法，已經(jīng)或者可能造成嚴(yán)重后果的；（三）在辦案過程中有執(zhí)法犯法、徇私枉法、玩忽職守、貪贓枉法等違法行為，造成嚴(yán)重后果的……”
　　[10]任兆清：《淺析人大個(gè)案監(jiān)督與檢察監(jiān)督的關(guān)系》，引自http://www.yfzs.gov.cn/
　　(作者單位：浙江省象山縣人民檢察院偵查監(jiān)督科)