論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的履職與人大制度的完善

　　在我國人大體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大位于“金字塔”的塔基部分，由選民直接選舉代表組成，是我國最基層的國家權(quán)力機關(guān)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大數(shù)目眾多、涉及人口覆蓋面廣，且直接面對基層廣大選民，所以在我國人大制度中占據(jù)十分重要的地位；另一方面，它在實踐中又極易被忽視，而相對處于一個十分尷尬的境地。鑒于此，筆者于2005年7月至8月間，對浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作現(xiàn)狀進行了一系列的實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的任職與履職狀況直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的運行、職能發(fā)揮與人大制度本身的建構(gòu)。本文試從實證研究出發(fā)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的任職與履職情況進行深層解析。
　　
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的設(shè)立與相關(guān)職能的規(guī)定
　　
　　1995年2月地方組織法第三次修訂時，“為了健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度建設(shè)和組織建設(shè)”，新增規(guī)定[1]：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一人至二人，主席、副主席由本級人民代表大會從代表中選出，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的成員，任期同本級人民代表大會每屆任期相同。主席、副主席不得擔(dān)任國家行政機關(guān)的職務(wù)；如果擔(dān)任國家行政機關(guān)的職務(wù)，必須向本級人民代表大會辭去主席、副主席的職務(wù)。主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。
　　同年4月，浙江省也相應(yīng)對《人大主席團組織條例》第二次修訂[2] 規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大主席、副主席為主席團的成員。主席或其委托的副主席召集和主持主席團會議。主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負(fù)責(zé)七項工作：組織代表學(xué)習(xí)、宣傳憲法和法律、法規(guī)；聯(lián)系本級人民代表大會代表和在本行政區(qū)域內(nèi)的上級人民代表大會代表；組織代表進行執(zhí)法檢查、視察、調(diào)查等活動；檢查督促代表提出的議案和建議、批評、意見的辦理工作；反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評、意見；做好召集本級人民代表大會下次會議的準(zhǔn)備工作；辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作有關(guān)的其他事項。
　　1996年鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大同期換屆，浙江省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼選舉產(chǎn)生了人大主席和副主席。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在每屆人民代表大會第一次會議上選舉產(chǎn)生，任期至下屆人民代表大會第一次會議召開，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度進一步完善的重要標(biāo)志。
　　
　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席與副主席的任職現(xiàn)狀
　　
　　從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的設(shè)立迄今已經(jīng)歷三屆，共九年歷程。在初期，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席一般都由黨委書記兼任，到2002年換屆的時候，浙江省人大常委會為了加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組織與職能建設(shè)，規(guī)定較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)立專職人大主席，所以該屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的任職情況浙江各地均有較大區(qū)別。截至2004年底，我國共有38316個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（其中20226個鎮(zhèn)），其中浙江省有1334個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（其中791個鎮(zhèn)），占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的3.48%。本次調(diào)查涉及杭州、湖州、嘉興、臺州和溫州五市的9個區(qū)縣、139個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的10.42%，詳細(xì)情況如下表所示。
　　
　　從上表中可以看出，目前浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席與副主席的任職情況在各市縣均有所不同，其中主席任職情況主要有以下三種：一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任，在所調(diào)查的樣本中所占比重最大，如拱墅區(qū)、富陽市等；二是由黨委副書記等負(fù)責(zé)人兼任，這其中又可分為由專職副書記兼任，如桐鄉(xiāng)市、平湖市和仙居縣等，或由黨群、紀(jì)委書記兼任，如余杭區(qū)百丈鎮(zhèn)、安吉縣杭垓鎮(zhèn)等；三是有專職的人大主席，如余杭區(qū)、德清縣和永嘉縣等。
　　副主席的任職狀況從人數(shù)上分主要有以下四種情形：比例最大的是設(shè)1名專職副主席，這其中又包括由書記兼任主席，1名副主席主持人大工作的，如拱墅區(qū)、富陽市等，以及設(shè)立了專職主席或副書記兼人大主席，再設(shè)1名專職副主席協(xié)助主席工作的，如余杭區(qū)閑林鎮(zhèn)、桐鄉(xiāng)市等；其次是只設(shè)立1名副主席作為專職副主席，如仙居縣和永嘉縣等；再次是設(shè)兩名副主席，這當(dāng)中既包括由書記兼人大主席的，也有設(shè)立專職主席后再設(shè)兩名副主席的，這類大多為中心城鎮(zhèn)或經(jīng)濟較發(fā)達鎮(zhèn)，如余杭區(qū)仁河鎮(zhèn)、德清縣武康鎮(zhèn)和永嘉縣上塘鎮(zhèn)等；此外還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立3名副主席，如樂清市柳市鎮(zhèn)和虹橋鎮(zhèn)等。
　　另外，以人大主席、副主席是否為黨委成員又可分為如下三種情形：第一種是主席由黨委書記或副書記兼任的，其專職副主席大多不是黨委成員，如拱墅區(qū)、桐鄉(xiāng)市等；第二種是設(shè)立專職主席的，主席、副主席絕大多數(shù)不是黨委成員，如余杭區(qū)、德清縣和永嘉縣等；第三種是主席由黨委書記或副書記兼任，其副主席也是黨委委員，這種情形較少，如余杭區(qū)百丈鎮(zhèn)、鸕鳥鎮(zhèn)等。
　　
　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席履職狀況及問題
　　
　　本次通過對各市、縣（區(qū)、市）人大常委會辦公室、代表工委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席、代表的問卷調(diào)查與訪談，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)能與運作有了比較全面的印象。其中關(guān)于人大主席的任職與履職情況主要存在如下幾個方面的問題：
　　1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席由黨委書記兼任對人大職能的影響
　　如上文分析所示，在所有調(diào)查樣本中黨委書記兼人大主席的現(xiàn)象還較為普遍，占54.68%。對此，主要存在以下三種觀點：第一種觀點認(rèn)為，書記兼主席有利于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮，這樣能使書記更全面地理解和把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度、運行與功能發(fā)揮，使人大開展活動得到更多的支持，有利于提高人大的地位，作用較明顯。第二種觀點持截然相反的態(tài)度，認(rèn)為黨委書記兼人大主席對人大職能的發(fā)揮有實質(zhì)性的損害。因為黨委書記在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體系中居于“一把手”的位置，從時間和精力上都不可能較多兼顧人大的工作，從而人大的日常工作一般都由專職的副主席主持，而副主席一般非鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員，行政級別同鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也不對等，所以知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)都比較有限，并直接導(dǎo)致人大權(quán)力的“邊緣化”。第三種觀點認(rèn)為，在目前體制之下，影響人大職能發(fā)揮的關(guān)鍵并不在于是否兼任的問題，而是取決于書記對人大工作的重視程度。如果書記比較開明、能力強、重視人大工作，則無論其是否兼任人大主席，人大工作的開展與功能發(fā)揮都會有較好體現(xiàn)；反之，如果書記本人對人大制度理解有限且不太重視人大工作，即使任用專職主席或多名專職副主席也不會對加強人大功能有實質(zhì)性促進作用。
　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席、副主席是否兼鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員對人大功能發(fā)揮的影響
　　目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的重大決策一般都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會議決定，而在相關(guān)法規(guī)中僅規(guī)定非書記兼任的專職主席或?qū)Ｂ毟敝飨梢粤邢炯壢嗣裾霓k公會議，不但剛性不足，實踐中也往往缺位，造成人大工作的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)嚴(yán)重虛化。此外，調(diào)查中還有一種較普遍的情形是由人大主席兼黨委副書記，調(diào)查顯示其在實踐工作中效果較好。一方面加強了人大主席在黨委決策體系中的地位和作用，另一方面又解決了書記兼職對人大工作有心無力的境況，如桐鄉(xiāng)市和仙居縣。
　　3.人大專職主席、副主席的任職流向與年齡狀況對人大功能發(fā)揮的影響
　　第一，現(xiàn)在人大專職主席或副主席年齡結(jié)構(gòu)普遍偏大，工作往往缺乏主動性。在抽樣的16位專職主席（副主席）中，30歲以下沒有，31~40歲之間有1人，占6.25%；41~50歲之間有11人（偏重在45~50歲間），占68.75%；51歲以上有4人，占25%。他們大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政主要領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)任，具有較豐富的基層工作經(jīng)驗，對人民代表大會制度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、人大之間關(guān)系都有較深的理解和體會，但由于受“船到碼頭車到站，多栽花少栽刺”思想的影響，以及存在怕影響領(lǐng)導(dǎo)班子團結(jié)的顧慮，很難再想有什么積極作為，主要職能就是維持人大日常工作運轉(zhuǎn)。第二，干部考核與晉升渠道不合理，任職流向單一。目前干部流動基本是從黨、政方面向人大條塊轉(zhuǎn)任，而很少有逆向交流，這既造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作缺乏活力與創(chuàng)新精神，又使得長期得不到晉職的人大年輕干部的工作積極性與主動性日漸消退。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有仙居縣較特殊，提拔了一些相對較年輕的干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大正、副主席，并且已有從人大主席職位轉(zhuǎn)任鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長的先例。
　　
　　 4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席法定職能授權(quán)不足與實踐中履行職能錯位的問題
　　首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組織機構(gòu)不完善，人大主席履職力量薄弱。由于人大主席團為非常設(shè)機構(gòu)，集中活動時間和次數(shù)均有限，再加上閉會期間沒有專門人大辦公室與工作人員，所以有的人大主席戲稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大就是主席一個“光桿司令”。其次，人大主席可以行使的法定權(quán)能比較抽象、空泛，缺乏實質(zhì)內(nèi)容。如《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作條例》第十條規(guī)定人大主席有七項職權(quán)，但主要是日常工作處理和聯(lián)系代表事宜等，且授權(quán)法規(guī)權(quán)威性等級較低。再次，人大主席職能“行政化”，不僅削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的功能，而且背離了權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)。調(diào)查表明，人大主席大都分管一定的行政事務(wù)，且在實踐中這些事務(wù)占據(jù)了更多時間和精力，即飽受詬病的“種了別人家地，荒了自己家田”，這種情況溫州市和臺州市等地尤為明顯。
　　綜上所述，目前人大主席履職的現(xiàn)狀就是：一方面法律規(guī)定賦權(quán)不夠，另一方面既定權(quán)能也不能很充分的發(fā)揮。就在這種尷尬的境遇里，人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體系中逐漸地被“邊緣化”了。
　　
　　四、建議與對策
　　
　　2004年，《憲法》《選舉法》《地方組織法》相繼修訂[3] ，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會任期調(diào)整為5年，從而第一次和縣級以上各級人大任期實現(xiàn)統(tǒng)一，這是人民代表大會制度逐步完善的又一重要標(biāo)志。但從實踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度改革、發(fā)展與完善的進程還要進一步加快。從人大主席的任職與履職層面研究，有以下幾個方面的設(shè)想：
　　1.完善憲政體制，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與同級黨委、政府之間的關(guān)系
　　首先，應(yīng)真正體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的憲政功能與地位。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力建設(shè)的關(guān)鍵在于解決黨應(yīng)以何種方式進行領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)集中精力抓思想工作和組織建設(shè)，把握政策方向，不宜過多干預(yù)人大和政府的具體工作，真正使人大權(quán)力機關(guān)與代議機關(guān)的性質(zhì)得以體現(xiàn)。全面落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對本行政區(qū)域重大事項決定權(quán)、財政預(yù)決算審批權(quán)、選舉罷免權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)設(shè)立專職主席和副主席，并且主席以兼黨委副書記為宜，這樣主席就能充分履行法定職能，致力于提升人大地位，也可以避免開展人大工作視書記“開明”程度而異的“人治”狀況，還可防止因書記兼任主席對人大制度運行和人大職能行使造成削弱。
　　2.明確人大主席團常設(shè)機構(gòu)性質(zhì)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的機制[4]
　　調(diào)查表明，由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日常工作機構(gòu)僅有專職的主席或副主席1人[5]，沒有設(shè)專門的辦公室和辦事人員[6]，組織力量十分薄弱。且從實踐來看，除了有選舉罷免任務(wù)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開臨時人代會的微乎其微。雖然法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會設(shè)立主席團，但主席團主要是為了主持本次會議和召集下次會議，這種設(shè)置決定了主席團不可能過多地去對政府行使監(jiān)督權(quán)。因而，實際的監(jiān)督權(quán)是由人大主席、副主席來行使的。然而，由人大主席、副主席行使監(jiān)督權(quán)存在許多弊端。首先，從理論上講，行政領(lǐng)導(dǎo)體制是首長制，行政職權(quán)由行政首長集中行使，單獨擔(dān)負(fù)最后抉擇責(zé)任；而人大的職權(quán)由集體行使，并按照少數(shù)服從多數(shù)原則共同擔(dān)負(fù)最后抉擇責(zé)任。人大主席、副主席單獨行使監(jiān)督權(quán)明顯違背了這種領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)置原則。其次，從實踐上講，人大主席、副主席行使監(jiān)督權(quán)，由于沒有載體，容易使人把監(jiān)督行為誤解為個人行為，從而對監(jiān)督者造成不利影響，導(dǎo)致人大主席、副主席不愿、不敢進行監(jiān)督。所以，從人大制度的完整性與統(tǒng)一性來看，應(yīng)賦予人大主席團常設(shè)機構(gòu)的性質(zhì)，由《憲法》和《地方組織法》統(tǒng)一明確界定其權(quán)屬與活動方式，如賦予主席團在大會閉會期間聽取政府工作報告、質(zhì)詢等職權(quán)，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督經(jīng)?；?。
　　3.切實改變基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核與選拔機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席年輕化、專業(yè)化，并保持晉升渠道暢通
　　目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)進行的機構(gòu)改革與績效建設(shè)成績顯著，一大批學(xué)歷層次高且經(jīng)過實踐鍛煉的年輕干部充實到主要領(lǐng)導(dǎo)崗位，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大方面變化不大，依然是干部流轉(zhuǎn)的最后驛站，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)能長期“邊緣化”、缺乏活力與創(chuàng)新的重要原因。因此，有關(guān)組織部門在考核、選配領(lǐng)導(dǎo)干部的時候，應(yīng)考慮將一些年輕干部充實到人大崗位上來，接受參政、議政能力的鍛煉和民主、法制意識的培養(yǎng)，并在人大工作崗位上得到成長，這樣既有利于開創(chuàng)人大工作的新局面，又有利于建立完善的干部培養(yǎng)機制。西方民主國家的實踐也證明，先由議員到國會歷練參政、議政能力，再到政府系統(tǒng)擔(dān)任管理者是比較成功的模式。
　　4.人大主席不僅職位設(shè)置應(yīng)專職化，其職能行使上也應(yīng)專職化，并注重完善監(jiān)督職能
　　實踐中，人大主席兼行政事務(wù)造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者的主體重疊，違背了我國的憲政原則。目前對基層政權(quán)及其領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督是最嚴(yán)重的問題之一，人大主席與人大充分行使監(jiān)督職能有利于更好地推動基層政權(quán)的勤政廉政建設(shè)，也能使人大效能落到實處。所以，應(yīng)從制度規(guī)范上明確禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的職能“行政化”趨向，主席應(yīng)立足于人大本職崗位，切實履行法定職權(quán)，推進我國基層人大制度的完善。
　　綜上述，人大主席的任職與履職狀況直接關(guān)系到我國人民代表大會制度的完善和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大功能的發(fā)揮。只有基層人大真正實現(xiàn)了憲政地位回歸，才能使人民更廣泛真實地感受人民代表大會制度的優(yōu)越性，才能更加有助于推動我國的政治文明與民主法制建設(shè)。
　　
　　注釋：
　　
　　 [1]《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》(1995年2月28日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過)第十四條、第十五條。
　　[2]《關(guān)于修改〈浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團組織條例〉的決定》(1995年4月29日浙江省第八屆人大常委會第十八次會議第二次修訂)第五條、第九條、第十條。
　　[3]《中華人民共和國憲法修正案》（2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過）；2004年10月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定》。
　　[4]2003年1月，湖南省新晃侗族自治縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在換屆時設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口多少，配備了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會組成人員5至7人。后被全國人大常委會叫停。
　　[5]有的地方配1名兼職聯(lián)絡(luò)員，如拱墅區(qū)一般由黨政辦公室主任或副主任兼，但由于其本身工作任務(wù)已比較繁重，所以也很難兼顧人大方面的工作。
　　[6]浙江省杭州市余杭區(qū)正在進行相關(guān)調(diào)研，有意為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立專門的辦公室并配備相關(guān)人員。
　　（作者系浙江大學(xué)比較政治與公共管理研究所碩士研究生）