公眾參與立法的路徑探討

　　公眾參與決策是現(xiàn)代社會政治的一個發(fā)展趨勢。一個法治社會所實施的一切社會決策都應(yīng)該是政府權(quán)力與公民權(quán)利良性互動的成果。立法決策作為公共決策、重大決策的一種形式，更應(yīng)該吸收公眾參與立法決策的制定與決定，只有這樣才能保證社會利益最公平、最大化地落到公眾身上。
　　
　　一、如何有效地實現(xiàn)公眾參與、推進立法民主
　　
　　第一，要搭建公眾參與的“陽光平臺”。有效實現(xiàn)公眾參與，最關(guān)鍵的一點，就是要在立法者、立法機關(guān)與公眾的真實生活和合理訴求之間搭建溝通的平臺、建立平等對話機制，在關(guān)系到群眾利益的公共事務(wù)上，積極征求公眾意見，在平等對話的基礎(chǔ)上，讓平民百姓理解與認同法律法規(guī)所作的規(guī)定。有了溝通的平臺，就可以讓人大和政府更了解民生、民情和民意。從各地立法實踐來看，當前公眾參與的立法平臺和載體主要有：（1）書面征詢意見；（2）應(yīng)邀參加座談會、研討會、論證會、聽證會；（3）旁聽法制委會議、常委會會議和代表大會會議；（4）通過新聞媒體面向社會公開征求立法項目、立法草案意見；（5）建立立法項目委托起草、招標投標和立法聯(lián)系點制度；（6）建立立法顧問、立法助理、聘請立法研究員等專家咨詢制度；（7）創(chuàng)辦立法網(wǎng)站、設(shè)置立法網(wǎng)頁等；（8）立法機關(guān)和工作機構(gòu)與有關(guān)科研院校和社會團體建立合作關(guān)系，共同研究立法中的理論問題；（9）成立立法研究會（所）、協(xié)會及中心等。實踐證明，這些做法是十分有效的。今后，應(yīng)把公眾參與立法的這些有效機制變成長效機制，使其規(guī)范化、制度化。此外，還應(yīng)不斷創(chuàng)新公眾參與的方式，搭建新的陽光平臺，如創(chuàng)辦專門的立法雜志，設(shè)立專門的立法資料館，建立立法民意代表制度和調(diào)查制度，以及專門的立法咨詢服務(wù)機構(gòu)等。
　　第二，要利用市場機制推進立法的公共參與。法律法規(guī)作為純公共產(chǎn)品具有非競爭性，只能由立法機關(guān)提供，但這并不排除在立法過程的某個環(huán)節(jié)或者方面利用市場機制來提高效率的可能。一是每次制定立法規(guī)劃、立法計劃前，通過媒體可向全社會征求立法項目建議，調(diào)動社會力量參與立法。今后可通過網(wǎng)上開展經(jīng)常性地征集活動，建立立法項目數(shù)據(jù)庫。二是對立法項目可以公開招標選優(yōu)。每年應(yīng)從立法計劃中拿出一定比例的項目，面向社會公開招標投標，讓有條件的單位和個人參與競爭投標，然后擇優(yōu)定標，由招標方提供資金支持，中標方承擔法規(guī)草案的起草任務(wù)。三是對立法工作人員可以實行競爭上崗和聘用制度。立法是一項技術(shù)性、法律性、綜合性很強的智力勞動，對崗位的設(shè)置應(yīng)高標準嚴要求，不能視為人人都能干的一般性工作，應(yīng)當通過公平競爭、擇優(yōu)錄用，培訓后再上崗。同時，可探索對立法工作人員實行聘用的機制?，F(xiàn)在的立法工作人員多數(shù)不是學法律、干立法的專業(yè)人士，立法的水平并不高。如果承擔立法草案起草任務(wù)的單位，根據(jù)立法項目的性質(zhì)和任務(wù)，公開面向社會招聘工作人員，組建一個臨時班子，承擔立法的起草任務(wù)，這樣不僅能解決立法中人力資源不足、人才素質(zhì)不高的問題，還能節(jié)約立法資源。
　　第三，要積極實現(xiàn)立法信息公開化。公眾有效參與立法的基本條件和前提是：公開立法信息。因為立法參與要求接受一般的和特殊的信息，那些獲得這些信息的人，在心理上才能有更多的介入，從而參與立法活動。反之，那些沒有得到信息的人，則無動于衷，缺乏心理上的介入，出現(xiàn)立法冷漠。目前，立法者與公眾之間存在著嚴重的信息不對稱，即公眾對地方立法的基本常識知之不多，對自己參與立法的權(quán)利認識不夠清楚，對參與的途徑和方法不甚了解。因此，今后應(yīng)加大立法事務(wù)的宣傳，公開立法活動和立法資料，維護公眾的立法知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和批評權(quán)，通過公布相關(guān)信息，依靠公眾輿論和監(jiān)督，抑制和防止立法中存在的部門利益、地方保護等立法不公現(xiàn)象。同時，要建立公眾參與立法情況的說明及反饋制度。尤其是對公眾在參與立法過程中所提的重要意見和建議，是否得到采納，應(yīng)當書面給予答復(fù)和說明其理由，以調(diào)動和保護公眾參與立法的積極性。
　　第四，要特別重視社團組織、社區(qū)和婦女的立法參與。非政府組織的出現(xiàn)，主要基于公共事務(wù)的參與有多個層面，而“草根階層”的參與是最為缺乏的，社團等非政府組織便站出來充當“草根階層”的代言人，用公民社會的力量影響政府的決策，矯正“政府失靈”、“市場失靈”。立法決策、立法事務(wù)也是如此，當立法機關(guān)出現(xiàn)“決策失靈”不能反映民意時，這時候需要由社團組織和社區(qū)代表公眾力量來矯正。所以，在立法過程中，要特別重視他們的聲音，讓他們有更多的機會表達利益群體和弱勢群體的意見和建議，參與社會管理，行使民主權(quán)利，促進社會自治的發(fā)展，并由此培植出超越自身利益訴求的現(xiàn)代公共精神。
　　
　　二、擴大公眾參與立法需要注意的幾個問題
　　
　　在擴大公眾參與、推進民主立法的過程中，還應(yīng)當防止和糾正幾種片面認識和錯誤傾向：一是把公眾參與等同于全民參與，認為公眾參與面越大越好，參與的人數(shù)越多越好。這種認識有點絕對化。公眾參與關(guān)鍵是重在參與，但也要實事求是，要注重公平與效率，不能把公眾參與等同于全民參與，不必追求所有公眾的普遍參與，而應(yīng)追求參與面的最優(yōu)化、科學化，參與的公眾要有廣泛性、代表性，而不是普遍性。二是認為公眾的意見要全盤吸收、全部采用。這也是一種片面認識。我們在立法中，對群眾意見一定要認真聽取，但也要仔細分析，從而得出科學的結(jié)論來，吸收采納正確的意見、合理的意見，或者說是代表大多數(shù)人利益的意見，追求的是民主化、合理化，而不是個別的、不合理的意見。三是無限夸大公眾參與立法的作用。這種看法也是不科學的。公眾參與對提高立法的質(zhì)量、法規(guī)實施效果、推進立法民主化等方面作用是顯而易見的，但作用也是有限的，不是無限的。四是，有些觀點認為，草案成熟的時間是提案人向立法機關(guān)提交以后，所以公眾參與的時間應(yīng)在立法機關(guān)審議階段比較合理。這種認識并未理解民主立法的要義和公眾參與的價值。公眾參與原則最集中的體現(xiàn)了現(xiàn)代立法民主與法制的要求，這種意義上的參與不只是末端參與，還包括立法的源頭參與、過程參與和行為參與，是一種全過程參與。另外，立法作為法治系統(tǒng)的源頭，也必須讓公眾從源頭開始參與，如參與立法項目、法規(guī)草案的討論和起草、立法規(guī)劃和計劃的制定等，以確保立法與民意能形成互動的良好態(tài)勢。
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