實現(xiàn)維護公共利益和保護失地農(nóng)民權利的統(tǒng)一

　　世界各國經(jīng)驗證明，每一輪“圈地風”刮來，受到最大損害的便是農(nóng)民和耕地。中國的“圈地風”近年來也呈愈演愈烈之勢?！肮怖娌幻鳌保恋厮袡嗪徒?jīng)營權不清，是導致亂占耕地現(xiàn)象泛濫的一個原因。從科學的意義上說，所謂征用，只是暫時的使用，使用后將返還原物，不能返還原物或?qū)υ镉袚p害時，應予以賠償或補償。新中國成立以來的立法規(guī)定的土地征用均指國家以強制有償?shù)姆绞饺〉媒ㄔO用地所有權?，F(xiàn)行法所規(guī)定的征用，實質(zhì)上為征收。征用（收）（包括土地征收）應當具有公共利益目的，這已是世界各國所公認的一個基本規(guī)則。雖然按照現(xiàn)行法律制度規(guī)定，包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)屬農(nóng)村社區(qū)集體公有，但是土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用[1]。目前，征地方對農(nóng)民的補償太少，農(nóng)民失去了賴以生存的土地，難以維持日后生計，這樣容易形成社會問題，造成大批“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”游民，影響社會的穩(wěn)定和繁榮。
　　
　　一、征地失控的原因——公共利益模糊化
　　
　　改革開放后，隨著用地主體的多元化，國家調(diào)整了供地政策，對一些經(jīng)營性用地項目改為國有土地有償使用。政府通過出讓國有土地，收取土地出讓金。無論公益性用地還是經(jīng)營性用地，仍然沿用計劃經(jīng)濟的強制征地辦法。這樣，在征地與供地之間制造了一個利益空間，從而為地方政府“以地生財”創(chuàng)造了條件。雖然我國《憲法》第十條第三款和《土地管理法》第二條第三款都規(guī)定了土地征用（收）必須是“為了公共利益的需要”，然而由于原《土地管理法》第二十一條及原《土地管理法實施條例》第十七條都規(guī)定，“國家進行經(jīng)濟文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)”需要征用集體所有土地的可以征用（收）。因此，實踐中仍以經(jīng)濟建設作為“公共利益需要”而征收土地，使原土地所有人（農(nóng)村集體組織）的權益受到侵害的現(xiàn)象十分嚴重。許多農(nóng)民不滿意政府從農(nóng)民手里征地后，賣給房地產(chǎn)商，房地產(chǎn)商再轉(zhuǎn)手賺巨額錢財。
　　我國憲法規(guī)定為了公共利益“依法”征用，本無不妥。但是法律未對“公共利益的需要”作出明確的闡釋和界定，而對公益性(及其合理限度)的判定權力主要集中于領導人員，人民的意見實際得不到注意。許多被冠以公益之名的項目，其公益因素十分有限，例如，一些單位用于商業(yè)性經(jīng)營的樓堂館所，以財政撥款為建設資金，以國家建設名義征用土地。這種狀況表明，憲法規(guī)定的公共利益要件實際上已經(jīng)非常模糊了。有學者以為，對公益的范圍需要適當限制[2]。必須明確，經(jīng)營性項目用地，不能啟動國家的征地權，必須通過市場與農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶平等談判協(xié)商取得土地使用權。同時，應允許農(nóng)民集體土地以使用權入股、租賃等方式參與經(jīng)營性建設項目的合作開發(fā)或自行開發(fā)經(jīng)營。當然，所有土地的利用，都必須符合國家的土地利用規(guī)劃，這是一個基本的前提。
　　
　　二、政府是否是當然的公共利益的代表者
　　
　　任何權力從它產(chǎn)生起就是公共的或者說是用來管理和服務于人類群體和社會的，個人掌握的權力不過是公共權力的一部分，其性質(zhì)仍然是公共權力。與社會上任何一個利益集團相比，政府自身的利益傾向最弱、最不明顯，或者說，政府在很大程度上應是公共利益的化身，是利益中立者。但是，歷史上手握權力者不是為公共利益服務，而是運用公共權力牟取私利，從而造成對公眾和公共利益侵害的現(xiàn)象屢見不鮮。因為，面對社會成員不同的偏好和不同的利益集團的壓力，政府機構的組成人員和企業(yè)人士一樣，都是具有利己心的，都要追求個人利益的最大化；由這些個人組成的政府自然要把個人利益帶進政府行動和政府決策中去。地方政府把征地和地方經(jīng)濟、政績聯(lián)系起來時，政府官員把征地和個人利益聯(lián)系起來時，公共利益的評價標準自然失靈了。
　　而且中國的改革打破了原有的均平化整體性利益格局，出現(xiàn)了利益觀念多元化、利益單元個體化、社會利益結構分化的狀況。產(chǎn)權關系變更產(chǎn)生了大批具有獨立利益的法人實體，同時形成了所有者階層、企業(yè)經(jīng)營者階層和勞動者階層等具有不同利益的群體。利益多元化格局的形成帶來了各利益主體之間的矛盾甚至沖突。在此情況下，行政價值觀應該體現(xiàn)出整合整個社會利益格局的新的能力和目標。但是行政機關往往成為強勢利益的代表，弱勢利益的權利得不到保護。因此，整合社會利益，服務于社會利益，服務于社會進步，就成為一句空話。
　　因此，如何防止政府代表的利益和真正的公共利益發(fā)生偏離，如何使政府代表公共利益，成為學者必須要研究的課題。多數(shù)學者認為，必須對政府權力施加憲