綜合配套改革試點的戰(zhàn)略背景、制度安排與政策設計

　　最近，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）、上海社會科學院和天津濱海綜合發(fā)展研究院在深圳聯(lián)合舉辦了“第一屆滬津深三城論壇”。來自上海、天津、深圳三地近50位官員、學者，就滬津深三地綜合配套改革的總體思路、進展、近期舉措，綜合配套改革的戰(zhàn)略背景、制度安排與政策設計，綜合配套改革中的關(guān)鍵和難點，以及如何從戰(zhàn)略層面認識綜合配套改革等問題，進行了深入而熱烈的討論。
　　
　　上海浦東：各項改革開始啟動
　　
　　一、在確立改革方案和工作機制方面先行一步
　　自2005年6月21日國務院批準上海浦東綜合配套改革試點以來，浦東已經(jīng)在三個方面取得進展。
　　一是編制完成改革方案。按照國務院的要求，上海市發(fā)改委會同浦東新區(qū)在調(diào)研和征求有關(guān)責任部門意見的基礎(chǔ)上，形成了《浦東綜合配套改革試點的總體方案和三年行動計劃》，提出了浦東未來五年、十年改革框架性方案，以及最近三年的具體改革方案。2005年12月，上述方案已獲國家發(fā)改委同意，并且抄報國務院有關(guān)部委。
　　二是完善工作機制。浦東綜合配套改革試點是由上海市委市政府組織實施。因此上海成立了由市長牽頭、副市長具體領(lǐng)導的工作組織。最近，上海正在醞釀建立市區(qū)聯(lián)動的工作機制，即浦東新區(qū)作為實施主體，成立以區(qū)委書記為組長，區(qū)長為常務副組長，人大主任、政協(xié)主席、各位副書記及所有區(qū)委常委、副區(qū)長參加的領(lǐng)導小組。并成立了改革辦，設在計劃局。
　　三是各項改革開始啟動。在編制改革方案和醞釀工作機制的同時，浦東具體的改革事項也在進行。浦東主要從兩方面著手改革，一方面是爭取國家有關(guān)部委來浦東試點改革。目前，人民銀行上海總部已經(jīng)掛牌，國家外匯管理局批復跨國公司外匯管理方式試點9條措施將在浦東試行，監(jiān)察部在浦東實行電子行政效能監(jiān)察，人事部在浦東實行公務員聘任制，科技部在浦東實行科技創(chuàng)新綜合改革，建設銀行、工商銀行也分別在浦東開展金融創(chuàng)新、探索投資銀行業(yè)務等改革，有十項左右的改革已經(jīng)啟動。
　　另外，上海市政府和浦東新區(qū)自身也進行了各項改革。例如，工商登記和年檢的改革、多渠道風險投資退出機制的改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位改革、建立行業(yè)協(xié)會、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等等，有近20項左右的改革已經(jīng)啟動。
　　
　　二、改革思路進一步具體化
　　浦東綜合配套改革總體思路是非常明確的，即中央提出的“一個指導思想、三個著力”。最近，上海市委市政府對浦東綜合配套改革又提出了更加具體的改革思路，概括為“兩個作用和三個三個”。
　　——“兩個作用”，就是浦東綜合配套改革要發(fā)揮好兩個示范帶動作用。一是要著眼于增強國際競爭力，在上海市“十一五”發(fā)展中繼續(xù)發(fā)揮示范帶動作用。二是要把創(chuàng)新作為浦東開發(fā)的生命線，在全國的改革開放中發(fā)揮示范帶動作用。
　　——“三個三個”，就是要求浦東綜合配套改革要堅持三個立足、三個結(jié)合和三個提供。一是立足于國家，把浦東改革與國家改革結(jié)合起來，為全國深化改革擴大開放提供舞臺和經(jīng)驗。二是立足上海，把國家確定的綜合配套改革試點任務與上海“四個中心”，即：國際經(jīng)濟中心、金融中心、貿(mào)易中心、航運中心建設結(jié)合起來，為上海實施科教戰(zhàn)略和提高國際競爭力提供制度保障。三是立足浦東，把浦東的改革與發(fā)展結(jié)合起來，為浦東又快又好發(fā)展提供強大動力。
　　上海市對浦東的新定位，即“一個作用、三個區(qū)”也反映了上述思路?！耙粋€作用”，就是要在樹立和落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、實施建設“四個中心”國家戰(zhàn)略中發(fā)揮示范帶動作用，“三個區(qū)”就是要努力成為改革開放先行先試區(qū)、自主創(chuàng)新示范引領(lǐng)區(qū)、現(xiàn)代服務業(yè)核心集聚區(qū)。
　　
　　三、從兩個層面共同推進綜合配套改革
　　浦東今年的突破點主要從兩個層面入手。在市區(qū)層面，共同推進五個方面的改革。首先，在行政管理體制改革方面，要在規(guī)劃項目土地等方面，賦予浦東先行先試的權(quán)力。其次，在科技體制改革方面，重點在張江高科技園區(qū)探索多層次多渠道的風險投資試點。第三，在金融改革和創(chuàng)新方面，重點配合人民銀行上海總部完善運行機制和實施中央銀行公開市場操作方案。第四，在社會經(jīng)濟體制方面，重點研究大通關(guān)方案，完成保稅物流園區(qū)和浦東空港物流園區(qū)的建立。第五，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革方面，重點探索土地改革管理。這些改革均以上海市各個部門為主導，與浦東新區(qū)共同推進。
　　在浦東新區(qū)層面，重點推進六個方面的改革。首先，在行政管理體制改革方面，以“四分開”（政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開）為導向，深化審批制度改革。建立行政行為問責制、投訴制、評估制和監(jiān)察制。推進城市綜合執(zhí)法改革，基本建立電子監(jiān)測體系，開展聘任制公務員試點。其次，在金融改革創(chuàng)新方面，探索金融衍生品交易的創(chuàng)新。第三，在科技創(chuàng)新方面，主要是推進科技綜合配套改革，推動自主創(chuàng)新，探索創(chuàng)業(yè)投資體制改革。第四，在深化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體制改革方面，啟動教育改革方案，基本建立廣泛平等的聯(lián)動機制；制定并啟動衛(wèi)生體制深化改革方案；推進外資進入文化產(chǎn)業(yè)。第五，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革方面，加快農(nóng)村綜合改革，推進村鎮(zhèn)體制建設和治安管理改革，推進教衛(wèi)文以及就業(yè)保障改革。第六，在涉外經(jīng)濟體制改革方面，配合市有關(guān)部門繼續(xù)推進海關(guān)體制改革試點和“服務外包”。
　　此外，浦東的綜合配套改革是與“十一五”規(guī)劃緊密銜接的，并明確了“十一五”期間要抓住綜合配套改革這條主線。浦東綜合配套改革試點的基本目標可表述為“五個基本形成”，即基本形成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟運行機制；基本形成充分激發(fā)自主創(chuàng)新活力的有效機制；基本形成有利于實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與構(gòu)建和諧社會的制度環(huán)境；基本形成與經(jīng)濟全球化趨勢和開放經(jīng)濟相適應的經(jīng)濟運行規(guī)則體系；基本形成制度創(chuàng)新和擴大開放的示范引領(lǐng)優(yōu)勢。
　　
　　天津濱海新區(qū)：重在消除基本制度障礙
　　
　　一、圍繞現(xiàn)代制造業(yè)推進綜合配套改革
　　2005年6月，溫家寶總理提出國家的重大改革可以在濱海新區(qū)先行先試，濱海新區(qū)開始了新一輪改革和發(fā)展。濱海新區(qū)開發(fā)建設的新功能定位為“立足天津、依托京冀、服務環(huán)渤海、輻射‘三北’、面向東北亞，努力建設成為高水平現(xiàn)代制造和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，宜居的生態(tài)城區(qū)”。
　　天津濱海新區(qū)的綜合配套改革將圍繞著創(chuàng)建全國規(guī)模最大、水平最高的現(xiàn)代化制造和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地來進行。為突出這一特點，濱海新區(qū)實施綜合配套改革的基本思路是：圍繞發(fā)展高水平現(xiàn)代制造業(yè)，排除體制障礙，創(chuàng)建重點突出、配套全面的制度體系，以先進的制度推動濱海新區(qū)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，全面實現(xiàn)國家對濱海新區(qū)所做出的功能定位。
　　
　　二、改革的階段性目標是構(gòu)建“五個體系”
　　濱海新區(qū)實施綜合配套改革的階段性目標是圍繞發(fā)展與國際水平對接的現(xiàn)代制造業(yè)，構(gòu)建“五個體系”：與國際接軌的市場經(jīng)濟運作體系、富有活力的自主創(chuàng)新體系、公正高效的政府服務體系、合理適度的社會保障體系、公正規(guī)范的法律制度體系。近期，濱海新區(qū)將重點選擇帶動性強、震動小、條件較好的工作領(lǐng)域和建設項目，作為推進濱海新區(qū)綜合改革的戰(zhàn)略舉措。具體有以下六項：
　　一是創(chuàng)建全國一流的科技研發(fā)轉(zhuǎn)化基地。重點是創(chuàng)建種子孵化、種子基金、信息服務、技術(shù)計量服務、政府服務以及相關(guān)的工商、稅收等一整套培育自主創(chuàng)新能力的制度。用靈活、高效的機制，聚集科技資源、培育科技成果、孵化科技企業(yè)。通過科技研發(fā)轉(zhuǎn)化基地的建設，形成覆蓋全新區(qū)的科技創(chuàng)新的制度體系。
　　
　　二是建立土地整理儲備制度。正在籌備建立土地整理儲備中心。在國家現(xiàn)有的土地管理制度框架內(nèi)，最大限度地拓展自我調(diào)控的空間，發(fā)揮土地整理儲備中心對新區(qū)土地進行收購、整理、置換直至做好招拍掛準備的功能，以確保新區(qū)能夠順利進行大規(guī)?；A(chǔ)設施的建設，滿足現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展對土地的需求。
　　三是探索建立功能區(qū)帶動行政區(qū)發(fā)展的聯(lián)動機制。濱海新區(qū)具有面積大、單位多的特點，區(qū)域管理體制創(chuàng)新的難度大、問題多，需要探索建立“發(fā)揮整體優(yōu)勢、實現(xiàn)共同發(fā)展的運行機制”。結(jié)合濱海新區(qū)的實際，借鑒我國功能區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗，探索一條重點發(fā)展功能區(qū)，再以功能區(qū)帶動行政區(qū)，進而實現(xiàn)共同發(fā)展的新路子。
　　四是創(chuàng)建開放程度最高的東疆保稅港。目前天津正在積極爭取國家批準，在天津港的東疆港區(qū)建設目前在全國開放程度最高的保稅港。天津的東疆保稅港按照國際通行的“自由港貿(mào)易區(qū)”模式，超前規(guī)劃，超前建設，超前進行相關(guān)制度設計，待條件成熟，迅速轉(zhuǎn)型。
　　五是建立并充分發(fā)揮“產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”的作用。目前，國家正計劃在濱海新區(qū)建立“產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”，并充分發(fā)揮其擴大融資和信托投資等方面的作用，為搞好現(xiàn)代制造業(yè)基地的建設，為濱海新區(qū)的更大發(fā)展提供資金支持。
　　六是修改完善《天津濱海新區(qū)條例》。2002年天津市人民代表大會已制訂、頒布了全國第一個經(jīng)濟區(qū)域開發(fā)建設的地方法規(guī)《天津濱海新區(qū)條例》?，F(xiàn)在，根據(jù)形勢的發(fā)展變化，天津市正在組織力量修改、完善“新區(qū)條例”，形成一個以“新區(qū)條例”為“憲章”，以覆蓋“條塊”的法規(guī)為主體的開放性經(jīng)濟區(qū)的法律體系。
　　
　　深圳：完善改革的工作機制
　　
　　一、對改革機構(gòu)本身進行改革
　　為了適應綜合配套改革等，深圳市對改革機構(gòu)和工作機制本身進行了改革，在改革的機構(gòu)建設、制度建設、法律建設方面做出一些安排。
　　一是新成立體制改革辦公室。體制改革辦公室設在市發(fā)展和改革局，辦公室主任同時也是市委和市政府的副秘書長。改革辦的功能也發(fā)生了重要變化。過去體制改革辦公室的功能主要是每年做若干個方案，現(xiàn)在的功能變成“謀劃、統(tǒng)籌、攻堅、督辦”。具體而言，就是謀劃深圳未來大的改革思路，提出初步方案；統(tǒng)籌各項改革，確保這些改革互相促進而不是互相摩擦；攻堅就是對帶有非常強的綜合性的改革，由改革辦提出意見；督辦就是所有的改革項目確定以后，由改革辦代表市委市政府檢查督促。
　　二是出臺建立改革創(chuàng)新機制的意見。這是深圳市第一次以市委市政府文件的形式專門對改革創(chuàng)新機制提出意見，深圳近期的改革項目都要按照這個新機制來操作。這項舉措是為了在改革辦的功能進行調(diào)整以后，能夠確保改革向民主化、科學化、法制化的方向推進。在改革項目的確定、改革方案的形成、改革成果的評估、改革過程的監(jiān)督方面都作了一個制度性的規(guī)定。比如改革項目過去是各個單位提出來，然后體改部門綜合報給市委市政府審定，現(xiàn)在則變?yōu)檎鱾€部門提出改革項目，然后由改革辦征求意見，包括先征求人大代表的意見、政協(xié)委員的意見、專家的意見，并對這些意見、建議進行歸納合并，再提交給市委市政府。
　　三是人大常委會批準通過改革創(chuàng)新條例。這也是深圳制度建設的重要方向，就是要以法律的形式，以條例的方式確保改革的持續(xù)推進。有了這樣一個法律制度的安排，改革就不會因為領(lǐng)導人的調(diào)整而受到影響。
　　
　　二、深圳改革的近期舉措
　　未來深圳的改革主要是以下六個方面：
　　一是通過行政資源的再配置來打造責任政府、廉潔政府和服務型政府。一個是部門之間的職能調(diào)整，力求避免部門之間的交叉、扯皮、推諉和效率不高；再一個是市區(qū)之間行政職能的劃分，所有的經(jīng)濟政策、經(jīng)濟資源、土地資源均由市一級政府統(tǒng)一起來，具體的工作則盡量放到區(qū)一級。
　　二是圍繞自主創(chuàng)新戰(zhàn)略實施配套改革。目的是消除相關(guān)的體制障礙，包括人才體制的改革，以及為自主創(chuàng)新戰(zhàn)略提供財政資金支持。
　　三是實施公共產(chǎn)品供給方式的改革。比如市政道路、場館等的保養(yǎng)，均要采取政府購買服務的形式來實現(xiàn)。未來深圳將不再建立事業(yè)單位，養(yǎng)事不養(yǎng)人。
　　四是教育、醫(yī)療體制的改革。這方面主要是要借鑒上海等國內(nèi)城市的經(jīng)驗。
　　五是對外開放的改革。主要是發(fā)揮毗鄰香港的優(yōu)勢，利用深港一體化這個通道來擴大開放，推動與香港在教育、金融等等方面的合作。也包括向上海、天津?qū)W習來推動功能區(qū)的調(diào)整和升級。
　　六是執(zhí)法體制和司法體制銜接。主要是把行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)觸犯刑律的問題，及時提交司法部門。比如勞務工欠薪問題、知識產(chǎn)權(quán)保護問題，過去是行政執(zhí)法，現(xiàn)在則是刑事執(zhí)法，打造有利于深圳提高競爭能力，全面協(xié)調(diào)發(fā)展的體制環(huán)境。
　　滬津深三地在進行綜合配套改革的過程中，都程度不同地遇到了各自的困惑和問題，歸納起來主要有以下幾個方面：
　　一是國家對各地的綜合配套改革是否應有不同的支持政策。具體而言，全國各地現(xiàn)有的經(jīng)濟管理體制和運行機制大體是差不多的，但是各地的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況卻是不大相同的，特別是沿海地區(qū)的發(fā)展比較快。因此，各地要進行自主創(chuàng)新的需求和創(chuàng)新的層面也不大一樣。同時，大量的創(chuàng)新需要國家部委層面的支持，比如海關(guān)、商檢、金融等。
　　二是如何尋找地方利益和國家利益的結(jié)合點。一項重大的改革出臺，必須同時顧及地方利益和國家利益，即必須尋找地方和國家利益的結(jié)合點，必須要考慮地方的利益和國家戰(zhàn)略的一致性。
　　三是國家層面是否應該加強對綜合配套改革的領(lǐng)導力度。
　　四是綜合配套改革試點的經(jīng)驗能否復制。
　　
　　對綜合配套改革的戰(zhàn)略思考
　　
　　一、綜合配套改革的本意是通過改革促發(fā)展
　　實施綜合配套改革是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式的要求，也是落實“科學發(fā)展觀”的具體體現(xiàn)。中國的社會經(jīng)濟改革也進入了“攻堅”階段；同時，隨著中國對外開放向縱深發(fā)展，來自外部的挑戰(zhàn)趨于嚴峻。可以說，中國的發(fā)展受到了內(nèi)外部兩個環(huán)境的約束和影響，發(fā)展的模式亟待調(diào)整，而綜合配套改革試點政策恰好適時出臺，其目的就是要通過改革為進一步發(fā)展提供保障。從“發(fā)展是硬道理”到“發(fā)展是第一要務”，到“科學發(fā)展觀”和“構(gòu)建和諧社會”，表明中央對發(fā)展理念的認識在不斷地加深。而且中央對發(fā)展的質(zhì)量要求也不斷提高。開始是數(shù)量的發(fā)展，接著是質(zhì)量的發(fā)展，然后是科學的發(fā)展，最后追求的是全社會的和諧發(fā)展，“發(fā)展”的內(nèi)涵逐步升華。
　　綜合配套改革是中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新的戰(zhàn)略啟動點，是推動地區(qū)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展支點之一。以天津為例，天津并不是環(huán)渤海經(jīng)濟總量最大的，但卻是一個社會比較穩(wěn)定的城市，不是一個各種矛盾聚集的城市，比如天津沒有出現(xiàn)民工潮和民工荒，拖欠農(nóng)民工工資也不突出。因此，中央對天津濱海新區(qū)的期望也不同于上海浦東和深圳，中央還是要解決一個發(fā)展問題，而且是一個協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。從全國經(jīng)濟布局來講，呈現(xiàn)出“南高北低”、“東快西慢”的格局。將來東部地區(qū)要繼續(xù)快速發(fā)展，而且能夠支持西部和中部的崛起，需要找一個新支點來帶動周邊區(qū)域的發(fā)展。在東部地區(qū)來看，長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)均獲得了巨大的發(fā)展，而有一定經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)、但經(jīng)濟質(zhì)量不高的環(huán)渤海地區(qū)，無疑是最合適的另一個新支點。
　　
　　二、綜合配套改革的核心在于先行先試權(quán)
　　綜合配套改革是個試驗權(quán)的問題，核心問題就是試錯權(quán)。深圳早期推出的一系列改革，實際就是試驗權(quán)的體現(xiàn)。因為當時有很多問題不僅僅是深圳地方性的問題，而是具有普遍性的問題，因此具有示范作用。比如當初的土地制度改革對憲法修改起到了推動的作用。因此，目前的綜合配套改革的要點仍在于試錯權(quán)，是在涉及到國家重大發(fā)展問題上的試驗。從上海浦東綜合配套改革試點的基本思路來看，也就是要參照國際慣例，把國家確定的對外開放和制度創(chuàng)新方面的重大舉措，放在浦東先行先試；按照國家改革開放總戰(zhàn)略，把空白領(lǐng)域的制度設計，放在浦東先行探索；貫徹國家改革開放的總體部署，在法律法規(guī)的框架內(nèi)，推進落實的改革措施，放在浦東先行試點。
　　
　　
　　三、綜合配套改革直指深層次的體制問題
　　綜合配套改革不再是若干分散的單項改革，需要處理好方方面面的交叉關(guān)系，是一項系統(tǒng)工程。
　　從廣度上看，國家綜合配套改革試點將涉及到社會經(jīng)濟生活的方方面面。包括經(jīng)濟體制、行政體制、文化生活、社會和諧、生態(tài)環(huán)境等，可以說是國家（或區(qū)域）現(xiàn)代化的縮影。
　　從深度上看，綜合配套改革會觸及到一些體制內(nèi)核問題，可能會是一些經(jīng)濟、社會、法制等制度的再造過程，也是一個整體制度創(chuàng)新的過程。改革將更多地涉及到不同利益群體、利益關(guān)系的調(diào)整，改革既需要總結(jié)和一定的破與立，也需要較高的操作藝術(shù)。
　　若將制度創(chuàng)新劃分為三個層面，可以更清楚地看出這種趨勢。一是項目層面的創(chuàng)新，早期中央的放權(quán)讓利多屬于這個層面；二是與項目相配套的政策層面。比如土地批租，外資優(yōu)惠政策，這都是推動項目的政策；第三個層面就是推動完善社會主義市場經(jīng)濟體制，以及中國在加入WTO以后，如何和國際的慣例相接軌，這是更深的一個層面。
　　
　　四、綜合配套改革必須與地方實際相結(jié)合，中央和地方協(xié)同推進
　　綜合配套改革必須與各個城市的實際相結(jié)合。就上海浦東、天津濱海新區(qū)和深圳經(jīng)濟特區(qū)而言，三個地區(qū)既有共同點也有不同點。共同點在于，三地都是改革開放的前沿，經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，區(qū)位優(yōu)勢明顯等等。不同點在于，一是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不同，浦東和深圳服務業(yè)比重較高，濱海新區(qū)第二產(chǎn)業(yè)比重較高；二是國家對三個地區(qū)的要求或定位也有所不同；三是三個地區(qū)的行政管理體制不同，浦東和濱海新區(qū)均為區(qū)一級建制，深圳則擁有更大的決策權(quán)，也擁有獨立的立法權(quán)；四是三地遇到的障礙和困難不同，浦東和深圳更多地是要解決資源、環(huán)境和開放變量約束下的再發(fā)展問題，濱海新區(qū)則迫切需要解決加速工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展的問題。因此，綜合配套改革既要遵循根據(jù)國家統(tǒng)一的要求，也要結(jié)合當?shù)氐膶嶋H來確定改革方案。
　　關(guān)于綜合配套改革的推動方式，目前是以地方為主來推動，有專家建議加強自上而下和自下而上的兩種推動方式相結(jié)合。即在國家層面上要加強對綜合配套改革的指導和領(lǐng)導，同時要把中央部門的積極性和地方的積極性更好地結(jié)合起來，以便更有效地推動改革順利進行。例如，上海浦東成為第一家綜合配套改革試點之后，中央各部委都非常重視，四大國有商業(yè)銀行也都在積極探索如何利用浦東的綜合配套改革實施金融創(chuàng)新。跨國公司外匯管理方式試點9條措施迅速出臺，正是浦東金融部門和中央金融部門共同推進的結(jié)果。