謹(jǐn)防城市化的消極后果

　　中國社科院拉美所課題組
　　
　　城市化是國家發(fā)展和現(xiàn)代化的必由之路，同時也有可能帶來某些負(fù)面后果。我國正處于城市化的加速期，拉美國家城市化進(jìn)程中有些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)很值得關(guān)注。
　　
　　一、堅(jiān)持走城鎮(zhèn)化道路，防止“大城市化”
　　
　　“城市化”與“城鎮(zhèn)化”不過一字之差，卻是兩種根本不同的方針。拉美地區(qū)城市化最主要的失誤就是“大城市化”、“超大城市化”。1950—1980年，拉美經(jīng)歷了一個城市化加速期，城市化率由41.6%提高到65.6%；100萬以上人口的大城市由7個增加到48個；有10多個國家的首都分別集中了全國人口的40—66%；墨西哥城的人口由300萬人增加到1500萬人，圣保羅由250萬人增加到1350萬人，里約熱內(nèi)盧由290萬人增加到1070萬人，布宜諾斯艾利斯由530萬人增加到1010萬人，都成為世界級超大城市。這種城市化模式帶來了大量負(fù)面后果。
　　大城市具有就業(yè)機(jī)會多，城市基礎(chǔ)設(shè)施相對充足等優(yōu)勢，不僅對移民吸引力大，自身擴(kuò)張成本也低。但若不加節(jié)制，到一定時候就會面臨資源、環(huán)境及各種社會問題的嚴(yán)重困擾并為此付出高昂代價。中心城市對于推動一個國家或一個地區(qū)的發(fā)展都有其不可替代的獨(dú)特功能，人們因此往往過分熱衷于發(fā)展這類城市。但是，這類城市如果集中了過多的人口和資源，就會對邊緣地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生排斥效應(yīng)，進(jìn)一步加劇地區(qū)發(fā)展的失衡。中小城鎮(zhèn)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，凡是偏遠(yuǎn)、落后地區(qū)，城鎮(zhèn)發(fā)展也滯后。堅(jiān)持城鎮(zhèn)化道路就要求在加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上努力推動中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，這應(yīng)是我國城市化的主要著力點(diǎn)。我國是人口大國，搞“大城市化”、“超大城市化”既不現(xiàn)實(shí)，其后果也不堪設(shè)想。
　　
　　二、堅(jiān)持正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)并舉，擴(kuò)大城市就業(yè)
　　
　　農(nóng)村剩余勞動力能否實(shí)現(xiàn)向城市的有效轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵是能否在城市獲得就業(yè)機(jī)會。拉美國家在解決城市就業(yè)問題上有兩點(diǎn)教訓(xùn)：一是對正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門，特別是現(xiàn)代工業(yè)部門創(chuàng)造就業(yè)的能力估計(jì)過高；二是忽視非正規(guī)就業(yè)。在戰(zhàn)后年代，拉美的主流思想是片面強(qiáng)調(diào)進(jìn)城農(nóng)民應(yīng)在城市正規(guī)部門獲得“生產(chǎn)性就業(yè)”，看不起，甚至排斥非正規(guī)就業(yè)，如對自主創(chuàng)業(yè)規(guī)定過高的“門檻”和繁雜的手續(xù)，對非正規(guī)就業(yè)不給予政策支持等等。實(shí)際情況卻是，包括現(xiàn)代工業(yè)在內(nèi)的城市正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門根本滿足不了就業(yè)需求，上世紀(jì)50—70年代，拉美城市非正規(guī)就業(yè)的勞動力始終占城市就業(yè)勞動力的20%左右；90年代以來，拉美各國就業(yè)彈性普遍下降，城市新增就業(yè)崗位更是60%以上靠非正規(guī)部門提供。事實(shí)證明，擴(kuò)大非正規(guī)就業(yè)是解決城市就業(yè)問題的一條重要渠道，我國也不例外。
　　非正規(guī)就業(yè)在傳統(tǒng)上有兩大缺陷，一是不受國家勞動法和其他法律的約束；二是沒有社會保障。鑒于非正規(guī)就業(yè)的重要性，有必要采取相應(yīng)措施促進(jìn)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)和非正規(guī)就業(yè)的健康發(fā)展。第一，把非正規(guī)就業(yè)納入國家勞動法和其他相關(guān)法律的管理范圍，對諸如壓低工資待遇、惡意拖欠工資、任意延長工作時間、不提供必要的勞動保護(hù)、使用童工，等等，都應(yīng)予以法律追究，以保護(hù)非正規(guī)就業(yè)職工的合法權(quán)益。第二，把非正規(guī)就業(yè)職工逐步納入相應(yīng)的社會保障計(jì)劃之內(nèi)。第三，要努力改變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)的擇業(yè)觀念。第四，繼續(xù)加大對自主創(chuàng)業(yè)的政策支持力度。第五，加強(qiáng)對非正規(guī)經(jīng)濟(jì)活動的工商行政管理。
　　
　　三、防止出現(xiàn)大規(guī)模城市貧民窟現(xiàn)象
　　
　　拉美地區(qū)平均城市化率已達(dá)75%，部分國家已超過80%。城市化率高，人口過分集中于大城市，城市就業(yè)問題又解決得不好，結(jié)果造成大量城市貧困人口。這些貧民買不起住房，大都在城鄉(xiāng)結(jié)合部自行搭建簡陋住所，逐漸形成大規(guī)模的貧民窟，其帶來的后果難以盡述。2001年，拉美城市貧民窟居民達(dá)到1.27億人，占城市人口的1/3。貧困人口在大城市大量集中，也是拉美國家容易發(fā)生社會動亂的重要原因之一。
　　
　　四、要選擇適合國情的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式
　　
　　城市化一頭連著工業(yè)化，另一頭連著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化把農(nóng)村富余勞動力排擠出來。工業(yè)化推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市規(guī)模擴(kuò)張，把農(nóng)業(yè)剩余勞動力吸收過來。一頭“吐出”，一頭“吸進(jìn)”?！巴鲁觥钡眠^多、過快，城市化就可能“超前”或“失控”；“吐出”得過少、過慢，城市化就可能“滯后”。拉美城市化過程出現(xiàn)“無序化”局面的歷史背景是，大量土地和其他農(nóng)業(yè)資源被少數(shù)人壟斷，大大壓縮了中、小農(nóng)戶的發(fā)展空間。拉美各國（除古巴外）政府不是通過社會變革去調(diào)整農(nóng)業(yè)資源的配置，而是提倡走農(nóng)業(yè)“技術(shù)現(xiàn)代化”道路，即提倡私人大地產(chǎn)通過機(jī)械化、化學(xué)化、綠色革命等演變成現(xiàn)代大型私營農(nóng)牧場，進(jìn)一步減少農(nóng)業(yè)勞動力。拉美各國政府幾乎都把農(nóng)村向城市移民視為緩解農(nóng)村社會沖突的“排氣閥門”，于是就出現(xiàn)大規(guī)模的自發(fā)移民潮。由于農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)都是大型農(nóng)牧場，人煙稀少，不利于中小城鎮(zhèn)發(fā)展，落后、邊遠(yuǎn)地區(qū)人口相對密集，但中小城鎮(zhèn)發(fā)展又受到限制，這股移民潮就沿著小城市→中等城市→大城市的“三級跳”路徑，迅速向大城市集中。拉美國家人均農(nóng)業(yè)資源擁有量比中國多得多，但沒有被有效利用。占主導(dǎo)地位的大型農(nóng)牧場雖然產(chǎn)業(yè)化程度較高，但經(jīng)營依然粗放，效率比較低。
　　綜觀發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，基本上都以家庭農(nóng)場為主，既符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點(diǎn)，效率也比較高。我國基于人多地少的基本國情，農(nóng)業(yè)精耕細(xì)作、單產(chǎn)高的傳統(tǒng)不能丟，可選擇的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式可能是適度規(guī)模的家庭農(nóng)場。拉美國家在認(rèn)識上存在這樣一種傾向：農(nóng)業(yè)勞動力占總勞動力的比例越低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比重越小，現(xiàn)代化程度就越高。這種簡單模仿發(fā)達(dá)國家的傾向是認(rèn)識上的一個誤區(qū)。我國如此大量的農(nóng)村富余勞動力都要在較短時間內(nèi)靠城市化這個單一渠道來解決是不現(xiàn)實(shí)的。大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)與適度加快城市化結(jié)合起來，是現(xiàn)階段我國最可行的選擇。
　　
　　五、要防止“隱性城市化”
　　
　　“隱性城市化”是指，農(nóng)村勞動力在非農(nóng)化過程中未能實(shí)現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移，或者雖然實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移，但其農(nóng)民身份并未改變。這就涉及到我國農(nóng)民進(jìn)城打工的現(xiàn)象。當(dāng)前我國的城市每年為上億農(nóng)民提供工作機(jī)會，是對社會的一大貢獻(xiàn)。而且，這種農(nóng)民工大規(guī)模在全國范圍內(nèi)流動的現(xiàn)象短期內(nèi)恐怕不會消失。這就涉及到兩個問題。
　　第一，農(nóng)民工長期在城市做工，為城市和企業(yè)做出貢獻(xiàn)，但他們除了得到一份工資收入外，享受不了一般市民和企業(yè)職工的福利待遇。城市和企業(yè)所享受的這種“低廉的勞工成本”并不是真實(shí)的成本，諸如農(nóng)民工的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、培訓(xùn)、子女受教育等本屬于勞動成本的支出，卻要由農(nóng)民工自己或中央政府、地方政府來承擔(dān)。這種情況長此下去，城市和企業(yè)自然愿意維持現(xiàn)狀，而不愿讓農(nóng)民工成為市民和正式職工，從而會阻礙城市化取得實(shí)際進(jìn)展。
　　第二，取消戶籍制度限制對于農(nóng)村富余勞動力向城市轉(zhuǎn)移是必要的，但還不夠。農(nóng)民移居城市面臨的更大困難是城市的“生存風(fēng)險(xiǎn)”，即一家人究竟能不能在城市生存下來。如果對這種風(fēng)險(xiǎn)沒有把握，他們也不會輕易脫離農(nóng)村，而寧愿繼續(xù)目前這種外出打工的方式，這同樣會影響城市化取得實(shí)際進(jìn)展。
　　
　?。▓?zhí)筆：蘇振興）