公用事業(yè)改革的思考

　　改革必要性與成功標準
　　
　　從2002年建設(shè)部大力推進公用事業(yè)市場化改革到今天，公用事業(yè)改革已經(jīng)進行多年了，市場出現(xiàn)了兩種相反的聲音，一種觀點認為應(yīng)該繼續(xù)推進改革，另一種觀點對改革提出了質(zhì)疑。
　　對公用改革提出質(zhì)疑主要源于三點原因：改革是利益和體制的調(diào)整，部分人員和機構(gòu)的既得利益受到了影響；有些公用事業(yè)改革項目的失敗打擊了有關(guān)方面改革的信心；人們對醫(yī)療、教育改革的議論引起了對公用事業(yè)改革的警覺。盡管如此，公用事業(yè)的效率低下和投資不足問題是不爭的事實。不改革，公用事業(yè)將沒有出路。
　　評價公用改革是否成功，成功項目占全部改制項目的比例將是一個非常重要的指標，百分之百的項目都成功或者改革使百分之百的人都滿意是不現(xiàn)實的。為使公用事業(yè)改革取得成功，應(yīng)該重視和保證每一個項目運作。另外，并不是中央政府有正確的決定，改革就能取得成功?；鶎訄?zhí)行層面的作用更大，建立一套保證運作取得成功的機制非常重要。
　　
　　改革方法與方向
　　
　　我國地域遼闊，公用事業(yè)情況千差萬別，很難用統(tǒng)一的模式推進改革。在近幾年的實踐中，各地探索出BOT、TOT、PPP、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營等模式和方法，這些方法得到了較普遍的認可。進一步豐富這些方法的內(nèi)涵，完善這些模式的運作規(guī)則，是業(yè)內(nèi)人士面臨的重要任務(wù)。實際上，無論多么相似，很難有兩個完全相同的項目，如果只要有點差異就取個新名字、稱為新方法，那么層出不窮的“方法”會搞亂公用改革。
　　當然，改革的方法不限于上述提到的幾種模式，只要能夠解決公用事業(yè)面臨的問題，任何解決方案都是可以的，但不能把每個項目的解決方案都命名為一種方法或一種模式。公用事業(yè)改革涉及很多方面，不宜在全國對改革內(nèi)容做統(tǒng)一規(guī)定。
　　第一，是產(chǎn)權(quán)改革還是經(jīng)營權(quán)改革，應(yīng)該允許各地政府結(jié)合本地情況去做選擇。有的地區(qū)公用設(shè)施建設(shè)資金壓力較大，應(yīng)允許其盡量多地吸引社會資金。在資金壓力較小的地區(qū)，則可以更多地強調(diào)效率。各地政府的“融資沖動”并不一定是壞事，中央政府應(yīng)該因勢利導(dǎo)，把融資工作做好，努力降低融資成本和公用產(chǎn)品價格，并能保證由社會投資建設(shè)的公用設(shè)施為市民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
　　第二，是局部（如污水廠）改革還是全部（如自來水公司）改革，應(yīng)該慎重決策。公用事業(yè)改革對各地政府都有很大的社會和政治風險。在推進公用事業(yè)改革過程中，會涉及各種利益關(guān)系和管理規(guī)則的調(diào)整，如果改不好還不如不改。一般來說，局部改革風險較小，且能為全面改革積累經(jīng)驗，培養(yǎng)人才，轉(zhuǎn)變觀念和建立新的規(guī)則。同時，成功的局部改革將會對原有的公用體制產(chǎn)生影響，促使其提高效率，間接達到全面改革的目的。全部改革涉及情況要復(fù)雜得多，風險也大得多，在條件成熟時可以推進。從全國范圍看，局部改革和全部改革會在很長時期內(nèi)并存，相互促進。
　　
　　中介協(xié)助與政府協(xié)調(diào)一個都不能少
　　
　　在公用事業(yè)改革過程中，政府選擇中介機構(gòu)給予協(xié)助，是歷史性進步。但由于信息不對稱，存在很多問題。
　　公用事業(yè)改革涉及的部門較多，但主要有兩個——行業(yè)主管部門和國有資產(chǎn)管理部門。有些地區(qū)由于兩個部門配合不好又沒有上級領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)，影響了公用改革的進度和效果。
　　公用事業(yè)監(jiān)管包括準入階段的監(jiān)管和實施階段的監(jiān)管。實施階段的監(jiān)管工作是以準入階段形成的監(jiān)管依據(jù)為基礎(chǔ)的，而且與政府職能調(diào)整的進度有關(guān)。準入階段的監(jiān)管是基礎(chǔ)性的，出現(xiàn)的問題較多。有的城市通過競標選擇的投資人，以優(yōu)化方案為名，降低了投標時報出的設(shè)備水平和公用產(chǎn)品質(zhì)量，使準入階段的競爭失去了公平性，投標人受到了嚴重打擊，擾亂了公用事業(yè)市場化秩序。
　　
　　相關(guān)法規(guī)亟待完善
　　
　　在要求地方政府規(guī)范運作時，中央政府應(yīng)首先明確怎樣做是規(guī)范的。有幾個問題是立法必須回答的，如規(guī)范的運作程序、規(guī)范的組織形式以及不規(guī)范操作需承擔的責任等。
　　在監(jiān)管方面，各級政府的責任范圍應(yīng)該是有區(qū)分的，應(yīng)該明確各級政府的監(jiān)管內(nèi)容。為了完成各自的監(jiān)管任務(wù)，需要建設(shè)相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)，在這種機構(gòu)中信息匯集系統(tǒng)和管理控制系統(tǒng)是不可缺少的。對于監(jiān)管機構(gòu)，必要的設(shè)施也是需要的。失去監(jiān)管公用事業(yè)改革將會面臨巨大風險。
　　在公用事業(yè)改革過程中，各地遇到了很多共性問題，并分別投入資源進行研究，浪費很大，效果也不好。如目前的污水處理廠的污泥處理問題，很多城市在重復(fù)研究一些基本問題，但都沒找到理想的解決方案。如果中央政府牽頭研究這些問題，情況就會好得多。