深化財(cái)稅體制改革　提高新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政投入力度

　　建設(shè)社會主義新農(nóng)村縣一級是關(guān)鍵，保證新農(nóng)村建設(shè)順利實(shí)施必須加大財(cái)政資金的投入。
　　
　　一、財(cái)政資金投入新農(nóng)村建設(shè)存在體制性梗阻
　　
　?。ㄒ唬┴?cái)權(quán)和事權(quán)不匹配
　　上個世紀(jì)90年代以來，財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)級級下放，縣鄉(xiāng)財(cái)政債臺高筑，沒有能力提供應(yīng)有的公共服務(wù)。
　　縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)基層財(cái)政在政策變革中的弱勢地位。首先，在目前的財(cái)政體制下，中央財(cái)政收入主要由一些金額比較大、征收成本較低的稅種組成，而縣鄉(xiāng)基層財(cái)政收入則主要是依靠像農(nóng)業(yè)稅這樣一些小額、零星的稅種組成。所以，取消農(nóng)業(yè)稅，受影響最大的當(dāng)然是縣鄉(xiāng)基層財(cái)政。其次，共享收入在全部稅收中的比重過高（所得稅共享后這一比重為60%左右），且中央的共享比例比較大（增值稅為75%，2003年所得稅為60%），縣鄉(xiāng)基層財(cái)政的共享比例極低，與徹底的分稅制相比表現(xiàn)出很大的差距。再次，現(xiàn)在這種財(cái)權(quán)向上集中的趨向被盲目推廣和延伸，省市也形成了集中下級政府財(cái)政資金的思維定勢，在稅收返還時(shí)進(jìn)行資金的二次集中，這樣，最后留給縣鄉(xiāng)基層政府的財(cái)力已是杯水車薪。
　　在財(cái)權(quán)向上集中的同時(shí)，事權(quán)卻有所下移，財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡，縣鄉(xiāng)財(cái)政自主權(quán)弱化。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，縣鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)劃分不合理，承擔(dān)了許多應(yīng)該由上級政府承擔(dān)的職責(zé)。如農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫保障、民兵訓(xùn)練等事務(wù)都是社會共同需要的公共品，外溢性極強(qiáng)，并不專屬于某地方、某部分居民的利益和事業(yè)，但現(xiàn)在這些事權(quán)主要由縣鄉(xiāng)基層政府承擔(dān)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，目前對全國農(nóng)村義務(wù)教育投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)了78%左右，縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)約9%，省級財(cái)政負(fù)擔(dān)約11%，而中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)約2%。這種“上級政府決策，下級政府出錢”的現(xiàn)象直接加重了縣鄉(xiāng)財(cái)政的支出壓力。財(cái)力層層向上集中，職能和支出責(zé)任卻不斷下放，而且下放的通常是剛性強(qiáng)、支出大的事項(xiàng)，還經(jīng)常出現(xiàn)上面出政策、下面出資金的增支減收情況，使地方支出責(zé)任加大。
　　
　?。ǘ┺D(zhuǎn)移支付的成本很高，資金分配不公正，多頭分散管理，使用效率低
　　這表現(xiàn)在資金上下轉(zhuǎn)移成本增加，中間“跑、冒、滴、漏”嚴(yán)重，體制性消耗太大，而且這個過程容易滋生腐敗，導(dǎo)致分配不公，“富裕的地方有錢跑資金，結(jié)果得到更多，貧困的地方?jīng)]有錢跑資金反而得到更少”。
　　當(dāng)前我國分配和管理支農(nóng)資金組織機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是，部門過多、層級過多、人員過多。從管理支農(nóng)資金的橫向機(jī)構(gòu)看，中央級直接分配和管理支農(nóng)資金的部門有9個，分別是國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、科技部、國家林業(yè)局、水利部、國家防洪抗旱辦和國家氣象局。從縱向看，這9個部門又自上而下地設(shè)有或配套有管理和分配農(nóng)業(yè)資金的機(jī)構(gòu)，層級最多時(shí)有中央、省、地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村等6級。這樣，支農(nóng)資金的分配和管理就形成了縱橫交錯的結(jié)構(gòu)。
　　這樣的結(jié)構(gòu)存在諸多弊端：（1）多部門的管理容易造成支農(nóng)資金的使用分散，不利于形成資金的整體合力，而且項(xiàng)目有許多的重復(fù)，削弱了支農(nóng)資金對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)作用。資金的分散還導(dǎo)致許多項(xiàng)目資金撥付不足，產(chǎn)生“豆腐渣”工程，引起巨大的浪費(fèi)。（2）管理的層級過多，過程長，資金流動速度慢，容易導(dǎo)致支農(nóng)資金的逐級漏損，資金到位率低，最終真正使農(nóng)業(yè)受益的資金不多。（3）這個龐大的縱橫交錯的管理機(jī)構(gòu)配備有大量的人員，支農(nóng)資金中相當(dāng)一部分要用于人員費(fèi)用和行政運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用的開支上。
　　不僅如此，現(xiàn)在很多項(xiàng)目（包括涉農(nóng)項(xiàng)目）都要求有相應(yīng)的配套資金。上面的許多專項(xiàng)資金分散掌管在多個部門，出現(xiàn)層層提留、層層攤派，專項(xiàng)資金要求縣財(cái)政配套資金，造成爭取的項(xiàng)目越多，配套資金越多，縣鄉(xiāng)財(cái)政越難以配套，項(xiàng)目越難建設(shè)，縣鄉(xiāng)財(cái)政越加困難。這使得本來就捉襟見肘的基層政府（特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、財(cái)政本來就比東部地區(qū)困難的中西部地區(qū)）不得不四處借債，導(dǎo)致債務(wù)包袱越來越重。有些基層政府為了獲得項(xiàng)目甚至弄虛作假。
　　
　　二、深化財(cái)稅體制改革，打通新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政投入的通道
　　
　?。ㄒ唬┲匦抡{(diào)整財(cái)權(quán)與事權(quán)的搭配結(jié)構(gòu)，合理劃分各級地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)
　　1.財(cái)權(quán)適當(dāng)下移?，F(xiàn)有財(cái)稅體制進(jìn)行如下調(diào)整和改革：一是重新調(diào)整中央和地方的稅收比例，給地方多留一些資金，同時(shí)加大資金使用審計(jì)力度。中央對社會主義新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政投入進(jìn)行統(tǒng)籌，集中管理，合理配置到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不相同的各個地區(qū)。二是針對地區(qū)差異，實(shí)行等級分稅制，西部等貧窮落后地區(qū)可以留下更多的財(cái)力，改變其財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的窘迫情況。三是稅收增加部分，可以考慮給予地方更多的比例，給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)更大傾斜，對地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供基本的公共服務(wù)予以堅(jiān)實(shí)的財(cái)力支持。四是給予縣級財(cái)政適當(dāng)?shù)亩愂兆灾鳈?quán)。1994年實(shí)行的分稅制，地方財(cái)政只有很小的選稅權(quán)(筵席稅和屠宰稅)，這顯然不能適應(yīng)今后分稅制體制的要求，因此，取消農(nóng)業(yè)稅后需要賦予縣級財(cái)政一定程度的稅收自主權(quán)，以使基層政府有能力通過選擇稅種和稅率提高地方可支配財(cái)力?？h鄉(xiāng)基層政府可以財(cái)產(chǎn)稅作為自己的主體稅種。五是堅(jiān)決制止財(cái)權(quán)向上集中被盲目推廣和延伸的趨向，省市級政府應(yīng)破除“雁過拔毛”的理財(cái)觀點(diǎn)，不搞財(cái)力的二次集中。
　　2.事權(quán)適當(dāng)上移。首先，縣鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)的事權(quán)太多，已成為現(xiàn)在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性極強(qiáng)，受益范圍并非僅局限于本區(qū)域，比如義務(wù)教育、優(yōu)撫、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練等，因此，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，該部分基層事權(quán)應(yīng)適當(dāng)上移，不能完全由哪一級財(cái)政單獨(dú)支付，而是由多級財(cái)政共同承擔(dān)。其次，縣鄉(xiāng)基層財(cái)政現(xiàn)存收支缺口中的一部分應(yīng)由中央、省級財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付解決。目前，縣鄉(xiāng)基層財(cái)政收支缺口嚴(yán)重影響了新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，已成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大隱患。取消農(nóng)業(yè)稅，對于部分基層地區(qū)而言，又相當(dāng)于失去了彌補(bǔ)缺口的資金來源。而該缺口的形成是與我國長期以來實(shí)行的重城輕鄉(xiāng)、挖農(nóng)補(bǔ)工的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)的。因?yàn)檗r(nóng)村通過對城市勞務(wù)輸出、工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”、消費(fèi)城市工業(yè)品等，極大地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)快速增長，同時(shí)也嚴(yán)重限制了農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，從受益與負(fù)擔(dān)的情與理來看，縣鄉(xiāng)基層財(cái)政收支缺口中的一部分應(yīng)由中央、省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。
　　
　?。ǘ┮?guī)范轉(zhuǎn)移支付制度
　　1.提高中央直接對縣轉(zhuǎn)移支付的資金水平，擴(kuò)大總量，合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。首先，要擴(kuò)大中央直接對縣的轉(zhuǎn)移支付資金總量。中央政府在制定相關(guān)政策時(shí)，要充分考慮縣鄉(xiāng)基層政府的承受能力，對于超出基層政府承受能力的，中央財(cái)政要實(shí)施轉(zhuǎn)移支付予以必要補(bǔ)助。其次，要合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。要增加均衡作用強(qiáng)的一般性轉(zhuǎn)移支付金額，并且要以公共服務(wù)能力的均等化為目標(biāo)，以因素法計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)收入、支出作為分配財(cái)力的基礎(chǔ)，通過更好地衡量支出需要和財(cái)政能力來完善目前所使用的計(jì)算公式，更好地發(fā)揮它的均衡作用。
　　2.完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系，建立本地區(qū)內(nèi)的省對縣轉(zhuǎn)移支付框架。首先，要確定選擇轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，將縱向平衡和公共服務(wù)均等化作為最重要的目標(biāo)。其次，要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的方式分別設(shè)計(jì)不同的轉(zhuǎn)移支付制度。一是省對縣的縱向轉(zhuǎn)移支付。按人均相關(guān)因素計(jì)算后，以縣為單位，由省財(cái)政通過撥款方式彌補(bǔ)缺口。二是縣(市)間的橫向轉(zhuǎn)移支付。在省級財(cái)政的干預(yù)下，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)財(cái)政收入的增量部分以一定比例補(bǔ)助給落后地區(qū)。
　　
　?。ㄈ淞⒐藏?cái)政理念，加大財(cái)政支農(nóng)資金投入
　　“十一五”規(guī)劃明確提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大歷史任務(wù)，并從積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)和千方百計(jì)增加農(nóng)民收入等五個方面提出了具體的措施和要求。
　　落實(shí)這五方面的措施和要求需要觀念的改變、機(jī)制的轉(zhuǎn)換，同時(shí)也需要加大資金的投入。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村過程中，我們應(yīng)確立公共財(cái)政的理念，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，朝著逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的方向擴(kuò)大公共財(cái)政的范圍和覆蓋面，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的支出，有針對性地加大財(cái)政支農(nóng)投入。
　　就目前來講，要解決燃眉之急，應(yīng)該主要從以下幾個方面入手：
　?。ㄒ唬┲鸩浇档蜕孓r(nóng)項(xiàng)目配套資金比例
　　鑒于目前涉農(nóng)資金配套存在的諸多問題，有關(guān)人士建議中央取消資金配套，減輕基層政府負(fù)擔(dān)。但是站在全局的角度，如果完全取消配套，會使得基層政府在這些項(xiàng)目上失去應(yīng)有的責(zé)任。完全取消的可能性不大，即便是完全取消也需要一個過程。基層多多少少要拿點(diǎn)，以增加縣級政府的責(zé)任。國家實(shí)際上在某些方面已經(jīng)根據(jù)各地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定了不同的配套資金比例，例如有些項(xiàng)目江蘇省的配套比例是1∶1，山東省和河南省為1∶0.5，四川省則為1∶0.25。而且，基層還可“以工代錢”作為配套，這也減輕了基層的負(fù)擔(dān)。從改革方向來看，要逐步降低涉農(nóng)配套資金的比例。
　　（二）改善財(cái)政涉農(nóng)資金管理體制，整合分散資金，提高資金使用效率
　　資金分散在各個部門確實(shí)導(dǎo)致了項(xiàng)目的重復(fù)，要整合分散的資金和資源，盡可能減少浪費(fèi)，提高資金使用效率。例如，有些鄉(xiāng)村既有文化活動站，又有黨支部的活動場地，為何不能用一個場地呢？文化活動和支部活動都不可能天天搞，完全可以在時(shí)間上統(tǒng)籌安排，這樣就節(jié)約了資源。對于修路資金撥付不足問題，有關(guān)的部門要盡快加以解決，提高資金撥付標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)村道路達(dá)到一定等級，節(jié)約資源，不再年年“村村通”。
　　目前財(cái)政支農(nóng)工作仍然不夠規(guī)范，工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標(biāo)，重資金分配、輕資金的監(jiān)督和管理。由于缺乏有效的支農(nóng)資金使用監(jiān)督機(jī)制，存在不少支農(nóng)資金被濫用、占用、挪用的現(xiàn)象，支農(nóng)資金難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。針對這些問題，應(yīng)該強(qiáng)化支農(nóng)資金使用的監(jiān)督機(jī)制，努力控制機(jī)構(gòu)人員費(fèi)用的支出。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐泄仓醒朦h校經(jīng)濟(jì)學(xué)部）