反思地方政府間競爭

　　一、地方政府間競爭類似于區(qū)域壟斷公司之間的競爭
　　
　　探討地方政府間的競爭關(guān)系，必須從中央與地方之間的關(guān)系說起。在分稅制改革之前，中央與地方之間的關(guān)系屬于 “死亂循環(huán)”，即“一放就亂，一亂就抓，一抓就死，一死就放”。從這個循環(huán)邏輯中，我們可以看出兩點：一是盡管存在地方利益，但是這種利益分配機制并沒有制度化，中央政府可以較為隨意地下放（放）或上收（抓）地方公共資源；二是由于市場發(fā)育水平較低，地方政府之間對流動性市場資源的競爭不如現(xiàn)在這么激烈。但是在1994年財稅體制改革之后，從財權(quán)與事權(quán)劃分上，地方政府與中央政府有了相對穩(wěn)固的合同契約關(guān)系，地方政府按稅種獲得法定收入，并對其（地方預算內(nèi)收入和預算外收入）具有法定的支配權(quán)，即地方政府不僅享有 “剩余索取權(quán)”，而且還享有“剩余支配權(quán)”。正是基于這一制度安排，在全國統(tǒng)一、開放的大市場發(fā)育過程中，各級地方政府同時也演變成了一個個大大小小的獨立核算、自負盈虧的壟斷公司。其直接表現(xiàn)形式是由地方財政出資成立地方建設投資公司，這種公司的設計理念是“經(jīng)營城市”，說白了就是代表政府直接進入市場，通過整合地方公共資源，大搞基礎設施建設。由于它籍靠政府公共權(quán)力，以地方財力做擔保，壟斷了地方公共資源的使用權(quán)和公共基礎設施的建設開發(fā)權(quán)，因此，它在實質(zhì)上具有區(qū)域性壟斷公司的性質(zhì)，從這種意義上講，地方政府之間的競爭也可以理解為壟斷公司之間的競爭。
　　在財政分權(quán)理論中有個“泰伯特模型”，它的大體意思是講地方政府為了爭取稅源（有納稅能力的企業(yè)和個人）和防止轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和居民“用腳投票”，會通過各種制度創(chuàng)新提供更高質(zhì)量的公共服務和更加低廉的稅費成本，基此不斷改善區(qū)域吸引力。但是現(xiàn)在我國的地方政府間競爭走向了模型的極端——“囚徒困境式”的惡性競爭（比拼招商引資優(yōu)惠政策），以至于許多地方在引進了大量企業(yè)之后，財政從帳面上看是大幅增長了，但是扣除掉招商時所許諾的財政返還以后，地方可支配收入并不多，但是這個“財政空轉(zhuǎn)”過程對地方官員來說很重要――它實現(xiàn)了政績顯示。
　　
　　二、地方政府間競爭客觀上延緩市場發(fā)育的進程
　　
　　就市場經(jīng)濟本身的邏輯而言，市場在先，企業(yè)在后，企業(yè)是為了節(jié)約交易成本、提高生產(chǎn)效率而部分的替代市場。建國后我們搞計劃經(jīng)濟，整個國家就是一個投入――產(chǎn)出表控制下的大企業(yè)，沒有市場，它在提高計劃效率的同時壓制了基于公平競爭所產(chǎn)生的市場效率。改革開放以后，全國統(tǒng)一、開放的大市場初步形成，但是隨著地方政府間競爭的逐步加劇，在“經(jīng)營城市”的理念下，各級地方政府正在成為一個個大大小小的區(qū)域壟斷公司（其表現(xiàn)形式是各種由地方政府直接控制和操縱的各種建設和投資公司），它們以“經(jīng)營城市”為己任，以地方財政為支撐，以地方公共資源為依托，不但具有極強的抗市場風險能力，而且具有極強的抗調(diào)控能力，因此，盡管這些政府公司在市場中配置的資源數(shù)量驚人，但是一般的常規(guī)性市場調(diào)控政策卻對其毫無成效。
　　因此，從本質(zhì)上講，我國中微觀層次的市場基礎是由地方政府組成的大大小小的壟斷公司與一般性市場主體進行混合競爭，換句話說，從整體上看全國是一個統(tǒng)一開放、競爭有序的大市場，但是細化到具體的區(qū)域和行政轄區(qū)則是林林總總的寡頭市場（為了敘述方便我們姑且稱之為“夾生”市場）。這種“夾生”市場的實質(zhì)是地方政府事實上主導著轄區(qū)經(jīng)濟增長，以民營企業(yè)為代表的真正的市場微觀主體只能進行“附從性”競爭。從后果來看，延緩市場發(fā)育進程是地方政府間競爭的最大危害。
　　一是扭曲資源配置。從資源利用上看，所謂經(jīng)營城市主要是經(jīng)營土地。由于開發(fā)區(qū)遍地開花，不但有國家、省、市和縣級，而且還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村級，五花八門的開發(fā)區(qū)由于數(shù)量越來越多，因此許多基礎設施和區(qū)位不占優(yōu)勢的開發(fā)區(qū)根本招不到什么企業(yè)，以至于“經(jīng)營城市”的理念最后徹底蛻化為赤裸裸的“販賣”土地：利用對土地一級市場的壟斷經(jīng)營權(quán)，從農(nóng)民手中低價購進，然后經(jīng)過土地儲備中心整理后，以“熟地”高價賣出。壟斷的土地征用權(quán)直接導致了土地被濫用的后果。此外大量的地方財力被投向城市建設，導致城區(qū)建設極度奢華，而農(nóng)村極度凋敝，這實際上是官員政治晉升導向下的地方財力扭曲配置。
　　二是破壞市場秩序。由于正常渠道招不到足夠的企業(yè)，地方政府就變相開出了各種優(yōu)惠條件。最初是稅收優(yōu)惠和地價優(yōu)惠，但隨著國家相關(guān)政策的出臺，目前最為流行的是隱蔽的財政返還。如果說當前相當數(shù)量的外貿(mào)企業(yè)在依靠出口退稅維持著生計，那么，當前大量的落后產(chǎn)能之所以在宏觀調(diào)控政策的高壓之下仍能得以生存，其救命稻草之一就是各級地方政府隱秘但數(shù)量不菲的財政返還。最近幾年中西部省份紛紛建立高載能工業(yè)園區(qū)實際上就是東部省份被淘汰的落后產(chǎn)能的避風港，這種做法不但大大延緩了經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，而且大量隱蔽性的招商引資政策直接損害了企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境。
　　
　　三、問題的根源：財政壓力和產(chǎn)權(quán)模糊背景下的官員晉升BMBR6mhTtQc1u46MNUnhvcr+fC4DX5wvK4uxshCGh5I=錦標賽
　　
　　造成當前地方政府競爭現(xiàn)狀的主要原因有三個：
　　第一，1994年財稅體制改革以后，省、市（地）政府普遍采取上收財權(quán)、層層預留機動財力的做法，財權(quán)越來越向上集中，基層政府的制度內(nèi)收入來源越來越少。在“壓力型行政體制”下，上級政府普遍向下級政府推諉事權(quán)，財政支出壓力逐級向下釋放，基層政府所掌握的財力與公共服務職責嚴重不匹配，因此強烈渴望搞建設增加財政收入來源。
　　第二，在成熟市場經(jīng)濟國家，政府與市場之間有著嚴格而清晰的界限，而在轉(zhuǎn)型中的中國，由于相關(guān)領(lǐng)域改革的滯后，資源要素類市場發(fā)育很不完善，各級政府可以配置大量本應由市場配置的資源。目前最突出的問題就是地方政府不但直接壟斷土地一級市場，并且可以以此為抵押獲得大量廉價的金融資源。目前各級地方政府打著“經(jīng)營城市”的旗號對土地和國有金融資源的攫取和濫用已經(jīng)達到了觸目驚心的地步。
　　第三，我國的財政體制設計是財政分權(quán)，但相應的政治體制安排是單一制，即中央政府有權(quán)任命下級政府首長。這種體制使我國地方政府之間的競爭不同于純粹財政聯(lián)邦主義國家（典型國家是美國）的地方政府間競爭。它的本質(zhì)區(qū)別在于地方政府執(zhí)政效果的考核者是上級政府而不是當?shù)氐纳鐣?。因此在財政壓力和產(chǎn)權(quán)模糊背景下，地方政府間的競爭實際上就異化成了的官員晉升“錦標賽”。
　　
　　四、當前宏觀調(diào)控政策的困境
　　
　　如上文所述，盡管從全國角度來看存在一個統(tǒng)一、開放的大市場，但是從中、微觀層次來看，這個大市場實際上由大量的寡頭市場組成。這些寡頭公司的控股方是地方政府，其最高決策者是大大小小的各級政府首腦。實地調(diào)研結(jié)果顯示，這些地方投資公司所配置的市場資源數(shù)量相當驚人，在一些地級市由政府投資公司直接或間接控制的投資額占本地區(qū)的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資總額的半數(shù)以上，并且投資資金來源基本上是通過抵押土地對國有金融機構(gòu)貸款。
　　應對由這種“夾生”市場所產(chǎn)生的經(jīng)濟波動，純市場理念的宏觀調(diào)控政策是無效的。短期的調(diào)控政策遭遇到了體制性困境，惟一的結(jié)果只有重新舉起行政調(diào)控之劍，但是這樣中央政府無疑會備受背離市場經(jīng)濟方向的詬罵（“鐵本事件”就是先例）；反過來，如果不這么做，運用市場手段來調(diào)控由地方政府主導的投資過快增長，不但文不對題，結(jié)果很可能是經(jīng)濟運行繼續(xù)升溫，持續(xù)加速，最終由過熱進入深度調(diào)整。
　　更為致命的是，如果過多的運用總量調(diào)控政策手段（例如貨幣政策）進行經(jīng)濟降溫，會出現(xiàn)大家都不愿意看到的現(xiàn)象：有地方政府背景的公司和壟斷行業(yè)的企業(yè)由于具有較強的抗風險能力不會受到太多影響，但是以民營企業(yè)為主的眾多的市場主體卻會由于資金鏈條的脆弱和利潤空間的微薄而被率先淘汰出局。人們經(jīng)常把這種“劣幣驅(qū)逐良幣”的調(diào)控后果稱之為“一刀切”，實際上這種逆向淘汰的最大后果是損害優(yōu)質(zhì)市場競爭主體，客觀上延緩市場發(fā)育的進程。
　　
　　
　　五、體改和調(diào)控哪個更緊迫
　　
　　轉(zhuǎn)型國家發(fā)展的普遍特點是邊轉(zhuǎn)型，邊增長，對應的政策措施是邊改革，邊調(diào)控。如果只注重解決增長，忽視了改革進程的協(xié)調(diào)和配套，那么這種單兵深入的宏觀調(diào)控最終會走向無所適從甚至扭曲。就我國目前的情形而言，宏觀調(diào)控的主要任務是熨平經(jīng)濟波動，延長經(jīng)濟景氣周期，屬于“治標”；而體制改革則側(cè)重于解決機制和體制方面的深層次問題，屬于“治本”?！爸螛恕保ê暧^調(diào)控）是為了給“治本”（體制改革）預留出從容的時間和寬松的宏觀環(huán)境，反過來說，只有不斷將體制改革向縱深推進，才能為純市場化宏觀調(diào)控奠定良好的市場基礎。遺憾的是，盡管發(fā)軔于2003年下半年的宏觀調(diào)控在2004年底取得了初步成效，但是我們在2005年一年多“高增長、低通漲”的寬松市場環(huán)境下，并沒有對地方政府及時進行深入的綜合改革，喪失了“治本”的絕佳機會。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進行到目前這個階段，體制改革已經(jīng)拖了宏觀調(diào)控的“后腿”。在現(xiàn)在的體制框架下，宏觀調(diào)控舉步為艱，這也是以緊卡土地和信貸兩個“閘門”為標志的本輪宏觀調(diào)控政策效果并不理想的主要原因。
　　從這個角度來看，中央政府搞宏觀調(diào)控首先要明確調(diào)控對象。就當前的形勢而言，調(diào)控的對象主要是地方政府，或者籠統(tǒng)地講是地方政府主導的“夾生”市場。在這種情況下，宏觀調(diào)控訴諸行政手段是明智的。如果不顧我國實際的體制環(huán)境和市場發(fā)育程度，而一味追求純市場手段調(diào)控，可以預見宏觀調(diào)控還得繼續(xù)兜圈子。
　　
　　六、對地方政府進行綜合改革的思路
　　
　　解決問題的思路是把容易被濫用的資源（例如土地）從地方手中拿走，交由市場配置，政府只獲得規(guī)范收益（例如稅收）；把存在預算軟約束現(xiàn)象的行為（各種地方政府隱性舉債）硬化預算約束（認可它并法制化）；讓弱勢群體通過地方人大直接依法行使對地方行政首長的質(zhì)詢和罷免權(quán)。
　　第一，改革現(xiàn)行土地征用制度，將土地出讓金納入預算管理，逐步杜絕地方政府利用對土地的壟斷性經(jīng)營權(quán)賣地生財。將土地出讓金納入預算管理的主要目的是糾正地方政府在土地開發(fā)上的短期行為，使土地出讓金的使用更加透明和規(guī)范，并有助于國家利用土地進行宏觀調(diào)控。在此基礎上探索征收以市場價值為基礎的財產(chǎn)稅，作為地方政府財政的一個穩(wěn)定來源。
　　第二，進行財稅體制改革，把增值稅全部化為中央稅，使地方政府與投資上項目脫離直接的利益關(guān)系。改革后的市縣財政的固定收入包括不動產(chǎn)稅、城市維護建設稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產(chǎn)及贈與稅、教育稅和契稅等流動性較低、信息要求較細、適宜由基層掌握的稅種。通過稅制改革使地方政府更加關(guān)心轄區(qū)全面的經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展，而不是單純的經(jīng)濟增長。
　　第三，在徹底清查和有效化解地方政府歷史遺留債務的基礎上，建立地方政府公債制度，建立《地方公債法》，做到地方政府舉債公開化、程序合法化、規(guī)模科學。在這里必須掌握好一個原則，即債務規(guī)模由上級政府審批而不是由本級政府或人大、黨委決定，最終確定發(fā)債規(guī)模的依據(jù)是本級財政的償債能力，而不是地方行政首長的“個人意愿”。
　　第四，加快基層政治民主化改革進程，目前迫在眉睫的是把地方政府重大政策聽證制度規(guī)范化、程序化、法制化。地方政府行為扭曲的一個重要因素是下級政府很容易在上下級政府間信息傳遞中作弊，如搞政績工程、忽視弱勢群體利益等，因此僅僅由上級政府的監(jiān)督和約束是不夠的，必須加強同級（同位）監(jiān)督。
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