反壟斷立法需要克服的障礙

　　編者按：反壟斷問題關(guān)系到我國政治體制改革的一些核心問題，全國人大已將反壟斷法列入立法議程。因立法涉及深層體制問題，反壟斷立法的障礙很大。國家發(fā)展改革委經(jīng)濟所研究員林志遠提出，要克服反壟斷立法障礙，盡快制訂有力措施，制約壟斷勢力的發(fā)展。我刊擬分兩期刊發(fā)其研究報告。
　　
　　企業(yè)暴利，產(chǎn)品價格飚升，消費者利益受損，是典型的市場壟斷現(xiàn)象。開放市場經(jīng)濟的發(fā)展優(yōu)勢在于充分競爭和鼓勵創(chuàng)新，而壟斷是要抵制競爭和保護落后，導(dǎo)致不公平的利益分配和損害公眾利益，因此發(fā)達國家普遍對之實行十分嚴格的限制。中國現(xiàn)在面對房地產(chǎn)、電力、鐵路、電信、石油、石化等行業(yè)越來越多的企業(yè)壟斷行為，反壟斷的公眾呼聲已經(jīng)很高，國家立法機關(guān)也在加緊討論和準備出臺專門的法律。但是反壟斷的立法與以往的很多經(jīng)濟立法不同，不是調(diào)節(jié)企業(yè)與企業(yè)之間或者企業(yè)與政府之間的關(guān)系，而是保護社會公共利益阻止強勢利益集團濫用權(quán)力地位的關(guān)系，立法的過程因此會有很多新的障礙需要我們提高認識去加以克服。
　　
　　一、反壟斷立法的宗旨不明確
　　
　　對于反壟斷立法要達到什么樣的目的，各派專家有很大的分歧。一些專家觀點著眼于反不正當競爭和保護消費者權(quán)益，而這方面我們已經(jīng)有了比較現(xiàn)成的立法。一些專家的觀點主要著眼于加入WTO的國際接軌需要?？鐕鴻C構(gòu)的專家著眼于提高中國市場的透明度，期望獲得更多進入中國市場的機會。媒體呼聲比較高的訴求則是保護公眾投資者和消費者的權(quán)益，矛頭直指一些大的上市公司和一些從政府部門轉(zhuǎn)型而來的大型國有企業(yè)。學(xué)術(shù)界的觀點多為照抄國外的理論，不論大國小國的經(jīng)驗一概照搬，與中國的現(xiàn)實相隔較遠，讓人更加感到莫衷一是。
　　根據(jù)發(fā)達國家采取反壟斷措施的分析，反壟斷立法的宗旨大約有三個層次：第一是防止出現(xiàn)諸侯經(jīng)濟的局面，阻止過度集中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，例如美國的《謝爾曼法》和戰(zhàn)后日本在美國占領(lǐng)下分割壟斷財閥的做法。第二是反不正當競爭，對保護落后和阻礙技術(shù)進步的市場壟斷實施有力的制裁，例如美國分割電信企業(yè)和英國分割電力公司的做法。第三是保護公眾投資者和消費者權(quán)益，阻止濫用壟斷支配地位和寡頭協(xié)議定價。中國現(xiàn)在的反壟斷立法討論，主要還是屬于第二和第三層面的，但是這些方面已經(jīng)有了比較現(xiàn)成的立法，例如《反不正當競爭法》、《價格法》、《招投標法》、國務(wù)院《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的決定》、國務(wù)院《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》等，剩下的問題應(yīng)該是如何把這些現(xiàn)成的法律文本變成有效的執(zhí)法行動，而不是讓人大通過一個新的法律文本之后再次束之高閣。中國要防止出現(xiàn)諸侯經(jīng)濟的局面，現(xiàn)階段的根本措施還是要推進財政體制的改革，切斷中央的專業(yè)職能部門與壟斷企業(yè)的人事關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系，提高中央政府的宏觀決策能力，削弱地方政府的行政壟斷，阻止地方政府與壟斷企業(yè)的財產(chǎn)融合，但是目前全國人大的反壟斷立法討論，還基本上沒有涉及這方面的內(nèi)容。
　　
　　二、發(fā)起調(diào)查和決定制裁的主體有爭議
　　
　　即使沒有專門的反壟斷法案，根據(jù)中國現(xiàn)有的法律框架，仍然可以對壟斷阻礙技術(shù)進步和壟斷造成市場損害發(fā)起調(diào)查和制裁，關(guān)鍵是要有一個充分負責(zé)的授權(quán)機構(gòu)能夠發(fā)起調(diào)查和決定處罰裁量。這個機構(gòu)是誰、有沒有足夠的專家隊伍承擔(dān)起應(yīng)盡的社會責(zé)任、面對強大壟斷勢力有沒有足夠的制裁權(quán)力、有沒有防止這個權(quán)力被濫用的制度保障？這些都是落實反壟斷措施需要首先明確的問題。解決發(fā)起調(diào)查和執(zhí)法機構(gòu)的問題，有一個觀點是增加對現(xiàn)有機構(gòu)的授權(quán)，國家工商管理局的各級機構(gòu)都希望因此獲得更強和更多的處罰權(quán)，來滿足他們機構(gòu)膨脹和獲取更多經(jīng)費的需要。另一個觀點是設(shè)立新的執(zhí)法機構(gòu)專司反壟斷案件的調(diào)查和制裁，國家商務(wù)部希望能夠因此獲得組織專門機構(gòu)的授權(quán)和獨攬反壟斷的內(nèi)外事務(wù)。他們的著眼點都不是如何采取有效措施達到反壟斷的良好社會效果，因此很難防止他們?yōu)E用反壟斷的權(quán)力追求部門利益。事實上，我們從商務(wù)部起草的《成品油批發(fā)企業(yè)管理技術(shù)規(guī)范》和發(fā)改委主持的電信價格聽政會上，已經(jīng)可以看到他們維護壟斷集團利益的特殊作用。
　　壟斷調(diào)查和決定制裁是一項專業(yè)技術(shù)要求很強的工作。一是因為一般壟斷企業(yè)之所以能夠獲得壟斷地位，都是因為掌握了專門的技術(shù)和資本，能夠有效阻止新的競爭對手進入，并且有足夠的專家隊伍和資本財力來維護他們的壟斷地位。二是因為壟斷有自然壟斷和非自然壟斷之分，自然壟斷可以提供低于競爭市場的成本和價格，例如各種具有大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)的企業(yè)；非自然壟斷是非自然原因造成的壟斷，例如歷史原因和制度缺陷的原因。反壟斷不是反自然壟斷，也不是只反非自然壟斷，而是只對已經(jīng)造成和可能造成各種社會損害的壟斷行為實施制裁，進行這樣的壟斷損害調(diào)查和處罰量裁是需要很多專業(yè)知識和實戰(zhàn)經(jīng)驗的，因此不論設(shè)立怎樣的反壟斷政府機構(gòu)，要達到有效運作的目的，前提都應(yīng)該是具有合格的專家隊伍，充分了解壟斷企業(yè)的行業(yè)技術(shù)特點。否則，任何新設(shè)的反壟斷機構(gòu)，很容易就變成政府機構(gòu)膨脹的犧牲品，整天忙于籌措預(yù)算資金擴大編制而不知道履行職責(zé)的本職工作怎樣開展，甚至為了籌措資金而與壟斷集團綁在一起，導(dǎo)致反壟斷的工作陷入實際無效的覆轍。
　　
　　三、立法討論的公眾參與嚴重不足
　　
　　反壟斷立法的出發(fā)點，是要代表社會公共利益對壟斷集團的形成加以抑制或?qū)艛嗲趾怖婕右灾撇茫鋵嵾@項任務(wù)對執(zhí)法者和執(zhí)法對象都有直接的厲害關(guān)系。國家工商局、商務(wù)部、壟斷企業(yè)和跨國公司，他們起草立法和積極獻技獻策，既有自己的直接利益和厲害關(guān)系，又有自己強大的財力支持和技術(shù)專家支持，與之相比，公眾投資者和消費者都是分散的主體，根據(jù)現(xiàn)行的法律框架，他們無法自己組織起來籌集資金聘請代表自己利益的專家隊伍，無法在立法的過程中發(fā)出自己強烈的聲音和爭取自己的利益。他們雖然是民眾的大多數(shù)，但是面對組織嚴密的強大壟斷集團，面對掌握權(quán)利的各級政府部門，他們無力為自己的利益進行抗爭。這種權(quán)力和地位的不平等，直接影響立法的質(zhì)量，使得保護公眾利益的立法內(nèi)容實際變得無法操作，剩下就只有對政府職能部門的授權(quán)和對壟斷集團的姑息容忍了。
　　全國人大與國務(wù)院簽署法律和法案，出發(fā)點應(yīng)該都是代表社會公共利益的，他們的分工，前者是給政府職能部門授權(quán)，同時規(guī)定執(zhí)法權(quán)力必須受到的約束；后者是規(guī)定執(zhí)法的統(tǒng)一標準和具體實施辦法。但是人大和國務(wù)院往往缺少對口的專家隊伍，根據(jù)現(xiàn)行的財政體制，全國人大和政協(xié)也沒有專門的財力可以聘請獨立的專家隊伍來代表公眾的利益起草立法，或者代表公眾的利益對政府部門或者壟斷企業(yè)提出的立法草案進行細致的專業(yè)審查，只能高度依賴部門起草和聽取壟斷企業(yè)的建議。這個問題已經(jīng)導(dǎo)致了很多經(jīng)濟立法出現(xiàn)授權(quán)對象缺位的現(xiàn)象，例如商業(yè)銀行法、證券法、土地管理法、公司法、行政許可法、投資體制改革決定等等。授權(quán)對象不明確直接造成的后果，是一些實際擁有執(zhí)法權(quán)力的政府機構(gòu)可以不受任何法律的約束，全國人大也無法對之履行職責(zé)進行監(jiān)督和考核。反壟斷法不能解決這個問題，就不可能有對政府權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，就很難避免政府部門和壟斷企
　　業(yè)的勾結(jié)，使得反壟斷的立法討論和政策措施選擇最終流于形式。
　　
　　四、把轉(zhuǎn)型企業(yè)納入反壟斷范圍的困難
　　
　　有不少壟斷企業(yè)集團是原來的政府部門轉(zhuǎn)型改制而來，例如中國電信、中國石油、中國石化等，他們至今仍然代理著很多中央政府的行業(yè)決策和公共產(chǎn)品的定價職能；還有很多地方性壟斷企業(yè)是當?shù)卣块T直接分離出來或者直接出資建立，例如很多房地產(chǎn)開發(fā)公司和建筑工程公司等，他們與當?shù)卣兄耸律虾拓斄ι系姆浅＞o密關(guān)系，直接影響地方財政的收入和政府決策。要把這些具有強烈政府背景的壟斷企業(yè)集團納入反壟斷的執(zhí)法范圍，首先必須徹底剝離他們與政府的關(guān)系，否則，中央的決策和政策實施仍然依賴壟斷企業(yè)代理政府的職能，地方財政仍然依賴壟斷企業(yè)對土地和礦產(chǎn)資源的壟斷開發(fā)，要政府部門對壟斷集團實施制裁就不可能有任何實際的意義了。但是自從1998年國務(wù)院出臺政企脫鉤的政策以來，只要是涉及壟斷企業(yè)，脫鉤問題就無法解決。相反，因為對外開放和對內(nèi)推廣財政預(yù)算收支的層層包干，壟斷企業(yè)利用政府的背景影響政府決策，與政府的關(guān)系變得更加緊密了。
　　
　　中國經(jīng)濟現(xiàn)在面對的一個新的變化，就是經(jīng)濟實力和政府權(quán)力越來越多地流向地方政府和壟斷企業(yè)集團，其中尤以轉(zhuǎn)型的壟斷企業(yè)勢力為最大，同時各種環(huán)境資源保護和社會穩(wěn)定負擔(dān)都在越來越多地集中到中央政府的身上。反壟斷立法的真正任務(wù)就是要在開放經(jīng)濟的條件下扭轉(zhuǎn)這樣的不利趨勢，擴大競爭性市場的范圍和增強中央的宏觀調(diào)控力量，如果不能把轉(zhuǎn)型的壟斷企業(yè)集團納入反壟斷的范圍，放任他們與地方政府的互相袒護利用，損害消費者利益和市場公平競爭秩序，反壟斷的立法就變得毫無積極意義了。
　　
　　五、反壟斷法的權(quán)力平衡存在矛盾
　　
　　反壟斷的立法與以往的很多經(jīng)濟立法不同，不是調(diào)節(jié)企業(yè)之間和企業(yè)與政府的關(guān)系，而是約束和制裁強勢利益集團的權(quán)利，保護社會弱勢群體的平等權(quán)利。中央政府部門站在服務(wù)行業(yè)壟斷企業(yè)的立場，地方政府站在服務(wù)本地壟斷企業(yè)的立場，不能否定他們都有起草反壟斷法的權(quán)力，但是不能指望他們的反壟斷法草案能夠保護社會弱勢群體的權(quán)利。根據(jù)目前政府部門起草立法的要求，設(shè)立專門的反壟斷政府機構(gòu)，需要和很多政府專業(yè)部門一樣，實行中央機構(gòu)和地方機構(gòu)的職責(zé)分工，中央機構(gòu)負責(zé)制定法規(guī)和檢查監(jiān)督，地方機構(gòu)負責(zé)具體執(zhí)行，因此發(fā)起反壟斷調(diào)查和實施制裁的責(zé)任最終還要落到地方政府機構(gòu)的身上。而地方政府機構(gòu)又會采取同樣的策略，通過當?shù)氐娜舜罅⒎ò沿?zé)任進一步落實到下一級政府，直至最后落到毫無權(quán)力的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的身上。可是面對技術(shù)隊伍和資本財力全都非常雄厚的壟斷企業(yè)集團，面對與壟斷企業(yè)集團已經(jīng)利益融合在一起的相關(guān)政府部門，又有哪一個部門機構(gòu)和個人能夠獲得如此大的權(quán)力，來對之實施有效的調(diào)查和制裁呢？反壟斷的調(diào)查和制裁對象，是強有力的壟斷集團和有關(guān)聯(lián)的政府機構(gòu)，發(fā)起調(diào)查和決定制裁如果沒有強有力的制度保護，是很容易受到致命打擊報復(fù)的。
　　發(fā)達Zqq1JOW78yYJ+7ue00aM1JT9Rk8JyC4/+B9epxY8O7c=國家的解決辦法，是讓最高的國家立法機構(gòu)有一個直接受理反壟斷案件申訴和聘請專家展開調(diào)查的機制，獲得一手材料后直接進入反壟斷制裁措施的立法討論，明確具體的制裁措施和執(zhí)行標準，通過立法以后再由政府負責(zé)依法執(zhí)行。特點是一事一議個案處理，立法機關(guān)直接介入，動用公共資金聘請獨立專家進行壟斷事實的調(diào)查，因此完全排除了壟斷勢力對反壟斷政策措施選擇的干擾，也排除了設(shè)立反壟斷專門政府機構(gòu)的必要。中國要學(xué)習(xí)發(fā)達國家的經(jīng)驗，比較好的解決辦法是在全國人大和國務(wù)院設(shè)立不定期的反壟斷專門調(diào)查委員會，聘請獨立的專家組成調(diào)查組，負責(zé)受理壟斷事實調(diào)查和向人大起訴涉及產(chǎn)業(yè)過度集中和權(quán)力濫用的壟斷行為，由人大通過有針對性的專項法案或者立法補充條文，授權(quán)或者命令政府部門執(zhí)行。同時允許各級法院直接受理反壟斷案件的民間起訴，對壟斷企業(yè)造成環(huán)境資源破壞和損害社會公共利益的行為進行嚴厲制裁，各種各樣的政府機構(gòu)和壟斷企業(yè)可以同民間機構(gòu)和普通公民一樣，處在同等的地位，對自己的權(quán)利提出申述要求，但是不得利用自己的特殊地位和權(quán)力干擾法院的裁決。