社會發(fā)展與地方立法的和諧

　　法律是所有社會規(guī)范中最具有執(zhí)行力的規(guī)范，依照法律來治理社會，人們就有章可循，社會也就有了和諧的基礎。從這個意義上講，加強立法工作，提高立法質(zhì)量對構(gòu)建和諧社會具有十分重要的作用。地方立法是中央立法的補充，是構(gòu)建社會主義和諧社會不可或缺的內(nèi)容。那么，地方立法如何促進和諧社會的構(gòu)建呢?本文擬加以簡要探討。
　　
　　一、地方立法中不和諧因素的簡要分析
　　
　　(一)市場服務意識缺位。立法者往往著眼于如何把相對人管理得井井有條，主觀上對如何使管理者在管理上方便易行考慮得多，對如何使市場主體有一個寬松的發(fā)展環(huán)境，以促進該項產(chǎn)業(yè)的發(fā)展考慮得少。表現(xiàn)在：一是市場準入領域限制過多，市場壁壘或行政干預較多，行政許可范圍過于寬泛，前置條件過多過濫，審批程序較為繁瑣；二是對相對人隨意創(chuàng)設眾多義務性規(guī)定和頒證、培訓、收費、處罰等規(guī)范；三是地方保護主義條款多，利用行政手段人為分割市場；四是執(zhí)法自由裁量權(quán)較大。從近期和局部看，似乎保護了地方利益，但從長遠看，在很大程度上破壞了投資，不利于創(chuàng)造市場主體公平競爭的寬松和諧的法潔環(huán)境，實際上保護了落后，不利于提高本地的競爭能力。
　　(二)部門利益傾向嚴重。各部門爭相立法，企圖將部門利益權(quán)力化，部門權(quán)力法制化，這已成為制約地方立法的突出障礙。不少部門往往把收費、罰款作為彌補業(yè)務經(jīng)費不足、增加工作人員收入的有效渠道。有些行政主管部門利用掌握國家政策資源和立法資源，在協(xié)助權(quán)力機關(guān)制定有關(guān)法規(guī)草案時，千方百計為部門爭權(quán)力、爭利益，要審批權(quán)，要檢查權(quán)，最后落實到收費、頒證、處罰權(quán)上。真正需要立法的，卻由于涉及到部門利益問題，或涉及到的權(quán)力義務關(guān)系相對比較復雜，工作量較大，因而被擱置一旁。一方面在清理生效法規(guī)中濫設許可審批、收費和罰款等問題，另一方面又在新制定法規(guī)時增加了許多許可審批、收費和罰款的規(guī)定。
　　(三)規(guī)劃統(tǒng)籌力度不足。這主要表現(xiàn)在三方面：一是由于對本地經(jīng)濟和社會發(fā)展的狀況缺乏高屋建瓴的把握，在立法規(guī)劃方面，沒有整體的謀篇布局，分不清立法的輕重緩急；二是不能將本地經(jīng)濟、社會發(fā)展的全局同全國的政治、經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展有機結(jié)合起來；三是未能體現(xiàn)地域性的特色優(yōu)勢，立法不但沒有凸顯、利用、引導這一優(yōu)勢，甚至自我限制了手腳。結(jié)果是，各地制定了大量的地方法規(guī)，有些也有一定的特色，但這些特色淹沒在“大而全”或“小而全”的體例中，致使大而空、相類似、數(shù)量多、特色少。
　　
　　二、構(gòu)建和諧社會，必須提高地方立法質(zhì)量
　　
　　當前立法工作的主要矛盾已經(jīng)由法律、法規(guī)的數(shù)量不足轉(zhuǎn)移到質(zhì)量提升。因此，提高立法質(zhì)量是立法機關(guān)和立法工作者要考慮并加以解決的首要問題。當前，要著力解決以下四個方面的問題：
　　(一)要體現(xiàn)以民為本的綱領性。地方立法要在構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮應有作用，首先就是要體現(xiàn)以民為本的指導思想。為此，一定要實現(xiàn)義務性立法向權(quán)利型立法的轉(zhuǎn)變。和諧社會是一個追求公民權(quán)利充分實現(xiàn)的社會。在地方立法過程中，要采用多種形式拓寬人民群眾參與立法的渠道，加大人民群眾直接參與立法的力度。既要堅持并發(fā)展近年來立法機關(guān)已經(jīng)形成的立法論證會、立法顧問、立法聯(lián)系點、委托起草法規(guī)草案等行之有效的制度，又要加緊完善公民旁聽人大及其常委會的法規(guī)草案審議、立法聽證會、在媒體上公布法規(guī)草案、利用網(wǎng)絡平臺征求意見等有效調(diào)動群眾參與立法的制度。在任何時候，都要把尊重和保障公民權(quán)利作為優(yōu)先選擇，把廣大人民群眾的切身利益實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好，把廣大人民群眾的積極性引導好、保護好、發(fā)揮好，這是新時期地方立法的出發(fā)點和落腳點。
　　(二)要做到立法選項的準確性。為了在新的起點上實現(xiàn)地方經(jīng)濟社會更快更好地發(fā)展，準確科學地確定立法項目的重要性更加顯現(xiàn)。要解決立法選項的準確性問題，首先要突出重點、解決難點、關(guān)注熱點。所謂突出重點，就是要求立法要著重圍繞能牽動地方經(jīng)濟社會發(fā)展的一些重大問題。實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展是我們目前面臨的首要任務。加快經(jīng)濟立法，過去是現(xiàn)在依然是地方立法工作的重點。所謂解決難點，就是要求立法消除那些長期影響經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的深層次因素，如民營經(jīng)濟的準入、環(huán)境保護、社會保障、再就業(yè)等問題。所謂關(guān)注熱點，就是要求立法高度重視和維護人民群眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益，糾正各種損害群眾利益的行為，如農(nóng)民工的工資拖欠、違法拆遷征地等問題。其次要統(tǒng)籌安排。一要根據(jù)實際情況來安排立法項目。要把地方性法規(guī)的實施條件放在突出位置來考慮，對有立法需求又有實施條件的，優(yōu)先安排；對有立法需求，但目前尚不具備實施條件的暫不安排。二要對每年度的立法數(shù)量進行合理控制，以利于提高立法質(zhì)量。三要按照盡量兼顧經(jīng)濟社會全面發(fā)展的原則進行安排。
　　(三)要把握動態(tài)和諧的科學性。進行地方立法必須注意中央立法與地方立法的動態(tài)和諧?；疽笫?，地方立法“不得與憲法、法律、行政法規(guī)相沖突、相違背”。但如果死扣“不抵觸”的綱線，大量照抄上位法的規(guī)定，不能因時因地創(chuàng)新，那地方性法規(guī)就失去了存在的價值。因此務必樹立“動態(tài)和諧”的理念，把握“不抵觸”的科學內(nèi)涵。第一，“不同……相抵觸”絕非“根據(jù)……”或“與……相一致”的意思；“在不同憲法、法律、行政法相抵觸的前提下”這一限制語，不能理解為“與憲法、法律、行政法的既有內(nèi)容的范圍相一致”的意思。第二，從立法本意看，地方組織法和立法法在規(guī)定“不相抵觸”這個“前提”之前，先規(guī)定“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要”這一條件，它的真諦并非在于把地方性法規(guī)的內(nèi)容局限于憲法、法律、行政法規(guī)的既有內(nèi)容之內(nèi)，而是重在通過立法促進地方經(jīng)濟社會的科學發(fā)展。第三，從地方立法的特征、功能和地位看，“不抵觸”也不應當是憲法、法律、行政法規(guī)沒有作出某項規(guī)定，地方法規(guī)便一概不能就此事項作出規(guī)定的意思。否則，地方立法就無從屬與自主兩重性可言，就不能解決不宜由中央立法解決或中央立法暫時不能解決的問題。第四，中央立法也在動態(tài)變遷，上位法變，下位法也應隨之而變；和諧總是相對的，不和諧則是絕對的；新法和舊法之間，上位法和下位法之間，不同國家的法律之間總是動態(tài)地形成“抵觸”；只有“抵觸”，才能產(chǎn)生消除“抵觸”的動力，修改或制定出“不抵觸”的新法。只有這樣認識和理解“不抵觸”原則，方能在地方立法實踐中既維護國家法制的統(tǒng)一，又不至于使地方法規(guī)成為僅僅是對憲法、法律或行政法規(guī)的轉(zhuǎn)抄、模仿而失去它存在的獨特意義。
　　(四)要發(fā)揮急需先立的創(chuàng)新性。地方立法在反映、揭示、規(guī)范本地特殊性的同時，必須立足于它賴以實踐的社會現(xiàn)實，順應社會前進的時代需求，才能富有特色地進行立法創(chuàng)造。首先，地方立法應充分體現(xiàn)本地經(jīng)濟水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風俗等狀況，適合本地實際。地方立法的首要任務，就是以立法的形式創(chuàng)制性地解決應由地方自己解決的問題，以及國家立法不可能解決的問題。其次，在突出地方立法針對性的同時，應將先行性、創(chuàng)新性和自主性同解決本地實際問題結(jié)合起來。不難設想，一部沒有針對性的地方法規(guī)，不要說不符合有特色的原則了，其實壓根兒就沒有存在的必要。所謂針對性，就是結(jié)合本地實際情況，以解決實際問題為目標，制定地方法規(guī)，有幾條定幾條，不湊數(shù)，要管用，不搞無的放矢，不為立法而立法，不強調(diào)體系的完備，不搞大而全，注重少而精。從數(shù)量型、速度型立法走向質(zhì)量型和效益型立法的過程中，針對性的一個極其重要的特質(zhì)就是實踐已采用的“少而精”的原則。地方立法的先行性，從某種意義上講就是有特色。先行性實際上同時彰顯了創(chuàng)新性，又是地方立法自主性的表現(xiàn)。先行性就是立足于本地實際，借鑒國際先進的立法理念，盡可能地增加一些具有超前性、創(chuàng)新性的條款，從而充分發(fā)揮立法對現(xiàn)實社會生活的導向作用，同時發(fā)揮地方立法由個法特色走向普適性國家立法“試驗田”的作用。
　?。ㄗ髡邌挝唬焊拭C省人大常委會，蘭州大學哲學社會學院）