行政程序法典將成為我國保障依法行政的基本程序法

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的深入進(jìn)行，以及法治國家和法治政府建設(shè)目標(biāo)的確立，我國調(diào)整行政基本關(guān)系的立法步伐大大加快。制定行政程序法已列入十屆全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)已經(jīng)開始征求意見，進(jìn)行立法調(diào)研。據(jù)全國人大法律委員會(huì)介紹，2005年3月，十屆全國人大三次會(huì)議期間，已有代表提出議案，建議盡快制定統(tǒng)一的行政程序法典，并就行政程序法典的基本框架、調(diào)整范圍、主要內(nèi)容等提出過具體意見和建議。筆者作為全國政協(xié)委員，也曾把制定統(tǒng)一的行政程序法典作為提案遞交全國政協(xié)，并引起了有關(guān)方面的重視。
　　
　　一、什么是行政程序？什么是行政程序法？
　　
　　對(duì)普通百姓而言，行政程序或許還是個(gè)比較陌生的術(shù)語，但近些年來不斷見諸媒體的各類“聽證會(huì)”，已經(jīng)使人感受到行政程序的“魅力”。由于受傳統(tǒng)的重實(shí)體、輕程序觀念的影響，我國對(duì)于程序方面的立法往往不如對(duì)于實(shí)體方面的立法那樣重視，尤其是有關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為方面程序的要求歷來是一個(gè)盲區(qū)。政府行為要不要依法，尤其是需要不需要依照法定程序辦事，過去在許多人頭腦中的答案是否定的，至少是模糊的。然而，這些年來情況已經(jīng)有所改觀。特別是我國《行政訴訟法》的頒布和實(shí)施，使人們開始意識(shí)到行政機(jī)關(guān)必須依法辦事，其中包括必須依法定程序辦事；同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)違反法定程序而被公民告上法庭的報(bào)道也不斷見諸報(bào)端。當(dāng)然，情況也不容樂觀，雖然我國近十多年來相繼制定了《行政處罰法》《行政許可法》《治安管理處罰法》等重要行政法律，行政強(qiáng)制法、行政收費(fèi)法等也在加緊制定過程中，但從整體上看，我國行政法律、法規(guī)中程序法不發(fā)達(dá)、不清晰的情況依然存在，許多程序性規(guī)范往往混雜甚至淹沒在實(shí)體法中，對(duì)程序的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，尤其缺乏統(tǒng)一性和可操作性，而且還有許多重要的行政行為仍然處于“無法可依”的無序狀態(tài)。在這種情況下，制定統(tǒng)一的行政程序法典，無疑反映了時(shí)代的要求，反映了人民的呼聲，它的出臺(tái)無疑將對(duì)中國的行政法治建設(shè)產(chǎn)生難以估量的影響。
　　程序，是人們按照時(shí)間前后安排自己行為的步驟和順序，它體現(xiàn)了事物之間客觀的、內(nèi)在的聯(lián)系，也體現(xiàn)了人的活動(dòng)的有目的性和有序性。行政程序是有別于立法機(jī)關(guān)的立法程序以及司法機(jī)關(guān)的司法程序的行政機(jī)關(guān)的工作程序?，F(xiàn)代行政程序法既要規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為程序，同時(shí)也要規(guī)范行政相對(duì)人的行為程序，但它主要是規(guī)范行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中必須遵循的步驟、方式、順序、時(shí)效等方面的規(guī)則。現(xiàn)代行政程序法的直接功能是規(guī)范、約束、監(jiān)督行政權(quán)的合理行使，一方面促進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作效率的提高，另一方面防止行政機(jī)關(guān)侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，使行政相對(duì)人的利益得到切實(shí)的保障。從一定意義上來說，行政程序法的本質(zhì)是人權(quán)保障法。行政程序法的存在有兩種形態(tài)，一種是行政程序法規(guī)范分散存在于行政法律、法規(guī)、規(guī)章中，往往涉及規(guī)范某一種類的行政行為的程序；另一種是制定一部統(tǒng)一的行政程序法，是行政程序的基本法，也是行政程序的統(tǒng)一法典?，F(xiàn)在，納入全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的行政程序法是指后一種，就是要借鑒世界上很多國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，制定一部適合我國國情的統(tǒng)一的行政程序法典。
　　
　　二、為什么要制定行政程序法？
　　
　　我們每個(gè)人都生活在人際關(guān)系交織的社會(huì)中，現(xiàn)代社會(huì)的人際關(guān)系更加緊密，整個(gè)社會(huì)生活離不開管理，以至于我們每個(gè)人都免不了要同政府打交道。西方有句俗語：現(xiàn)代人“從搖籃到墳?zāi)埂倍茧x不開政府的管理，此言并非言過其實(shí)。但是，還要看到，政府管理也免不了有偏差，因?yàn)檎男袨槭怯烧ぷ魅藛T做出來的。政府工作人員也有七情六欲，如果沒有法律和道德的約束，他們很容易做出傷害人民的事情來，這就是要求政府依法辦事最淺顯的道理。除此之外，政府工作人員也有行政能力和認(rèn)識(shí)水平高低的問題。因此必須約束政府及其工作人員的行為，提高他們的執(zhí)法水平。除了對(duì)他們的實(shí)體法方面的要求外，很重要的就是對(duì)他們行為的程序法方面的要求。因?yàn)檎ぷ魅藛T隨心所欲辦事，往往集中地表現(xiàn)在他們不按法定程序辦事，想怎樣干就怎樣干，以致背離政府存在的目的。大家知道，歷史上各類專制政府有一個(gè)共同特點(diǎn)就是信息不公開，搞暗箱操作，什么事情都不讓老百姓知道；專制政府還有一個(gè)特點(diǎn)就是蠻不講理，“君要臣死，臣不得不死”，沒有什么道理可講的?，F(xiàn)在我們已經(jīng)處于人民當(dāng)家作主的民主時(shí)代，情況已經(jīng)大變。但是，應(yīng)該看到我國是一個(gè)具有幾千年封建專制傳統(tǒng)的國家，官本位、權(quán)力至上的傳統(tǒng)沒落觀念還不可能蕩滌干凈。即使經(jīng)過了多年的改革開放，舊觀念、舊傳統(tǒng)還有相當(dāng)大的市場。我們的資訊公開還有許多的限制；有些執(zhí)法部門亂處罰、亂征用、亂強(qiáng)制，根本不講什么理由，更不告知人民救濟(jì)之道。近幾年，聽證之風(fēng)開始盛行，但群眾反映說：有些物價(jià)聽證會(huì)完全是走過場，聽證筆錄沒有實(shí)際意義，聽證也就成了“聾子的耳朵——擺設(shè)”。實(shí)際上，老百姓為政府行為所苦，往往居多是為繁雜的行政程序所苦。有一種情況是我們經(jīng)常會(huì)碰到的，一項(xiàng)正常的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)總是拖著不辦理；到行政機(jī)關(guān)辦事，往往找不到人，辦不成事。特別是要多個(gè)行政機(jī)關(guān)同意的只要一家行政機(jī)關(guān)不到位，申請(qǐng)人就只能“死”在那里。我們的人大代表和政協(xié)委員在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前行政執(zhí)法人員執(zhí)法缺乏程序意識(shí)還相當(dāng)普遍和嚴(yán)重。行政執(zhí)法人員為盡快達(dá)到行政管理的目的，有時(shí)不顧法律關(guān)于執(zhí)法方法、執(zhí)法步驟等的程序性規(guī)定，任意簡化甚至取消程序；有些行政執(zhí)法人員漠視相對(duì)人在行政管理中應(yīng)當(dāng)具有的程序性權(quán)利，根本不容許申辯，被處理人剛一申辯就斥責(zé)為“態(tài)度不好”，于是加重處罰，老百姓有口難辯，有冤難伸。在有些地方的所謂市容執(zhí)法“突擊活動(dòng)”中，比較常見的是，城管人員執(zhí)法時(shí)不出示任何執(zhí)法文件和身份證明，隨意罰沒貴重物品，不予開具扣押清單，甚至對(duì)老百姓拳腳相向。產(chǎn)生這樣一些違反乃至踐踏程序的行政行為，勢(shì)必嚴(yán)重?fù)p傷行政機(jī)關(guān)與執(zhí)法人員的形象，損害行政相對(duì)人的利益，跟建設(shè)和諧社會(huì)目標(biāo)顯然是背道而馳的。這種種情況都凸現(xiàn)出當(dāng)前我國制定專門的行政程序法典的必要性與緊迫性。
　　
　　三、當(dāng)前制定行政程序法典重點(diǎn)解決什么問題？
　　
　　現(xiàn)在，世界上法制健全或者比較健全的國家和地區(qū)，通常都制定了比較完善的行政程序法，具有統(tǒng)一行政程序法典的國家和地區(qū)也不在少數(shù)。但各國、各地區(qū)的行政程序法典在內(nèi)容和形式方面都有很多差別，都反映了本國、本地區(qū)的實(shí)際情形和具體要求，不是千篇一律的。中國有獨(dú)特的國情特點(diǎn)，所以，我們一方面要善于借鑒和吸收別國、別的地區(qū)已有的制定行政程序法典的經(jīng)驗(yàn)，另一方面一定要根據(jù)我們的實(shí)際情況來制定適合中國人民所需要的行政程序法。經(jīng)過20多年的改革開放，尤其是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立的情況下，我們需要建立的是一個(gè)民主的有限的高效的政府，是一個(gè)服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府，這個(gè)政府所遵循的程序必須是體現(xiàn)公平、公開、公正的符合理性、保護(hù)人權(quán)的程序，在法律上來講，就是要建立起一套行政法上的正當(dāng)法律程序。其直接目的就是以正當(dāng)法律程序來控制公權(quán)力，主要是控制我國行政權(quán)的行使。因此，我們不能期望“畢其功于一役”，把所有的好的行政程序制度統(tǒng)統(tǒng)規(guī)定下來，也不能面面俱到，幻想我們的行政程序一步登天，天衣無縫。
　　第一，我們要確立行政程序法典的立法目的或者叫目標(biāo)模式。根據(jù)我國國情，我們的目標(biāo)模式應(yīng)該是確立公正與效率兼顧、公正優(yōu)先的模式，這是比較先進(jìn)的，也是最適合中國發(fā)展中的國情的要求。行政程序法典的立法目的無非是貫徹依法行政、保障人民利益和提高行政效率這三項(xiàng)。
　　
　　第二，行政程序法典必須確立我國行政程序的基本原則。這些原則還在總結(jié)、概括、提煉過程中，但法治、公開、公正、公平、參與、便民、統(tǒng)一、效率等原則已經(jīng)逐步成為共識(shí)。
　　第三，關(guān)于調(diào)整范圍?？偟膩砜?，要看到世界行政程序法立法潮流是逐步擴(kuò)大調(diào)整范圍，我國也有這種實(shí)際需要。因此，中國行政程序法典不能完全不顧及實(shí)體法規(guī)定，但肯定以調(diào)整程序內(nèi)容為主；在處理調(diào)整內(nèi)部行政程序和外部行政程序關(guān)系問題上，應(yīng)該以調(diào)整行政機(jī)關(guān)與外部行政相對(duì)人關(guān)系的程序?yàn)橹鳎惨骖檭?nèi)部行政程序的必要規(guī)定；行政程序法典主要調(diào)整行政機(jī)關(guān)具體行政行為的程序，但是對(duì)于抽象行政行為不能不顧，尤其是必須針對(duì)我國目前規(guī)章以下的抽象行政行為（規(guī)范性文件）特別多、特別亂的情況，作出必要的程序性嚴(yán)格規(guī)定，有利于基層社會(huì)法治的實(shí)現(xiàn)；行政程序法典當(dāng)然應(yīng)該以規(guī)范各類行政行為共通的行政程序?yàn)橹?，從而使各類行政?zhí)法都共同有所遵循，但有些重要的、特別是新型的行政行為應(yīng)有的一些特別行政程序（如行政指導(dǎo)、行政合同等）也需要在法典中作出規(guī)定。
　　第四，哪些制度和哪些程序必須重點(diǎn)加以規(guī)定。為了保障“正當(dāng)法律程序”在中國行政法上的確立，信息公開制度、聽取意見制度、說明理由制度、管轄制度、告知制度、回避制度、證據(jù)制度、救濟(jì)制度等制度必須建立，而且要有明確而細(xì)致的程序規(guī)定。這些基本的制度和程序如果不能確立，行政程序法就會(huì)淪為空談。
　　第五，必須確定違反行政程序的法律責(zé)任。這是行政程序法典必須解決的問題。違反行政程序的法律責(zé)任一直是相當(dāng)困惑的難題。一般而言，行政程序可以分為法定程序和非法定程序，有的國家稱之為強(qiáng)制性程序和任意性程序。對(duì)于非法定程序，行政機(jī)關(guān)有采用或不采用、這樣運(yùn)用或那樣運(yùn)用的選擇權(quán)力；但對(duì)于法定程序，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格遵守，特別是法律明確規(guī)定的帶有強(qiáng)制約束力的行政程序，行政機(jī)關(guān)不能陽奉陰違。違反法定程序的行政行為屬于違法行為，行為人必然要受到法律的追究。這里又要區(qū)分幾種情況，一種是很輕微的瑕疵，對(duì)行政相對(duì)人不造成損失，那么可以采取補(bǔ)正等方法；如果違法情況比較嚴(yán)重，構(gòu)成較明顯的瑕疵，那么會(huì)由有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)予以撤銷（撤銷后該行為可以按照法定程序重做），造成公民損失的應(yīng)予以賠償；還有一種更嚴(yán)重的情況，即構(gòu)成違反行政程序法的嚴(yán)重瑕疵，那就可能宣告行政行為無效（自始沒有效力），也不允許行政機(jī)關(guān)再作出此種行為。此外，對(duì)于不同性質(zhì)行政行為違反法定程序的法律責(zé)任的追究會(huì)有所區(qū)別，例如對(duì)于行政相對(duì)人的授益行政行為與不利行政行為同樣違反法定程序，追究的責(zé)任會(huì)有所不同。以上只是簡單的設(shè)想，行政程序法典將會(huì)在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上作出更細(xì)致、更科學(xué)的規(guī)定。
　　
　　四、我們?nèi)绾畏e極準(zhǔn)備和迎接行政程序法典的出臺(tái)？
　　
　　行政程序法典的出臺(tái)將是我國行政法發(fā)展史，乃至我國走向法治國家歷史進(jìn)程中具有里程碑意義的大事。正如一位行政法專家所說的：“制定一部統(tǒng)一的行政程序法典不僅為政府，為所有行政主體實(shí)施公法行為提供統(tǒng)一的、規(guī)范化的、標(biāo)準(zhǔn)的‘操作規(guī)則’，同時(shí)也將為全體國人通過一部系統(tǒng)的行政法治教材?！币虼?，行政程序法典的制定過程不僅是完成一個(gè)立法的系統(tǒng)工程，同時(shí)也是對(duì)全體人民，特別是對(duì)我國公務(wù)員隊(duì)伍完成一次系統(tǒng)的、深入的現(xiàn)代行政法治教育工程。
　　第一，中國的社會(huì)主義法治是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行的法治，我們的政府是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府。黨的執(zhí)BzH/mBqGd8gRsiQ0D205JPupXzMuu2xyHjhENK9v++U=政能力充分體現(xiàn)在依法執(zhí)政方面。要想搞好依法行政，首先需要依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，行政程序法典的出臺(tái)將是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民走向法治道路上的創(chuàng)舉，應(yīng)該引起黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和全體黨員的高度重視。由于歷史條件等復(fù)雜原因，目前我們黨內(nèi)有些同志還存在著黨委權(quán)力大于法律權(quán)威、政策威力大于法律效力等觀念，還缺少關(guān)于國家機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，特別是依照程序法辦事的觀念和習(xí)慣，缺少權(quán)力應(yīng)受制約、以權(quán)制權(quán)、以法治權(quán)等觀念。因此，通過行政程序法典的制定和實(shí)施，對(duì)全體黨員特別是擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員干部將提供一次極好的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。
　　第二，行政程序法典的制定和實(shí)施對(duì)于我國公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的提高意義非凡。行政程序法典的出臺(tái)將標(biāo)志著我國行政領(lǐng)域內(nèi)民主化、科學(xué)化、法制化的巨大進(jìn)步，這對(duì)國家公務(wù)員隊(duì)伍也將提出更高的要求。許多國家和地區(qū)實(shí)施行政程序法的經(jīng)驗(yàn)表明，公務(wù)員對(duì)于行政程序法的自覺接受程度往往決定該法的實(shí)施效果，而且在開始實(shí)施該法時(shí)又往往遭到行政人員的抵制，因?yàn)樾姓绦蚍ㄒ笮姓绦虻墓_性、透明度，要求一切為了便利行政相對(duì)人，這對(duì)一些習(xí)慣于“我用權(quán)，你服從”思維方式的人來說會(huì)感覺非?！奥闊薄⒎浅２贿m應(yīng)。因此，在一定意義上來說，實(shí)施行政程序法對(duì)于政府工作人員來說無疑是一場觀念上的革命。他們的思想準(zhǔn)備和理論準(zhǔn)備是非常必要的。
　　第三，對(duì)于行政立法工作者和理論工作者來說，真正制定好一部行政程序法典絕非一件容易的事情。盡管我們可以借鑒許多國家和地區(qū)已有的立法經(jīng)驗(yàn)，但畢竟不能照搬照抄。中國幅員遼闊，情況復(fù)雜，從中央到地方行政機(jī)關(guān)林立，在社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期社會(huì)矛盾空前復(fù)雜的形勢(shì)下，行政職能正在發(fā)生深刻變化，要對(duì)各種行政機(jī)關(guān)的行政程序作出具有相當(dāng)統(tǒng)一性的規(guī)范，必然會(huì)遇到許多意想不到的立法技術(shù)等方面的困難，因此需要付出艱辛的勞動(dòng)。全國人大常委會(huì)法工委進(jìn)行立法調(diào)研，就標(biāo)志著這項(xiàng)有意義的工程已正式啟動(dòng)，但后續(xù)工作還很多，需要各方面的配合和協(xié)作。
　　第四，實(shí)行法治的最終動(dòng)力在于人民，而行政程序法典的制定和實(shí)施最基礎(chǔ)工作的成功有賴于最廣大人民的法律意識(shí)，尤其是民主憲政意識(shí)和行政法治意識(shí)的提高。如果公民缺少民主意識(shí)，缺乏對(duì)于公共權(quán)力的監(jiān)督意識(shí)，缺乏對(duì)于公共社會(huì)生活的參與意識(shí)，那么行政程序法典所賦予公民的程序性權(quán)利，包括獲得通知權(quán)、陳述權(quán)、抗辯權(quán)、聽證請(qǐng)求權(quán)、回避請(qǐng)求權(quán)、卷宗閱覽請(qǐng)求權(quán)、訴愿請(qǐng)求權(quán)等等都不會(huì)、不敢或不善于運(yùn)用，那么最好的權(quán)利規(guī)定也都將停留在文字上。只有當(dāng)人民的程序法律意識(shí)普遍提高、人民監(jiān)督政府的民主政治意識(shí)普遍成熟時(shí)，行政程序法典才能真正在中國得以實(shí)施并真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
　?。ㄗ髡呦堤K州大學(xué)法學(xué)院教授、中國行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長、全國政協(xié)委員）