人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的制約因素分析

　　人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，是從事人大工作和新聞媒體工作的有識(shí)之士一直想嘗試的一種監(jiān)督形式。浙江省溫州市人大常委會(huì)與三家不同介質(zhì)的新聞單位合辦的兩個(gè)欄目，走過了近三年的歷程，從實(shí)踐來看，效果較為明顯，各自的優(yōu)勢得到了較好的發(fā)揮。但在實(shí)際操作中，也碰到不少問題與困惑。
　　
　　2003年9月，浙江省溫州市人大常委會(huì)聯(lián)合溫州電視臺(tái)、溫州都市報(bào)和溫州新聞網(wǎng)三家不同介質(zhì)的媒體，分別主辦了《實(shí)事面對面》和《代表在線》兩個(gè)互動(dòng)訪談欄目，進(jìn)行了人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的有益嘗試。經(jīng)過近三年的運(yùn)作，兩個(gè)欄目已在社會(huì)上特別是在該市各級(jí)人大代表中產(chǎn)生了一定的影響，也引起了國內(nèi)法學(xué)界、新聞界專家的廣泛關(guān)注。它開辟了人大監(jiān)督同輿論監(jiān)督互動(dòng)的新路子，解決了人大監(jiān)督運(yùn)作開放度不夠的問題，為人大代表依法履職創(chuàng)設(shè)了新的平臺(tái)，也較好地解決了輿論監(jiān)督常遇到的阻力問題。然而，運(yùn)行至今，主辦者遇到了不少困難和困惑。本文試對一些制約因素進(jìn)行分析，以為兩個(gè)欄目更好發(fā)展提供一些有益的啟示。
　　
　　一、 關(guān)于法理依據(jù)問題
　　
　　在我國現(xiàn)行的監(jiān)督體系分類中，有黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督，等等。每種監(jiān)督都有自己獨(dú)特的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)因素。而作為人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的創(chuàng)新之舉，其法律依據(jù)在哪里，這是人們首先要追問的。
　　1.法理上的拷問。研究兩個(gè)欄目的合法性，應(yīng)該追溯到我國根本的政治制度，追溯到我們國家的根本大法，追溯到我們國家最基本的政治理念。從我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)鏈來看，人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，人民依法選舉產(chǎn)生并監(jiān)督國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并監(jiān)督行政、審判和檢察機(jī)關(guān)，國家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)各司其職，行使管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，從而形成具有中國特色的人民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的基本框架。人民是國家的主人，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級(jí)人大和人大常委會(huì)，監(jiān)督權(quán)是人大的一項(xiàng)重要職能。
　　而輿論監(jiān)督從表面上看是新聞媒體的監(jiān)督，實(shí)質(zhì)是人民監(jiān)督的一種媒體形式。沒有人民群眾就形不成公眾輿論，也就無所謂輿論監(jiān)督。人民群眾是輿論監(jiān)督的主體，新聞媒體只是輿論監(jiān)督的載體。輿論監(jiān)督的公開性和群眾的參與性使得它比其他形式的監(jiān)督都更能直接體現(xiàn)人民的監(jiān)督意志。
　　由此不難看出，人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督最具人民監(jiān)督的特征，都是來自人民、依靠人民、代表人民，又服務(wù)于人民。它們的共同之處是：主體是人民群眾，主要是人民群眾的代表和積極的政治參與者；監(jiān)督的客體主要是各級(jí)各類權(quán)力的行使者；監(jiān)督的目的不僅是揭露問題、批評(píng)缺點(diǎn)、反映人民的呼聲，還提出建議和意見，有較強(qiáng)的警示性和預(yù)防性；兩者都不直接處理問題，相對于內(nèi)部監(jiān)督來講，又都是一種外在監(jiān)督。因此，人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結(jié)合，從法理上推理，合法性是沒有問題的。
　　2.現(xiàn)實(shí)要求是否合理。相對于人大的立法權(quán)來說，人大監(jiān)督權(quán)的行使顯得剛性不夠。從微觀層面來看，人大監(jiān)督制度與機(jī)制不完善，主要表現(xiàn)在基本要素還不夠規(guī)范，自身運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制弱化；從中觀層面來說，人大監(jiān)督還面臨著政治體制的障礙，主要表現(xiàn)在黨與人大的關(guān)系以及黨如何領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的問題；從宏觀層面來看，主要表現(xiàn)為國人民主法治意識(shí)的欠缺，人治的思想意識(shí)以及對外來政治體制的盲目崇拜，致使人大監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的影響力受到限制。
　　從理論上說，輿論監(jiān)督具有人民性、公開性、民主性、獨(dú)立性等特征。但在現(xiàn)實(shí)中，輿論監(jiān)督同樣存在著運(yùn)作上的困境，政治性強(qiáng)而獨(dú)立性缺少。輿論媒體在組織機(jī)構(gòu)、人事管理上隸屬于黨委，在行政管理、經(jīng)費(fèi)等方面又依賴于政府。因此，輿論監(jiān)督的實(shí)際影響力也受到較大的制約。
　　作為行使國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)主體的人大代表，除參加一年一度的人代會(huì)審議政府工作報(bào)告和參加一些執(zhí)法檢查、評(píng)議外，還沒有更多的載體能使他們發(fā)揮監(jiān)督作用。因此，改進(jìn)人大代表的監(jiān)督方式，創(chuàng)設(shè)監(jiān)督載體，增強(qiáng)輿論監(jiān)督的權(quán)威性，增強(qiáng)人大監(jiān)督的時(shí)效性，這對于加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)與和諧社會(huì)的構(gòu)建都具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義?？梢哉f人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督的結(jié)合，是現(xiàn)階段客觀實(shí)際的要求。溫州市人大常委會(huì)與媒體合辦的兩個(gè)欄目的成功，便是很好的佐證。有人稱這種監(jiān)督形式是溫州人大的監(jiān)督模式，也有人稱之為“第五種監(jiān)督”。
　　3.法律沒有明文規(guī)定的是否可行。近年來，我國的法制建設(shè)取得很大成績，但在人大監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督方面的法律、法規(guī)卻很不到位，而且基本上沒有規(guī)定程序，造成了地方人大及其常委會(huì)和新聞媒體很難依照有關(guān)法律、法規(guī)來具體實(shí)施監(jiān)督工作，造成了開展工作的不規(guī)范，影響了監(jiān)督力度和監(jiān)督效果。但是否就可以說法律沒有明文規(guī)定的事就不可以做，答案當(dāng)然是否定的。法律沒有明確規(guī)定的，就應(yīng)該允許我們做出符合社會(huì)發(fā)展要求的一些創(chuàng)新和探索。有些學(xué)者在“兩個(gè)欄目”成立一周年的專家論壇會(huì)上說，對法律的理解，除了看法律條文，還要研究法律精神。人大是民意機(jī)關(guān)，當(dāng)然要反映人民群眾的意志、要求，這是它的本性。在人代會(huì)上，人大代表可以通過提議案的形式來履職，但還有一些形式?jīng)]有明文規(guī)定，法律不可能把代表履行職務(wù)的形式都規(guī)定得很詳細(xì)，因此，人大推導(dǎo)出其他行使權(quán)力的方式也是可以的。
　　
　　二、 關(guān)于創(chuàng)新阻力問題
　　
　　創(chuàng)新就意味著打破現(xiàn)有的平衡。對法律條文沒有明確規(guī)定作依據(jù)的創(chuàng)新，就會(huì)遇到更多的阻力和壓力。
　　1.黨政部門的認(rèn)同度。現(xiàn)階段新聞媒體被看作黨和政府的喉舌，是宣傳黨和政府的方針、政策的工具，具有較強(qiáng)的政治性。輿論監(jiān)督的主體是新聞媒體，而新聞媒體是在黨政機(jī)關(guān)具體指導(dǎo)下開展各項(xiàng)工作的。因此，黨政機(jī)關(guān)對新聞輿論監(jiān)督的支持度決定著輿論監(jiān)督的力度。而目前作為新生事物的輿論監(jiān)督與人大監(jiān)督的結(jié)合，有人說這是輿論監(jiān)督的權(quán)力尋租，會(huì)削弱黨對輿論監(jiān)督的掌控權(quán)。因此，在黨政部門的一些人中，對人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督的結(jié)合，支持力度就會(huì)減弱，有的甚至不支持。在現(xiàn)實(shí)中，確實(shí)也存在有些黨政部門領(lǐng)導(dǎo)人不重視、不愿意接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)慣于個(gè)人說了算，不能容忍別人對其權(quán)力的監(jiān)督約束，認(rèn)為人民代表大會(huì)監(jiān)督“一府兩院”工作是“找麻煩”、“挑刺”，是“多了一個(gè)婆婆”。甚至還有人認(rèn)為，監(jiān)督就會(huì)否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是同黨委“唱對臺(tái)戲”。從事人大工作的同志也害怕監(jiān)督觸犯黨的領(lǐng)導(dǎo)，影響與“一府兩院”的關(guān)系。由于人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督的結(jié)合尚處于創(chuàng)新、探索階段，還沒有現(xiàn)成的法律法規(guī)或成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以參照，因此，兩種監(jiān)督權(quán)力的結(jié)合力度、監(jiān)督力度，完全取決于領(lǐng)導(dǎo)人的思想意識(shí)和工作力度。如果主要領(lǐng)導(dǎo)人支持力度大，則兩個(gè)監(jiān)督結(jié)合發(fā)揮的作用就強(qiáng)，工作成效就大。
　　2.監(jiān)督對象的反作用力。人民群眾是國家的主人，是一切權(quán)力的主體，領(lǐng)導(dǎo)干部是人民的“公仆”，主人監(jiān)督公仆是理所當(dāng)然的。但事實(shí)上，在實(shí)施人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的過程中，受到的限制因素較多。有的被監(jiān)督者通過各種渠道向媒體主管領(lǐng)導(dǎo)施壓，有的向人大領(lǐng)導(dǎo)說情，有的直接恐嚇、威脅記者。由于人際關(guān)系的復(fù)雜，對欄目主辦人帶來了較大的壓力，致使兩個(gè)欄目在制作監(jiān)督題材時(shí)，受制于監(jiān)督客體，缺乏必要的獨(dú)立性和