中國信訪法律制度改革路徑探析

　　中國社會處在經(jīng)濟迅速發(fā)展和社會體制轉(zhuǎn)軌過程中，各類社會矛盾的產(chǎn)生和沖突呈現(xiàn)多發(fā)的態(tài)勢，各類信訪活動持續(xù)增長，部分信訪活動人數(shù)眾多、規(guī)模龐大、持續(xù)時間較長、行為比較激烈，嚴重影響著社會的穩(wěn)定，信訪制度成為社會關(guān)注的焦點。在2004年末，以于建嶸的《信訪的制度性缺失及其政治后果》調(diào)查報告更是引發(fā)了全社會對信訪制度的高度關(guān)注和理性反思。本文擬就信訪法律制度的改革路徑提出自己的一點看法。
　　
　　一、中國信訪法律制度研究述評
　　
　　信訪在國外稱為民愿表達或民意表達。由于社會制度、意識形態(tài)的差異，我國的信訪制度與國外的民愿表達制度存在著諸多區(qū)別。加拿大的公民投訴制度、法國的通信局和共和國協(xié)調(diào)員制度、韓國的民愿委員會制度是國外具有代表意義的民愿表達模式。在國內(nèi)，信訪制度是我國民主政治制度的重要組成部分，是中國特有的一種人權(quán)救濟方式，是人民當家作主的重要表現(xiàn)形式。按照2005年1月5日國務(wù)院通過的《信訪條例》第二條規(guī)定，信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。
　　學術(shù)界對于信訪制度的研究有三種思路，一是改革論，以姜明安的《信訪需要創(chuàng)新機制》為代表。持改革論者認為，要改革已有的信訪制度，使之適應新形勢。具體思路主要是：統(tǒng)一歸口設(shè)置信訪機構(gòu)，建立信訪雙重領(lǐng)導體制，強化基層信訪組織，配備相應工作人員；提高信訪立法層次，制定信訪法律制度；確定各級信訪范圍，分級受理，歸口或集中處理；加大民主監(jiān)督，引入法律援助。二是弱化論，甚至是取消論，以于建嶸的《信訪的制度缺失及其政治后果》為代表。其內(nèi)容是：撤銷信訪機構(gòu)，確定司法權(quán)威，強化制度內(nèi)的糾紛解決機制，即運用調(diào)解、仲裁、復議和訴訟等制度調(diào)處社會矛盾。三是折中論。折中論認為，在社會轉(zhuǎn)型期，社會沖突的出現(xiàn)使得政府迫切需要通過信訪機制來緩和矛盾。在現(xiàn)階段考慮強化或弱化信訪都將涉及相關(guān)制度的改造，而這些改造從時間和制度準備上都有所不夠。作為一種過渡制度，這種理論強化管理者的責任，保護信訪人的權(quán)利。1995年10月28日國務(wù)院發(fā)布的《信訪條例》廢止后，2005年1月5日國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過、自2005年5月1日起施行的《信訪條例》即是這種理論在政府立法上的反映。
　　與日益發(fā)展的現(xiàn)實形成強烈反差的是，在法學界，信訪制度長期被視為人治的糾紛解決模式，無論是在糾紛解決機制的研究中還是在行政救濟制度的研究中，信訪法律制度研究都處于一種非常邊緣化的地位。從研究視角考察，現(xiàn)有成果多從政治學理論中的政治參與出發(fā)，或從社會學出發(fā)，從法律制度角度進行研究的法學成果相對較少。理論研究多以局部制度改良為主，思路主要集中在統(tǒng)一機構(gòu)、配備人員、提高認識和加強管理上。從研究現(xiàn)狀看，各部門的專業(yè)性信訪研究較多，而把信訪與調(diào)解、仲裁、復議、訴訟等糾紛解決機制統(tǒng)一規(guī)劃、整體設(shè)計的成果較少。
　　信訪法律制度的研究意義在于，通過理論論證，實施依法治國基本方略，實現(xiàn)從依靠黨的政策辦事逐步向既依靠政策、又依靠法律辦事轉(zhuǎn)變，從依靠法律和政策的雙軌制向主要依靠法律轉(zhuǎn)變。通過制度創(chuàng)新，處理民間糾紛，降低管理成本，提高管理效率，運用法治思維化解矛盾，規(guī)范政府權(quán)力，維護公民權(quán)利，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)社會法治。
　　我國現(xiàn)有的信訪制度，對緩和社會矛盾、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，隨著中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，利益分化日益嚴重，利益沖突迅速加劇，同時規(guī)則缺失使體制轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)各種腐敗問題和社會不公現(xiàn)象，使信訪的數(shù)量持續(xù)不減，群體性事件此起彼伏。持續(xù)多年的信訪升溫和2003、2004年的信訪洪峰，已成為困擾黨和政府且關(guān)系中國改革、發(fā)展和穩(wěn)定的全局性重大現(xiàn)實問題。信訪的現(xiàn)狀嚴重影響著社會穩(wěn)定，而社會穩(wěn)定又制約并引導著信訪工作的方向，這使得信訪制度與法治目標之間存在著不可避免的沖突。信訪制度的諸多功能中，聯(lián)系群眾、反映社情民意等作用趨于弱化，信訪方式亦成了相當一部分民眾維權(quán)的主要手段，組織化、政治化、涉外化的信訪傾向已經(jīng)對社會和政府的有序管理構(gòu)成極大的威脅。經(jīng)過十幾年的實踐運行，信訪制度也凸顯出它的制度瓶頸。這項制度的設(shè)計及其運作中存在的缺陷也是導致當前中國信訪量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。
　　
　　二、中國信訪法律制度立法變遷
　　
　　為了適應加強社會主義民主和法制建設(shè)的需要，在認真總結(jié)建國以來信訪工作成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于1995年10月28日頒布了《信訪條例》，對信訪工作應當遵循的原則、信訪人的權(quán)利和義務(wù)、信訪事項的受理和辦理等做了規(guī)定，把信訪工作初步納入了法制的軌道。《信訪條例》實施九年來，對于密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系、保護信訪人的合法權(quán)益、規(guī)范信訪工作、維護信訪秩序發(fā)揮了重要的作用。
　　隨著改革不斷深化、經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型以及社會利益格局的調(diào)整，信訪出現(xiàn)了許多新情況、新問題，主要表現(xiàn)在三個方面：一是信訪總量持續(xù)上升，越級進京走訪增勢迅猛。來信來訪總量的增幅呈現(xiàn)出“中央多、基層少”的“倒金字塔”型分布特點。二是信訪反映問題集中，多涉及群體性利益，上訪呈現(xiàn)出反復性、組織化等新的特點，跨地區(qū)、跨部門的串聯(lián)聚集上訪越來越多。三是信訪方式有時比較激烈，圍堵黨政機關(guān)、攔截公務(wù)車輛和堵塞鐵路、公路交通等過激行為時有發(fā)生。
　　產(chǎn)生上述問題的原因從制度層面來分析，主要有以下幾點：一是信訪渠道不夠暢通，有的地方或者部門對信訪人反映的問題推諉塞責或者截訪堵訪，最后矛盾上交。二是處理信訪事項層層轉(zhuǎn)辦，效率低下，造成矛盾堆積。三是對處理信訪事項的機關(guān)監(jiān)督力度不夠。四是對侵犯群眾利益引發(fā)信訪的違法行政行為缺乏明確的責任追究機制。五是對新出現(xiàn)的破壞信訪秩序的行為，《信訪條例》缺乏必要的防范和制止措施。
　　按照以人為本、構(gòu)建和諧社會和建設(shè)法治政府的要求，總結(jié)《信訪條例》實施九年來的經(jīng)驗，分析新形勢下信訪工作出現(xiàn)的新情況、新問題，各方面都認識到，信訪工作既要有效保護人民群眾的合法權(quán)益，又要建立良好的信訪秩序，把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，維護社會穩(wěn)定。2005年1月，新修訂的《信訪條例》就旨在暢通信訪渠道，創(chuàng)新信訪工作機制，維護信訪秩序，強化工作責任。
　　
　　三、中國信訪法律制度改革路徑
　　
　　信訪作為中國特色的一種權(quán)利救濟和糾紛解決制度，對管理者而言，處理問題的自由裁量權(quán)較大，解決方式較為靈活；對上訪者而言，無需過多專業(yè)知識，沒有受理范圍限制，沒有嚴格審級區(qū)別，不交納費用，卻存在解決問題的可能。而管理者的隨意使上訪者有更高期待，導致解決一個舊案件，卻引發(fā)出十個、百個新案件，有時還誤導一些人棄復議、訴訟等法律途徑而寄希望于領(lǐng)導人的批示，導致越級上訪、集體上訪、常年上訪。因此，信訪法律制度改革的難點在于如何實現(xiàn)揚棄和再造，構(gòu)建一種制度，既能繼承信訪制度的已有經(jīng)驗，又能符合中國民間的歷史傳統(tǒng)，就要通過制度創(chuàng)新，立足社會穩(wěn)定，規(guī)范表達民愿，使其成為一種規(guī)范的制度安排，在社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，表達民情民愿，疏導民間糾紛，保障公民人權(quán)。信訪制度改革的難點既在于信訪制度本身的重構(gòu)，也在于如何重構(gòu)和創(chuàng)新整個救濟、監(jiān)督和解決爭議機制，協(xié)調(diào)信訪、調(diào)解、仲裁、復議和訴訟的受理范圍，使其各有重點，功能互補，彼此銜接，運用各種糾紛解決方式化解社會矛盾。
　　無論未來中國信訪法律制度改革的路徑如何選擇，信訪法律制度要從兩個方面進行反思，一是整體設(shè)計，以現(xiàn)有糾紛解決模式為背景，宏觀設(shè)計信訪、調(diào)解、仲裁、復議、訴訟等多種糾紛解決模式的受理范圍和各自重點，彼此協(xié)調(diào)，相互銜接。二是微觀建構(gòu)。以既有的模式為基礎(chǔ)，重構(gòu)信訪制度，主要內(nèi)容是修改現(xiàn)有制度，提高立法層次，細化信訪程序，明確信訪范圍，分級受理信訪，逐級處理糾紛，加強民主監(jiān)督。從工作重點出發(fā)，提高基層的糾紛解決能力，將大量矛盾化解在群眾生產(chǎn)生活第一線，矛盾不上交，糾紛不激化，從基層民間減少和避免大規(guī)模社會沖突的發(fā)生。從生成機理思考，既尊重中國民間傳統(tǒng)，又借鑒人類文明成果，吸收國外類似制度經(jīng)驗，將國際化的理念溶入本土化的制度中。
　　
　　參考文獻：
　　[1]姜明安：《信訪需要創(chuàng)新機制》，載《時事報告》2004年第2期。
　　[2]應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，載《法學研究》2004年第3期。
　　[3]刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學院出版社1996年版。
　　[4]于建嶸：《對信訪制度改革爭論的反思》，《中國黨政干部論壇》2005年第5期。
　　[5]曹康泰：《貫徹新的〈信訪條例〉大力促進社會