黨內民主與人民民主結合的有益嘗試

　　逐步擴大直選范圍是發(fā)展黨內民主和人民民主的必然趨勢。而黨內民主的發(fā)展和創(chuàng)新必然會對人民民主產生示范和帶動作用。繼2004年瀘西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導直選試點成功后，2006年初，云南省紅河哈尼族彝族自治州再次在全州范圍內進行了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子換屆直選活動，成為目前國內地市級中第一個進行大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子換屆直選的州，也是全國30個民族自治州中惟一進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子公推直選改革的州。筆者于2006年3月7日至11日赴紅河州部分市、縣了解了這次換屆直選情況，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊與部分黨員群眾進行了座談，并實地觀察了兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員大會選舉和投票活動。
　　
　　一、紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆直選基本情況
　　
　　除瀘西縣已在2004年完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆（原有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)撤并為8個），此次不再進行直選外，2006年1月20日至3月22日，全州2市10縣共有126個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進行換屆選舉活動。根據中共紅河州委的部署，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的換屆直選工作都在各級黨委的領導下，依照《中國共產黨章程》《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》的有關規(guī)定，組織普通黨員和群眾推薦，由廣大黨員直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記、委員和紀委書記、紀委委員。
　　整個直選工作分為五個階段進行，即宣傳發(fā)動階段、推薦候選人階段、確定候選人階段、正式選舉階段和報告選舉結果階段。
　　第一階段是宣傳發(fā)動。州、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆直選工作領導小組，并從州、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬機關抽調干部成立一批直選工作巡視組、指導組逐級下派，以便及時發(fā)現(xiàn)和研究直選中出現(xiàn)的各種問題，全面指導直選工作。在此階段，各市縣召開黨員動員大會，全面部署換屆直選工作，宣傳直選的目的、意義和方法步驟，制訂出各級黨委的《直選實施方案》，并通過召開各村黨總支委員會和村委會黨員成員組成的大會，選舉產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆直選選舉委員會，負責組織實施直選工作。如開遠市羊街鄉(xiāng)在宣傳發(fā)動階段不僅召開各種會議安排布置直選工作，傳達貫徹州、市直選工作精神，培訓鄉(xiāng)機關干部、各黨總支（支部）書記和村委會干部，還結合農村實際在本鄉(xiāng)8個村委會、71個村民小組張貼鄉(xiāng)黨委直選公告80余份，張貼宣傳標語68條，出黑板報19期，印發(fā)簡報2期。同時，鄉(xiāng)黨委抽調27名工作人員組成駐村直選工作指導組，進駐8個村委會摸底調查黨員情況，到村民小組中找黨員談心和家訪，宣傳發(fā)動面達50%以上。
　　第二階段是推薦候選人。首先由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會制訂出推薦的程序和辦法，并在規(guī)定時間內向社會公布黨委班子、紀委班子的職數、任職資格和任職條件，其中黨委書記必須具有國家公務員身份和大專以上學歷等。為了充分發(fā)揚黨內民主與人民民主，調動黨員和群眾參與的積極性，紅河州采用了黨內與黨外同時推薦的“兩推”提名方式，即在黨內，以黨總支為單位，組織黨員民主推薦鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記、委員和紀委書記、紀委委員初步候選人；在黨外，由年滿18周歲以上群眾30人以上聯(lián)名推薦上述初步候選人。如開遠市羊街鄉(xiāng)的總人口約32000人，黨員886名（含預備黨員52名），除去因病、外出無法參加選舉的63名，共有734名黨員、7275人次黨外群眾參加了推薦?！皟赏啤钡慕Y果：鄉(xiāng)黨委書記候選人26名，副書記候選人35名，黨委委員候選人111名；紀委書記候選人31名，紀委委員候選人98名，共推選初步候選人301名，時任鄉(xiāng)黨委領導班子成員全部高票入選。經過鄉(xiāng)選舉委員會對“兩推”出來的候選人進行資格審查，最后確定并張榜公布初步候選人為105名。
　　第三階段是確定候選人。正式候選人是由黨群聯(lián)席會議投票產生的。以村總支為單位推薦初步候選人時，已經組織黨員投票選出黨委分配的黨員代表和黨群聯(lián)席會議部分成員。按州委規(guī)定，黨群聯(lián)席會議中的黨外群眾比例不得低于20%，由各村委會按選舉委員會分配的名額組織推選產生。如開遠市羊街鄉(xiāng)共推選出黨員代表95名、群眾代表22名，組成羊街鄉(xiāng)黨群聯(lián)席會議。在選舉委員會主持下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記初步候選人要在會上進行競職演說，副書記和委員做自我介紹，然后采用無記名投票方式選舉產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記正式候選人2名（含落選1名）、副書記正式候選人3名（含落選1名）、委員正式候選人7名。另外，選舉委員會按紀委書記等額，紀委委員差額1名確定正式候選人。黨群聯(lián)席會議確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子正式候選人后，由選舉委員會報同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委報市委或縣委批復后，再張榜公布。接下來，兩名黨委書記正式候選人要到各村黨總支巡回演講，回答群眾提問。在與開遠、蒙自、彌勒多位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記正式候選人交談中，他們直言說，雖然平時大會小會經常講話，但對于這樣的競職演講還是很緊張，不光擔心自己是否會落選，還擔心全盤工作是否出問題，覺也睡不好，壓力很大。羊街鄉(xiāng)時任黨委書記、此次高票推選為鄉(xiāng)黨委書記正式候選人的張劍南說：“我雖然在這工作了六年多，非常熟悉情況，但在演講時也感到心慌，其他候選人更是緊張的汗流浹背，畢竟這是第一次嘛?！?br/>　　第四階段是正式選舉。參照黨內“黨代會的黨員代表出席率應超過五分之四”的文件規(guī)定，紅河州規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子換屆選舉時，到會的黨員人數必須超過應到黨員人數的五分之四，正式選舉時，還應邀請若干名非黨員人大代表、政協(xié)委員和群眾代表列席監(jiān)督。選舉時，選舉委員會要向大會介紹正式候選人的基本情況，有些地方還讓正式候選人再次與全體到會者見面。所有的選舉均采用無記名投票方式分3場進行，即第1場直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記；第2場直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記和紀委書記；第3場直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員和紀委委員。紅河州除瀘西縣外共有2市10縣的126個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行黨委換屆選舉，州里并沒有統(tǒng)一規(guī)定正式選舉日，而是在一定時間段內由各市縣自行確定正式選舉日。所以，自3月6日起，陸續(xù)有市縣進入正式選舉階段。第一個召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員大會進行投票選舉的是綠春縣和河口縣，最后進入正式選舉階段的是開遠市的兩個鄉(xiāng)，投票日定為3月22日。
　　第五階段是報告選舉結果。選舉結束后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會向市委或縣委書面報告黨員大會選舉結果，市委或縣委對新當選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子批復任命。然后市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級黨委對這次直選工作進行總結，最后由州委全面總結這次全州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆直選工作。
　　
　　二、兩個鎮(zhèn)黨員大會選舉觀察實錄
　　
　　1.蒙自縣新安所鎮(zhèn)
　　3月9日是蒙自縣投票日，我們來到離縣城較近的新安所鎮(zhèn)某企業(yè)大禮堂觀察全鎮(zhèn)黨員大會的選舉活動。紅河州委副書記、縣委書記、縣委組織部部長等也到場觀察選舉。新安所鎮(zhèn)歷史上就是經濟發(fā)達重鎮(zhèn)，總人口3萬多，群眾觀念開放，思想活躍，民主意識較強。據州人大介紹，該鎮(zhèn)上世紀90年代初就發(fā)生過選不出鎮(zhèn)長的事件。這天大會應到黨員819名，經工作人員清點，實到黨員762名，參會率占應到黨員人數的93.3%。大會會場布置得莊嚴隆重，每位黨員脖子上都掛著紅色黨徽圖標的塑封出席證，上面印著“新安所鎮(zhèn)黨委班子換屆直選大會出席證”，落款時間是2006年3月9日，背面則醒目地印著新安所鎮(zhèn)四大發(fā)展目標：“綠色水果大鎮(zhèn)，歷史文化名鎮(zhèn)，生態(tài)旅游強鎮(zhèn)，農村城市化示范鎮(zhèn)”。許多老黨員表示，有生以來第一次參加這樣的直接選舉，非常興奮。為了觀選方便，筆者也掛上了同樣內容的“列席證”。
　　鎮(zhèn)黨員大會應當于上午9：00召開，因為人數較多，拖沓了一些時間才開始。鎮(zhèn)黨委直選選舉委員會主任主持了會議。大會共有六項議程：第一項是由全體黨員采用舉手表決方式，通過《新安所鎮(zhèn)黨員大會直接選舉黨委班子選舉辦法》；第二項是全體黨員表決通過《總監(jiān)票人、監(jiān)票人名單》，然后選舉委員會宣布指定若干名計票人，宣讀《黨員大會選舉注意事項》。第三項由全體黨員表決通過《不列為應到會人數的有選舉權的黨員名單》（共有81人）。第四項到第六項就是分三場選舉新安所鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委書記、副書記、紀委書記和黨委委員、紀委委員。第一場選舉開始后，主持人先請兩位黨委書記正式候選人黃海榮和李民杰上臺與全體黨員見面，臺下響起熱烈的掌聲，然后工作人員再次清點到會人數，總監(jiān)票人、監(jiān)票人當場檢查票箱并封好票箱，按各總支分發(fā)選票。選票設計與人大代表選舉時一樣，有同意、棄權、反對和另選他人四欄，根據選舉辦法，同意的在候選人名字旁邊劃Ｏ，反對的劃×，棄權則什么都不用劃，另選他人可以寫上其姓名。選票發(fā)放完畢后，黨員們開始填寫選票，由于會場是按各總支劃區(qū)并安排座位，有少數不識字的老黨員并沒有到大會設立的代票處去求助工作人員，而是請自己村里的其他黨員代為劃票。投票開始后，由主席臺就座的各總支書記和工作人員先投票，然后是黨員們有秩序地排隊進行投票?？赡苁菫榱送镀焙陀嬈狈奖悖骺傊Ь妥鶇^(qū)域前都設有相應的票箱。投票結束后，由總監(jiān)票人、監(jiān)票人當場打開票箱并到禮堂后臺清點票數。按照大會通過的《選舉辦法》規(guī)定，如所投票數等于或少于發(fā)出票數的，選舉有效；如所投票數多于發(fā)出票數的，選舉無效，應再次組織投票。后臺幾張桌子前，計票人員在總監(jiān)票人、監(jiān)票人的監(jiān)督下開始緊張地計票。對此我有些不解，問陪同的一位州直選指導組領導，為什么不公開唱票計票？她解釋，有些地方只有100多黨員，就使用公開唱票計票方式。這里的黨員人數太多，公開唱票計票要花很長時間，后面還有兩場選舉沒法進行，再說有監(jiān)票人監(jiān)督計票也一樣。計票結束后，總監(jiān)票人宣布計票結果：發(fā)出選票762張，收回選票762張，有效票757張，選舉有效。時任黨委書記李民杰以獲得657張贊成票當選為新安所鎮(zhèn)新一屆黨委書記。當然，按照直選方案規(guī)定，這個選舉結果有待向縣委報告批復后，才能正式生效。
　　
　　
　　2.彌勒縣西三鎮(zhèn)
　　3月10日是彌勒縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆選舉投票日，這天中午陽光明媚，我們來到該縣西三鎮(zhèn)觀摩選舉。彌勒西山是彝族支系阿細人的主要聚居地，“阿細跳月”則是阿細人喜愛的一種舞蹈，我們到達西三鎮(zhèn)時，有幸領略了充滿歡快和喜悅之情的“阿細跳月”：一隊小伙子邊跳邊彈著大三弦，曲調明快動聽；一隊姑娘則拍手跳著熱情的舞蹈，舞姿優(yōu)美奔放。全鎮(zhèn)黨員大會的選舉會場設在鎮(zhèn)政府院內一塊露天空地上，每位出席選舉大會的黨員發(fā)一頂草帽，作為出席會議的標志，又能遮陽，顯得別致實用。全鎮(zhèn)588名黨員戴著草帽坐著小凳子參加了大會，占應到黨員人數的100%（該鎮(zhèn)黨員635人，屬于八種不列入到會人數的有47人，應到588人）。有一位老黨員行走拄雙拐，卻堅持讓人用車將他拉到會場參加選舉；還有幾位老黨員是上世紀50年代或60年代初入黨的，對這樣的黨內直接選舉連聲稱好。
　　選舉大會是在中午12：45分開始的，主持會議的是西三鎮(zhèn)選舉委員會主任李瓊仙，一位非常能干的彝族女干部，曾任過西三鎮(zhèn)黨委副書記，現(xiàn)任縣民政局副局長，兼任縣駐西三鎮(zhèn)直選指導組組長。黨員大會的議程與新安所鎮(zhèn)一樣，共有六項。前三項是由全體黨員表決通過《西三鎮(zhèn)黨員大會直接選舉黨委班子選舉辦法》《總監(jiān)票人、監(jiān)票人名單》和《不列為應到會人數的有選舉權的黨員名單》，選舉委員會宣布指定若干名計票人和宣讀《黨員大會選舉注意事項》。接著進入到選舉鎮(zhèn)黨委書記的議程。筆者注意到，這里的選票樣式和顏色與在新安所鎮(zhèn)見到的完全相同，包括我們在開遠看到的選舉指導手冊中的選票樣張在內，看來全州統(tǒng)一了這方面的程序和技術?？赡芤粫r疏忽，這里沒有像新安所鎮(zhèn)一樣請兩位黨委書記正式候選人到前面與全體黨員見面，略顯遺憾。選舉會場是按總支分開就坐的，全鎮(zhèn)共有10個總支，每個總支約50人左右，前面有張小桌子放著紅色票箱和寫有總支名的標牌。從分發(fā)選票到劃票、投票，整個選舉顯得井然有序，主持人節(jié)奏掌握得非常好。據介紹和察看選票，鎮(zhèn)黨委書記正式候選人是王世建和錢桂芹，后者是時任鎮(zhèn)黨委書記，一位彝族阿細女干部。計票就在500多名黨員注視下進行，各個總支票箱前的3名工作人員開票點票，然后分別計票，最后匯總到總計票人處，在總監(jiān)票人和4名非黨監(jiān)督員的監(jiān)督下，選舉結果很快就出來了：實到大會黨員人數588名，發(fā)出選票588張，收回選票588張，選舉有效；錢桂芹得贊成票580張，王世建得贊成票8張，錢桂芹當選為西三鎮(zhèn)新一屆黨委書記。同樣，這個結果也需要等到上級黨委批復任命后才能算數。
　　我們驚訝的發(fā)現(xiàn)，第一場選舉結束時是下午13：50分，與新安所鎮(zhèn)第一場選舉花了兩個多小時相比，簡直是非常之迅速。我與州直選指導組的領導分析：雖然新安所鎮(zhèn)黨員人數比西三鎮(zhèn)多了200多名，但新安所鎮(zhèn)計票花了40多分鐘，而西三鎮(zhèn)僅僅花了10分鐘就完成了全部計票工作，顯得熟練快捷，同時也與選舉主持人利落有效的組織能力有關。當然，這里也同樣存在公開唱票計票的問題，估計全州情況一樣，主要還是從連續(xù)進行3場選舉考慮，擔心唱票會使選舉時間顯得過于冗長。
　　
　　三、紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆直選的特點
　　
　　2006年3月1日中國網消息，在國務院新聞辦當天舉行的新聞發(fā)布會上，中組部副部長、中央先進性教育活動領導小組副組長兼辦公室主任歐陽淞透露：截至2005年10月，全國一共有13個省的217個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了“公推直選”的試點。歐陽淞表示，中央支持公推產生候選人的做法。
　　據有關資料顯示，最早的黨內直選發(fā)生在1998年底四川省青神縣南城鄉(xiāng)，有500多名黨員參加了鄉(xiāng)黨委班子的直接選舉，但這一改革事件只是由于未公開報道而鮮為人知；以后才是2002年湖北省荊門市楊集鎮(zhèn)進行的“兩推一選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和當年四川省雅安市所做的黨代表直選和黨代表常任制試驗。此外，還有2003年重慶市城口區(qū)坪壩鎮(zhèn)包括黨委書記直選在內的綜合改革試驗和四川省新都縣木蘭鎮(zhèn)黨委書記直選，2004年重慶市渝北區(qū)公推直選鎮(zhèn)黨委書記和云南省紅河州瀘西縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選，以及2005年陜西省南鄭縣湘水鎮(zhèn)和江蘇省沭陽縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選等等，所有的直選事例都證實了中組部官員的說法，全國許多地方在進行黨內公推直選的探索。
　　與所有這些已經進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直選活動的地方相比，尤其是與湖北、四川、江蘇幾種不同直選模式相比，2006年紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直選顯然具有參與面廣、制度設計新穎、程序性強和民主程度高的特點：
　　
　　1.參與面廣——“兩推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子
　　湖北楊集的“兩推一選”首創(chuàng)了群眾投票提名黨委書記候選人方式，也為JMFyAjLZe5rfjTsJ7gmtOA==湖北和其他一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直選所采用。但楊集的“兩推”與紅河的“兩推”顯然不一樣，其區(qū)別在于：楊集是先由群眾大會投票“推”出建議候選人，再召開黨員大會從群眾推出的得票前三名建議候選人中投票“推”出兩名正式候選人。紅河“兩推”主要用在初步候選人提名方式上，即發(fā)動廣大群眾和全體黨員來“兩推”，用黨外推薦和黨內推薦的方式共同推出黨委領導班子初步候選人，經過選舉委員會資格審查后，公布初步候選人名單；再由選舉委員會召開黨群聯(lián)席會議，由黨委書記候選人發(fā)表競職演說，其他候選人做自我介紹，然后由黨群聯(lián)席會議選舉產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子正式候選人。楊集的“一選”是在黨員代表大會上投票選出黨委書記；而紅河的“直選”是由全體黨員大會分別投票選舉產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子。
　　由此可見，與楊集的黨代會選舉黨委書記模式相比，由全體黨員來選舉黨委領導班子的紅河“直選”具有黨員全面參與的特點，與新都模式相近；但紅河的“兩推”與新都的“公推”相比較，黨員和群眾的參與面更為廣泛，不僅在初步候選人提名時有大量群眾的參與，而且在確定正式候選人的聯(lián)席會議選舉時也有20%以上的群眾票，因此，紅河的“兩推直選”模式是黨內民主與人民民主有機結合的一次首創(chuàng)。據了解，已經結束直選的河口縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)應到會黨員1380名，實到黨員1342名，參選率高達97.2%。有關材料還證實，2004年紅河州在瀘西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀委班子直選試點時，由于宣傳發(fā)動工作做得扎實，從全縣7627名正式黨員中共推出各類初步候選人1428名；參加初步候選人推選的黨員達到5930名；收到群眾聯(lián)名推薦表5160份，參與聯(lián)名推薦人次達206273人次，當時該縣總人口約37萬，群眾參與面達50%以上。
　　
　　2.制度設計新穎——成立專門的選舉組織機構負責組織直選
　　楊集、新都模式中，一般都是由同級黨委或上級黨委主持選舉活動，包括候選人資格審查、正式候選人確定等。但在紅河直選中，除了同級黨委的領導和上級直選指導組的指導，還專門成立了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆直選選舉委員會，負責組織實施整個直選工作。雖然人大和基層自治組織的選舉中都有這樣的制度安排，但黨內選舉采用選舉委員會的制度設計顯得十分新穎，其好處就在于黨內選舉組織機構跳出了上級黨委指揮選舉的老套路，減少了上級組織對選舉人選和選舉結果的非正常干預，使選舉結果更能反映廣大黨員的真實意愿。
　　按照州委的規(guī)定，選舉委員會9名組成人員中，由市委或縣委派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導組組長擔任主任，其余成員由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各村黨總支委員會和村委會黨員成員組成的大會投票選舉產生。選舉委員會下設辦公室和候選人資格審查小組，分別由兩位副主任分管，時任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員一般不被推薦為選舉委員會成員，選舉委員會成員被推薦為黨委書記、副書記、委員和紀委委員候選人后必須退出選舉委員會，出現(xiàn)的空缺席位，根據投票產生選舉委員會時的得票高低依次遞補。
　　
　　從這次直選過程來看，關于“五分之四”黨員出席率的規(guī)定，實際上是要求全體黨員參選率必須在80%以上。這是非常高的參選要求，而中央文件“五分之四”只是對基層黨員代表出席黨代會的要求。由于許多農村黨員長年外出務工、經商，留在村里的多為高齡老黨員，單在宣傳發(fā)動階段四處聯(lián)系這些外出黨員、統(tǒng)計參選黨員人數就耗費了大量的人力物力，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直選帶來很大的障礙和困擾。但我們也充分理解紅河州在探索黨內民主發(fā)展途徑時，盡量與中央有關規(guī)定保持一致所做的努力，同時，廣泛的發(fā)動和積極的參與也讓廣大黨員更加珍惜自己的民主權利，更加具有責任感，起到了其他政治活動無法替代的教育作用。當然，這樣的規(guī)定只適合在基層黨組織選舉試點時使用，如果基層黨組織直選工作能健全完善成為黨內民主的一項制度，就完全可以不必規(guī)定如此高的參選率，而應當提倡黨員主動參選的意識，也可以省卻許多不必要的程序環(huán)節(jié)和節(jié)約選舉成本。實際上，中共中央1994年出臺的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》已經降低了黨員代表大會的出席率，如該條例第二十六條規(guī)定“參加選舉的人數超過應到會人數的半數，方能進行選舉?！彪m然這一條例的適用范圍是縣級以上地方黨組織的代表大會和紀委全體會議，但對基層黨組織今后的選舉工作也有一定的指導意義。
　　
　　3.程序性強——依照黨章和借鑒人大選舉技術安排直選程序
　　這次紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直選雖然基本照搬了當年在石屏與瀘西直選時的程序設計，但許多程序規(guī)定顯然來自于中央有關文件。比如，州委按照1990年《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》第十九條“進行選舉時，有選舉權的到會人數超過應到會人數的五分之四，會議有效”的內容，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選大會的到會黨員應當超過全體黨員數的五分之四；從“兩推”、預選到黨群聯(lián)席會議的組成，均規(guī)定群眾參與率不得低于20%；正式選舉時邀請非黨員的人大代表、政協(xié)委員和群眾代表到場監(jiān)督等。
　　同時，從提名初步候選人和群眾聯(lián)名提候選人的推薦表印制、黨群聯(lián)席會議和黨員大會的各種議程設計、競職演講規(guī)則的制定、預選和正式選舉時通過總監(jiān)票人和監(jiān)票人建議名單、選舉會場設代票處、分發(fā)選票和檢查票箱、選票的設計和計票方式，甚至包括選舉委員會的設立、主持人、主持詞等程序環(huán)節(jié)，均借鑒了許多人大選舉技術，甚至比選舉法規(guī)定的更為詳盡和成熟。如開遠市直選指導材料之一的《××鄉(xiāng)黨委班子換屆直選競選規(guī)則》中規(guī)定，“競選活動必須在選舉委員會的監(jiān)督下進行”，“黨委書記正式候選人需要利用電視、廣播開展競選活動的，可以向選舉委員會提出申請。選舉委員會根據客觀條件保證每一名候選人公平利用媒體”；“候選人的合法競選活動，不受任何個人、團體、組織的干擾或威脅、恐嚇”；“嚴禁正式候選人直接或通過其支持者間接使用賄賂、欺騙、作假、暴力威脅或其他不正當手段從事競選活動”，等等。這些富有創(chuàng)造性的選舉規(guī)則，既增強了黨內直選的程序性和競爭性，也使選舉顯得更為嚴謹和規(guī)范。
　　由于這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆直選在全自治州范圍內展開，為了確保直選工作的順利進行，州委還采取層層下派直選工作巡視組、指導組的方式，即州向市或縣派出直選工作巡視組，市縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出直選工作指導組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)向各村黨總支派出直選工作指導組，為搞好這次大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆直選工作奠定了很好的基礎。同時，各市或縣委組織部均編寫了內容詳盡的直選指導材料，包括上級黨委關于直選工作的實施方案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨群聯(lián)席會人員構成比例和規(guī)模、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委各式公告、各種會議主持詞、“雙推”程序及辦法、競選演講辦法、選舉辦法、選票樣張、清點或發(fā)出或收回選票各式報告單、計票結果報告單等，應有盡有，約有140多頁。如此縝密的程序指導與過程監(jiān)督，對于保證黨內選舉過程的公開與公正、提高選舉公信力非常有利，也為今后黨內選舉程序設計做了極為有益的探索。
　　
　　4.民主程度高——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子由黨員大會直接選舉產生
　　四川省青神縣南城鄉(xiāng)和新都直選的優(yōu)勢都在于由全體黨員大會直接選舉黨委書記，較之過去的黨委會和黨代會選舉產生黨委書記，將黨內選舉民主朝前推進了一大步。但是，新都選舉產生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記后，由黨委書記組閣建立黨委班子的做法，卻遭到理論界和實務界的許多質疑。紅河州將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導班子所有成員全部交由黨員大會直接選舉產生，在黨內選舉民主實踐上較之新都有很大進步，也更具民主性，并且避免了新都模式的弊端。當然，這樣選舉的成本增加，還可能存在黨委班子配置不太合理的隱患。所以，紅河州一位參與石屏、瀘西直選試點的領導認為，如果采用由黨員大會直接選舉黨委書記，再由上級黨委會選舉并任命副書記、委員等職，也許不失為一個較好的解決方法，但也有待于實踐的佐證。
　　
　　四、紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆直選的意義
　　
　　 從2004年3月石屏縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選試點，到同年7月瀘西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子直選試驗，再到2006年全州范圍內舉行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子換屆直選活動，地處祖國西南邊疆的云南紅河哈尼族彝族自治州在擴大人民民主和黨內民主方面作出了一系列具有深遠影響的改革舉措，引起國內外的廣泛關注。
　　
　　1.黨內民主與人民民主結合的有益嘗試
　　早在上個世紀黨的十三大上，中央就提出“以黨內民主來逐步推動人民民主，是發(fā)展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑?！秉h的十三大報告還指出：“要改革和完善黨內選舉制度，明確規(guī)定黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法。”著名憲法學者浦增元先生在當時撰寫的《論黨內民主和人民民主》一文中認為，“黨內民主是實現(xiàn)和發(fā)展人民民主的關鍵……二者也有相互促進的作用”。但進入20世紀90年代后，雖然中央先后出臺了兩部選舉工作條例（即1990年《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和1994年《中國共產黨地方組織選舉工作條例》），但這方面的學術研究與實踐并無實質性進展。直到1998底，四川省青神縣南城鄉(xiāng)全體黨員直選鄉(xiāng)黨委書記事件啟動了黨內民主的最早實踐，2002年以來出現(xiàn)了全國各地黨內外基層組織領導人“公推公選”的系列活動。
　　無論此后的理論界對于黨內民主與人民民主孰先孰后發(fā)展如何爭論，但有一個不爭的事實：任何一種民主的發(fā)展，都離不開民主存在的社會基礎。中國20多年經濟體制改革積聚下的問題和蘊含的能量，隨時都會沖擊政治體制這道敏感堤壩，引發(fā)體制內外對于民主發(fā)展的激烈討論，這是無論如何都無法繞開的話題。重溫20年前的黨的十三大報告，感觸極深：如果說早在20年前的黨中央就看到并提出了黨內民主與人民民主發(fā)展的重要性，10年以后將這些內容付諸實踐的卻是一批冒著風險、敢為人先的地方基層黨委領導和廣大普通黨員。他們清楚地意識到，“發(fā)展社會主義商品經濟的過程，應該是建設社會主義民主政治的過程”（黨的十三大報告）。黨內民主與人民民主應該是相輔相成、相互促進的關系。在政黨政治并不健全的中國，執(zhí)政黨自身的民主程度對于人民民主發(fā)展的影響顯然重大，反過來，人民民主的發(fā)展也在促進執(zhí)政黨的民主轉型。事實上，近年來“三個代表”、“和諧社會建設”和“科學發(fā)展觀”等一系列黨的新主張的提出，就是順應歷史發(fā)展的很好例證。
　　紅河州的一系列改革舉措顯然是深思熟慮的結果。無論是2004年石屏縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選程序設計中的“人代會休會、復會”環(huán)節(jié)，還是2004年瀘西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選制度安排中的“兩推”和黨群聯(lián)席會議，都顯示了一種對法律和現(xiàn)實有機結合的成熟智慧。在2006年紅河全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆直選中，石屏的程序設計和瀘西的制度安排基本都用上了，顯示出當年試點的優(yōu)勢和很強的生命力。參與這次直選的各方，包括已經當選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、參加推薦和投票的普通黨員或普通農民，都有很深的感受：黨內民主可以激發(fā)人民群眾的政治參與熱情，黨內民主可以讓當選的領導牢記競選時的承諾而不敢有片刻松懈，黨內民主讓老百姓看到了國家民主的將來，黨內民主也讓廣大普通黨員體會到了自己實實在在的權利。這是任何一場政治動員都無法起到的作用，但是一場場發(fā)生在農村的基層黨組織直接選舉卻實現(xiàn)了。所以，紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆直選實現(xiàn)了黨內民主與人民民主的有機結合，是一次非常有意義的有益嘗試。
　　
　　
　　2.提高基層黨組織執(zhí)政能力的有效途徑
　　“誰當書記，黨員群眾說了算！”這條由州里擬定的宣傳標語在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個村寨中四處張貼，很受黨員群眾的歡迎。在羊街鄉(xiāng)座談時，當地領導介紹說，進入第二階段提名并公布初步候選人名單后，黨員群眾發(fā)現(xiàn)沒有組織提名建議，也沒有指定候選人，開始相信這樣的選舉是真的。于是有些黨員、群眾提出，這樣的選舉確實好，可不可以用這種方法選鄉(xiāng)長？該鄉(xiāng)臥龍谷村一位普通黨員說，他是平生第一次參加這樣的直接選舉，感到自己的權利受到了尊重。也有一位村民說，這樣的選舉晚了10年，再早點就更好。還有一位村民說，他很高興能看到鄉(xiāng)黨委書記可以讓黨員來選舉產生，他相信自己的下一代可以直接選舉國家領導人了。
　　新安所鎮(zhèn)第一場選舉結束后，我與新當選的鎮(zhèn)黨委書記李民杰有過一番交談。李民杰坦言，自從直選開始后，壓力非常大。他原在縣委辦公室工作，半年前調任新安所鎮(zhèn)黨委書記，他擔心自己剛來時間不長，黨員群眾是否會接受自己？經過在黨群聯(lián)席會議上的競職演講并以高票當選為正式候選人后，他逐漸心中有了底，但面對黨員大會的選舉投票，他仍然不敢掉以輕心。我問他在參選過程中印象最深刻的是什么？他說最深刻的是自己向黨員、群眾作出的承諾，自己是700多名黨員選出來的書記，又是廣大群眾提名過的黨委領導，一定要在今后的工作中密切聯(lián)系群眾，為新安所鎮(zhèn)的經濟社會發(fā)展做出貢獻。彌勒縣西三鎮(zhèn)高票當選的黨委書記錢桂芹的回答也一樣樸實：我將時刻記住自己在黨群聯(lián)席會上的承諾，為西三鎮(zhèn)人民踏踏實實做好每項工作。瀘西縣金馬鎮(zhèn)黨委書記李俊則說，選上就干，選不上想干也干不成。直選是將用人權交給了全體黨員，自己不僅要向上負責，而且要向下負責，不僅要為700多名黨員、還要為全鎮(zhèn)5萬多名群眾做實事，才對得起他們。
　　這樣的直選順應了歷史發(fā)展，也順應了民心民意的要求，是檢驗黨的執(zhí)政理念和群眾支持度的最好方式，也是提高基層黨組織執(zhí)政能力的有效途徑。中國共產黨在從革命黨向執(zhí)政黨轉型過程中，在全球民主化的浪潮中，如何熟悉和學習選舉方式，學會用選票來獲取和鞏固執(zhí)政地位，紅河州的實踐作出了很好的回應。
　　
　　3.黨內干部選拔機制改革的重大突破
　　紅河直選過程中，最引人注目的是3月6日河口縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子選舉結果：一名時任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記落選，兩名時任副書記落選，數名黨委委員落選。據了解，金平縣也有一名時任黨委書記落選，還有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的時任黨委書記未被列入正式候選人，其落選的可能性也非常大。因此，在全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直選結束前，可能還會出現(xiàn)類似事件，這是國內其他地方黨委公推直選中未曾發(fā)生過的重大事件，引起我們的特別關注。我曾問過有關領導，落選后怎么辦？他們說，只要選舉程序合法，選上誰就是誰，應當承認選舉的結果。我又問，選上的書記和副書記未達到體制內的級別如何處理？有關領導介紹了州委規(guī)定：原來不是正科級干部被選為黨委書記的，享受正科級待遇；如果下屆連選就連任，落選則回到原來的崗位和級別。
　　這是紅河州鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選中最具民主性的一道亮點。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子直選試點中沒有時任黨委書記的落選，倒是令人難以置信的。那樣的直選程序和場面雖然壯觀好看，可選舉結果總讓人心存疑惑。所以，紅河州直選中發(fā)生的落選事件正是他們求真務實搞改革的最好寫照，它證實了這樣的直選并非政治秀，更不是走走過場、造造聲勢的一時沖動，而是紅河人力求用真實的選舉來順應黨內民主的發(fā)展，來增強基層黨組織凝聚力的決心。其實，時任黨委書記落選是競爭性選舉中必然會出現(xiàn)的正常情況，不必追究過去的上級任命是否合理，也不必質問有關部門干部考察是否失當，因為落選的干部不一定都有問題，當選者也不一定是最好的人選。在競爭機制下選舉產生的基層黨組織負責人，會有一種強烈的責任意識，會時刻牢記黨的宗旨和自己的承諾，成為基層黨組織在社會主義新農村建設中的核心和帶頭人。更為重要的是，他們學會了尊重選舉的規(guī)則，尊重黨員群眾的選擇。著眼于直選帶來的黨內干部選拔機制的改革效應，尋找解決干部任用中能上能下的突破口，這才是建立起一系列黨內民主制度的最好契機。
　　
　　4.直選對農村經濟發(fā)展的推動作用
　　2005年我們在石屏調研時，曾發(fā)現(xiàn)7個直選后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟都有不同程度的提高。那么當年直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的瀘西縣情況如何？鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的工作作風有無變化？
　　3月10日下午4時過后，我們驅車到達瀘西縣委組織部，與當年參加直選的3位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、部分黨群聯(lián)席會議成員、村黨總支書記、普通農民、中學校長等進行了座談。3位直選黨委書記雖然都講到直選調動了黨員群眾的積極性、密切了黨群聯(lián)系、讓自己多了一份責任、時刻記住自己的承諾等，但也都不約而同地感到“很累”，因為他們全身心地撲在工作中，絲毫不敢松懈。所以許多黨員群眾親切地評價他們“做的比說的（指競職演說）還多”。白水鎮(zhèn)黨委書記馬喜成說，通過直選，自己的工作方式和作風有了很大的轉變，民主意識顯著增強，最重要的就是能正確處理向上負責和對下負責的矛盾。曾經有一次縣里安排各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在路邊栽種一種經濟作物，馬書記到黨員群眾中征求意見時，發(fā)現(xiàn)這種作物不適合在白水栽種，于是他主動與縣有關部門聯(lián)系和說明情況，沒有按照縣里的安排去做。我問道，如果這種上級意見將影響到你的政績考核，你會怎樣做？他馬上回答，如果對群眾利益沒有好處的事，即使是上級指示，我也寧愿放棄。從白水鎮(zhèn)一組經濟指標中，我們可以看到這樣的變化：直選前年財政收入715萬元，2004年達到925萬元，2005年為967萬元；農民人均收入2004年為1320元，2005年為1560元。三塘鄉(xiāng)黨委書記李俊用形象的語言介紹三塘是瀘西有名的“三鄉(xiāng)”，即國土大鄉(xiāng)、人口小鄉(xiāng)和經濟窮鄉(xiāng)，經濟位居全縣倒數第一。該鄉(xiāng)直選前年財政收入為195萬，2004年達到240萬元，2005年240.1萬元（國家取消農業(yè)稅，少收入28萬元）；農民人均收入也有較大幅度增加，2004年846元，2005年923元。金馬鎮(zhèn)的李濤在2004年直選時任鎮(zhèn)長，與后來當選的書記一起競選黨委書記一職。后來當選的書記調任副縣長，于是黨員提出來要選李濤做黨委書記，由于試點結束不能再搞直選，但縣委組織部下達的任命就是他當黨委書記，與金馬鎮(zhèn)黨員群眾的意見不謀而合。這位李書記談到直選帶來的變化時說，金馬鎮(zhèn)因為歷史遺留問題曾有過一些上訪的，直選后，黨委書記逐戶上門聽取意見，做政策解釋工作，現(xiàn)在該鎮(zhèn)的上訪為零。
　　正如瀘西縣委組織部在總結鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直選試點一年來情況時所認為：直選轉變了廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的思想觀念，密切了黨群關系，鞏固了黨在農村的執(zhí)政地位，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，全縣呈現(xiàn)出農村社會穩(wěn)定、經濟快速發(fā)展的良好局面。2005年瀘西縣完成工農業(yè)生產總值16.13億元，比上年增長11.3%；完成地方財政一般預算收入11892億元，同比增長11%；完成全社會固定資產投資10億元，比上年增長30%；實現(xiàn)農民人均純收入1885元，同比增長10%，等等。直選煥發(fā)出來的熱情，為瀘西發(fā)展增添了活力。這，也許就是紅河州繼續(xù)推進直選改革的重要原因之一。
　　
　　五、紅河州改革持續(xù)發(fā)展的啟示
　　
　　紅河州改革仍將繼續(xù)。從紅河州改革中，我們得到什么樣的啟示？紅河州改革的下一處觸角將在哪里？
　　紅河州有著得天特厚的自然環(huán)境和豐富資源，但是經濟發(fā)展水平并不平衡，許多地方還在靠天吃飯，群眾生活非常艱苦，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也往往捉襟見肘、入不敷出。但無論是普通百姓臉上謙和的笑容，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樸實的言行，都凝聚在“誠信務實，開放兼容，敢為人先，奔騰圖強”的紅河精神之中。兩次的紅河州之行，我們在與州、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導以及普通農民的交談中，真實感受到直選所帶來的變化，常常為紅河人的民主意識和兼容精神所深深打動，這就是紅河州改革“敢為人先”的啟示之一。
　　制度設計是政治文明的重要內容。紅河人在改革中不等天，不靠地，盡可能地挖掘現(xiàn)有的制度資源，在借鑒中創(chuàng)造和發(fā)展了具有紅河特色的直選制度。盡管政黨民主與人民民主不可能完全相等，因為各自的內涵與外延并不一樣；盡管直選的程序安排還有一些缺陷，如背對背的競職演說削弱了雙方針鋒相對的辯論性，又如公開唱票計票因人數眾多未能施行等，但這些并不能影響紅河州改革的魄力，也不能抵擋紅河州改革的魅力。紅河人在政治文明方面的自主創(chuàng)造性，絲毫不遜色于其他地方，這是紅河州改革的啟示之二。
　　紅河州改革從基層政權和基層黨組織建設起步，目標則是推動社會主義民主政治的發(fā)展，因此，紅河州改革不應遺忘地方國家權力機關——地方人民代表大會及其常委會的建設。事實上，紅河州的每一次改革都有人大或者人大代表的積極參與，改革的許多程序安排也源自人大，那么，豐富社會主義民主政治的內涵，充分發(fā)揮人大代表的作用，讓憲法與法律賦予地方人大的各項職權更好地實現(xiàn)，應當是紅河州改革的啟示之三。
　　我們對紅河州改革滿懷著期待，我們祝福紅河州經濟奔騰圖強。我們相信前進中的紅河州將再次創(chuàng)造民主奇跡！
　　（后記：感謝中共紅河州委的大力支持和紅河州人大常委會副主任譚忠英、選聯(lián)工委副主任曾新原等，他們給予我的觀察活動很大的幫助，并對報告中的一些數據和事實進行了校正；感謝上海社會科學院法學所浦增元老先生，他關于黨內民主的許多精辟見解對于報告最后定稿有著重大貢獻；本次選舉觀察和報告撰寫過程中，得到世界與中國研究所李凡先生的積極支持和具體指導，亦在此表示衷心感謝）
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