開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型期之困

　　我國的開發(fā)區(qū)根據(jù)它們不同的功能定位，分為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、國家旅游度假區(qū)、臺商投資區(qū)等。經(jīng)過約20年左右的發(fā)展歷程，這些開發(fā)區(qū)的數(shù)量在不斷增加，規(guī)模在逐步擴(kuò)大，隨著一些骨干企業(yè)的崛起，開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)日益強(qiáng)大，已經(jīng)成為高科技企業(yè)和出口加工企業(yè)的集聚基地，引領(lǐng)各地的產(chǎn)業(yè)升級。
　　然而，處于轉(zhuǎn)型期中的開發(fā)區(qū)建設(shè)，仍然存在一些問題，不容小視。
　　
　　轉(zhuǎn)型期中開發(fā)區(qū)建設(shè)存在的問題
　　
　　首先，相當(dāng)數(shù)量的開發(fā)區(qū)尚未形成真正的產(chǎn)業(yè)集聚。成功的開發(fā)區(qū)可以舉出若干的例子，但實際仍有相當(dāng)數(shù)量的開發(fā)區(qū)真正的產(chǎn)業(yè)集聚尚未形成。不少開發(fā)區(qū)在招商引資時，什么都招，只要進(jìn)來投資就行，所以進(jìn)區(qū)的企業(yè)關(guān)聯(lián)度并不高，缺少相互支援、相互依存的專業(yè)化分工網(wǎng)絡(luò)。更有甚者，有的地方?jīng)]有進(jìn)行科學(xué)的論證與規(guī)劃就盲目地設(shè)立開發(fā)區(qū)，脫離了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況，造成一哄而起、過多過濫的局面，以致大量的耕地浪費(fèi)。而盲目的圈占土地也誘發(fā)了不少社會矛盾，例如失地農(nóng)民的安置問題。1994年以來，國家陸續(xù)對全國各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行整頓和清理，關(guān)閉了一批不合格的開發(fā)區(qū)，并加強(qiáng)了對新設(shè)立開發(fā)區(qū)的審批。但是，由于在吸引投資、上繳稅收、解決就業(yè)等方面的利益吸引，仍然有地方政府采取各種方式設(shè)立名目繁多的各類開發(fā)區(qū)。
　　其次，開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚對優(yōu)惠政策的依賴性較強(qiáng)，企業(yè)的植根性較弱。我國開發(fā)區(qū)大多通過依靠土地和優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)進(jìn)駐，由于這種模式對企業(yè)的集聚并不重視其內(nèi)在機(jī)制的建立，使得這些在空間上已形成一定集聚的企業(yè)并未顯現(xiàn)出強(qiáng)烈的植根于開發(fā)區(qū)的傾向。隨著改革開放的進(jìn)一步擴(kuò)大，地區(qū)政策上的差距日益縮小，這種空間上的集聚就表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)拇嗳酢．?dāng)某開發(fā)區(qū)的土地成本、勞動力價格等區(qū)位優(yōu)勢及稅收優(yōu)惠政策相比其他開發(fā)區(qū)有所弱化的時候，或者其他開發(fā)區(qū)采取更加優(yōu)惠的政策時，區(qū)內(nèi)的一些企業(yè)就會考慮向那些更加優(yōu)惠的開發(fā)區(qū)遷移，即使不遷移，也有可能將新的投資移向更加優(yōu)惠的開發(fā)區(qū)。這種流動最終導(dǎo)致各開發(fā)區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)乃至形態(tài)上的趨同，從而帶來各開發(fā)區(qū)之間在低水平上的惡性競爭，進(jìn)而導(dǎo)致優(yōu)惠政策的底線一破再破。從宏觀層面看，業(yè)已存在的低層次產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象在更高的層次上重演，產(chǎn)業(yè)布局矛盾更加深刻。
　　再者，相當(dāng)數(shù)量的開發(fā)區(qū)研發(fā)能力不夠強(qiáng)，尤其“產(chǎn)學(xué)研”合作機(jī)制比較欠缺，創(chuàng)新能力受到制約。雖然有些高新技術(shù)開發(fā)區(qū)鄰近大學(xué)或者研究機(jī)構(gòu)，但由于缺乏良好的合作機(jī)制，這些大學(xué)或者研究機(jī)構(gòu)并未很好的成為高新區(qū)創(chuàng)新的重要外溢來源。究其原因，一方面與大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)管理體制改革的滯后有很大關(guān)系，另一方面則是合作機(jī)制中的各方之間的互動模式尚未建立。
　　從開發(fā)區(qū)的內(nèi)在機(jī)制上來看，多數(shù)開發(fā)區(qū)缺乏高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成長的區(qū)域文化。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新具有高風(fēng)險cd552009671e4e755601ba6faebfc9444c6e8bddfe3b2cd2e4fe99ebdaf3f233的特征，因此它需要敢冒風(fēng)險的創(chuàng)新氛圍。此外，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新具有高度的不確定性，它的成功在相當(dāng)程度上依賴于各種信息的迅速收集與處理，以及對各種資源的快速整合，而非等級制度帶來靈活的高流動率和講求合作及重視非正式交流所導(dǎo)致的信息與技術(shù)的快速擴(kuò)散，則明顯有助于這種快速整合。開發(fā)區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的成長有賴于這種異質(zhì)文化的發(fā)揚(yáng)。但問題是，在我國目前的開發(fā)區(qū)，無論是鼓勵冒險的企業(yè)家精神，還是那種重視合作與非正式交流的社團(tuán)文化，都是相當(dāng)匱乏的。
　　此外，開發(fā)區(qū)現(xiàn)在面臨的發(fā)展環(huán)境與20世紀(jì)80年代、90年代相比也已發(fā)生很大的變化。比如外部環(huán)境，80年代初全國只有4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)，很多地方還處在封閉狀態(tài)。而現(xiàn)在不同，開發(fā)區(qū)遍布全國各地，各地政策不斷趨同，而且市場也相當(dāng)開放。特別是加入世貿(mào)組織后，我國的國際化進(jìn)程大大加快，各個開發(fā)區(qū)在政策方面的優(yōu)勢會因此而逐漸衰減。另外，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和市場機(jī)制的日益完善，開發(fā)區(qū)內(nèi)外之間原先存在的體制差距正在逐漸縮小，開發(fā)區(qū)的體制優(yōu)勢也隨之逐步消失。
　　
　　如何化解開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型期“陣痛”
　　
　　面對國際國內(nèi)形勢的變化，以及轉(zhuǎn)型期的“陣痛”，各地開發(fā)區(qū)應(yīng)該積極采取應(yīng)對策略，站在新起點，謀劃新發(fā)展。
　　第一，開發(fā)區(qū)的政策目標(biāo)應(yīng)該從招商引資上升到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的建立和發(fā)展上來，淡化政策優(yōu)惠導(dǎo)向，強(qiáng)化服務(wù)和產(chǎn)業(yè)鏈的導(dǎo)向。綜觀國內(nèi)外開發(fā)區(qū)的發(fā)展，一些成功的開發(fā)區(qū)都是專業(yè)化的園區(qū)，即入駐園區(qū)內(nèi)的企業(yè)之間存在著某種產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，從而形成了一種產(chǎn)業(yè)集群。如印度的班加羅爾軟件園區(qū)、我國臺灣地區(qū)的新竹園區(qū)與北京的中關(guān)村高新技術(shù)園區(qū)等，莫不如此。事實上，產(chǎn)業(yè)集群就是某產(chǎn)業(yè)相同、相近、相關(guān)的企業(yè)在某地域的集中，它本身就是一個專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)區(qū)。工業(yè)園區(qū)不一定是產(chǎn)業(yè)集群，而產(chǎn)業(yè)集群卻一定可以成為一個工業(yè)園區(qū)。因此，我國眾多的工業(yè)園區(qū)需要借助于產(chǎn)業(yè)集群戰(zhàn)略予以調(diào)整，從而獲得較快的發(fā)展。
　　首先，開發(fā)區(qū)要有主業(yè)，堅持以分工協(xié)作、本地結(jié)網(wǎng)形成產(chǎn)業(yè)集群來安排項目。對于開發(fā)區(qū)已有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要重視相關(guān)產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)體系的建立，努力形成大中小企業(yè)緊密配合、專業(yè)分工與協(xié)作完善的網(wǎng)絡(luò)體系。針對現(xiàn)在開發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)配套能力弱的現(xiàn)狀，可以以大中型高新技術(shù)企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)為龍頭，通過產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和分解衍生出一批具有分工與協(xié)作關(guān)系的關(guān)聯(lián)企業(yè)。這種模式既可以大量的增加開發(fā)區(qū)的新增企業(yè)數(shù)，又可以加強(qiáng)企業(yè)的植根性和競爭優(yōu)勢。
　　其次，要建立一個良好的產(chǎn)業(yè)集群，需要健全的服務(wù)體系。為此，在開發(fā)區(qū)內(nèi)必須大力培育和規(guī)范各種咨詢和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，如市場調(diào)查公司、技術(shù)咨詢公司、科技成果交易中心、知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)中心、風(fēng)險投資公司等，為區(qū)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展提供全方位的服務(wù)支撐。
　　此外，還要制定一系列的綜合配套政策，推動企業(yè)間建立分工協(xié)作的互動關(guān)系、推動集群的建立。應(yīng)積極進(jìn)行政府體制改革，使政府控制職能逐步讓位于引導(dǎo)服務(wù)職能。
　　第二，隨著經(jīng)濟(jì)總量上升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升，開發(fā)區(qū)的土地利用將從粗放外延式開發(fā)轉(zhuǎn)向集約內(nèi)涵式開發(fā)。目前，在基礎(chǔ)設(shè)施基本配套、建設(shè)土地已經(jīng)具有一定規(guī)模的條件下，應(yīng)該堅持區(qū)域開發(fā)與功能開發(fā)并重，著重挖掘土地利用潛力，通過盤活存量用地減輕增量擴(kuò)張需求壓力，提高使用效率。另外，在開發(fā)區(qū)審批權(quán)限問題上，權(quán)力要適當(dāng)上收，并合理劃分中央和地方土地審批權(quán)限，建立有效的具有可操作性的監(jiān)督制度，才能實現(xiàn)開發(fā)區(qū)的規(guī)范有序和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
　　第三，增強(qiáng)大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)進(jìn)入開發(fā)區(qū)發(fā)展的動力，完善“產(chǎn)學(xué)研”合作機(jī)制。要積極創(chuàng)造條件使更多的開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)同當(dāng)?shù)卮髮W(xué)、科研機(jī)構(gòu)的相關(guān)實驗室建立定向聯(lián)系。開發(fā)區(qū)要在產(chǎn)地方面、經(jīng)費(fèi)方面創(chuàng)造條件支持大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)到開發(fā)區(qū)設(shè)立分院、分所，鼓勵大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)馗咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)組建聯(lián)合實驗室或開發(fā)合作研究計劃。
　　與此同時，要加大對大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)以及其他與集群發(fā)展有關(guān)的專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，大力培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的高級專門人才和創(chuàng)造出高水平的研究成果。我國的大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)目前仍舊主要依靠國家或地方財政來支撐其運(yùn)作，這種經(jīng)費(fèi)上的依靠所衍生出的規(guī)章制度不利于產(chǎn)學(xué)研的互動，如科技成果歸屬之界定、不允許員工到外面去兼職和創(chuàng)業(yè)等。顯然，成功的產(chǎn)學(xué)研互動模式的建立，在很大程度上有賴于高校、科研機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)定位，改變他們單一來源的經(jīng)費(fèi)模式，放寬研究人員兼職和創(chuàng)業(yè)的限制，尊重知識產(chǎn)權(quán)，鼓勵研究成果的盡快轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散，形成開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與高校、科研機(jī)構(gòu)的研究開發(fā)活動互動、互補(bǔ)和利益共享。
　　第四，努力構(gòu)筑一個有助于促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的區(qū)域文化。開發(fā)區(qū)應(yīng)該大力宣揚(yáng)、鼓勵敢冒風(fēng)險、富于進(jìn)取的企業(yè)家精神。由于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是高風(fēng)險型產(chǎn)業(yè)，失敗的機(jī)率很高，因此必須鼓勵冒險也要接受和容忍失敗。信用不足已成為影響我國經(jīng)濟(jì)生活正常發(fā)展的嚴(yán)重制約因素，但競爭激烈的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又十分需要信任與合作。所以，理應(yīng)特別重視信任與合作文化的建立，樹立“合作是對付競爭的最佳手段”的理念，培養(yǎng)專業(yè)忠誠而非僅僅企業(yè)忠誠的觀念，促進(jìn)人員的合理流動。這種區(qū)域文化的構(gòu)建需要輿論的積極宣傳和耐心引導(dǎo)，需要政府有力的支持，更需要一些制度上的創(chuàng)新。
　　
　　中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程
　　中國的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)始建于1984年底，到1988年國務(wù)院在沿海開放城市首批批準(zhǔn)舉辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的有：大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、閔行、虹橋、漕河涇、寧波、福州、廣州、湛江14個開發(fā)區(qū)。
　　1992年至1993年，第二批批準(zhǔn)了營口、長春、沈陽、哈爾濱、威海、昆山、杭州、蕭山、溫州、融僑、東山、廣州南沙、惠州大亞灣、蕪湖、武漢、重慶、烏魯木齊、北京l8個開發(fā)區(qū)。
　　2000年至2002年，第三批批準(zhǔn)了合肥、鄭州、西安、長沙、成都、昆明、貴陽、南昌、石河子、西寧、呼和浩特、南寧、太原、銀川、拉薩、南京、蘭州17個開發(fā)區(qū)。此外，國務(wù)院還先后批準(zhǔn)了蘇州工業(yè)園區(qū)等實行經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的政策。
　　在總結(jié)國家級開發(fā)區(qū)有效促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，作為實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要措施之一，1999年國務(wù)院決定“允許中西部各省、自治區(qū)、直轄市在其省會或首府城市選擇一個符合條件并已建成的省級開發(fā)區(qū)申辦國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”。
　　2000年、2001年和2002年，國務(wù)院又先后批準(zhǔn)了中西部省會城市17個開發(fā)區(qū)升格為國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。