非營利性小額信貸機構(gòu)出路何在？

劉東文　蘇配柚

初始意義上的小額信貸來自于扶貧語境。小額信貸首先被當(dāng)成一種有效的扶貧手段，其次才是一種金融產(chǎn)品，它通常是為被排斥在正規(guī)金融機構(gòu)之外的低端客戶提供不需要抵押的小額貸款。1993年，在孟加拉鄉(xiāng)村銀行的支持下，中國社科院的杜曉山教授以扶貧的名義，在河北省易縣成立“扶貧社”，專門針對農(nóng)戶開展小額貸款活動，從此拉開了中國扶貧小額信貸的序幕。據(jù)統(tǒng)計，在過去的十多年的時間里，中國從事扶貧性質(zhì)的小額信貸機構(gòu)累計有300家左右。

從易縣的扶貧社到目前試點的商業(yè)化小額信貸公司，盡管都被稱為小額信貸機構(gòu)，而且在經(jīng)營理念、風(fēng)險控制手段等方面有許多類似的地方，但其在諸多方面存在差異，其中最核心的差異就是各自的使命和目標群體不同。應(yīng)該說，以非政府組織形式存在的非營利性小額信貸機構(gòu)是以扶貧為目標的，所服務(wù)的客戶是窮人；其他以營利為目的的小額信貸機構(gòu)則以追求利潤為首要目標，所以其覆蓋的人群也就不一定是窮人。

營利性（商業(yè)化）小額信貸機構(gòu)目標單一，可以充分利用市場優(yōu)勢進行資源配置。非營利性小額信貸機構(gòu)（通常以非政府組織形式存在）卻背負著雙重使命：扶助貧困與機構(gòu)自身的可持續(xù)，所以其發(fā)展需要更多的思量。

本文將以非政府組織形式存在的小額信貸機構(gòu)統(tǒng)稱為非營利性小額信貸機構(gòu)。

現(xiàn)狀與困境

最初的非政府組織小額信貸基本上都屬于有周期的項目型小額信貸，項目結(jié)束后，小額信貸難以持續(xù)，貧困農(nóng)戶也就難以繼續(xù)享受金融服務(wù)。20世紀90年代后期，人們逐漸認識到這個問題的重要性。在中國，非政府組織小額信貸為此邁出的第一步，是讓小額信貸由項目型向機構(gòu)型轉(zhuǎn)變。近幾年來，小額信貸機構(gòu)理論上應(yīng)該而且能夠在發(fā)展中實現(xiàn)可持續(xù)，以持續(xù)為農(nóng)村金融發(fā)展服務(wù)、堅持扶貧目標的觀點已經(jīng)開始被越來越多的人以及小額信貸機構(gòu)管理者接受。但在小額信貸實踐中，從90年代初開始建立第一批小額信貸機構(gòu)以來，在中國還幾乎找不到一家已完全顯現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展能力的非營利性小額信貸機構(gòu)。

目前在我國，即使是發(fā)展較好、較有影響的幾家非營利性小額信貸機構(gòu)在尋求可持續(xù)發(fā)展道路上，也面臨著諸多的問題。就算不考慮短時間內(nèi)不可能改變（盡管可以在一定程度上推動）的政策環(huán)境和制度框架方面對于小額信貸行業(yè)的制約，僅在操作層面上看，這些小額信貸機構(gòu)都曾出現(xiàn)過同樣的問題：所管理的負責(zé)小額信貸具體操作的某個或某些項目縣的機構(gòu)，在開始的幾年里往往能夠維持較好的業(yè)績，但三五年后往往會出現(xiàn)這樣那樣比較嚴重的問題，甚至最終關(guān)閉該縣的小額信貸項目。

有關(guān)人士對于出現(xiàn)上述問題的原因進行了研究和討論，多數(shù)意見認為主要是由于“中國特色”造成的小額信貸“水土不服”，比如中國的貧困人口太過分散，貧困地區(qū)的經(jīng)濟活動太過單一，長期以來貧困人口“等、靠、要”思想太過嚴重，政府對農(nóng)行和信用社補貼太多，以及對利率水平的限制太嚴等因素為國內(nèi)小額信貸事業(yè)的發(fā)展帶來了一些困難。

從中國小額信貸十幾年的發(fā)展經(jīng)歷看，中國的小額信貸似乎在引進之初就“先天發(fā)育不良”，導(dǎo)致后來的“水土不服”自然在所難免。比如，在引進GB模式的時候，更多的是重視技術(shù)的引進和研究，卻一直忽視了小額信貸機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)和管理水平等方面的研究。從目前已經(jīng)發(fā)表的很多有關(guān)小額信貸的文章或研究報告來看，更多的是在介紹哪個地方小額信貸項目做得如何，仔細琢磨就會發(fā)現(xiàn)，這些小額信貸項目無非是在GB模式基礎(chǔ)上的不斷簡化或“本土化”，而小額信貸機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)和管理水平則似乎少有人關(guān)心。

改制謀求可持續(xù)

在項目操作之初，以非政府組織形式存在的小額信貸機構(gòu)在其產(chǎn)權(quán)制度、治理架構(gòu)和管理模式等方面有很多的類似之處，如國內(nèi)幾家有影響力的小額信貸機構(gòu)的管理總部都在北京，各項目縣都是在當(dāng)?shù)爻闪⒁粋€獨立的社團法人組織負責(zé)小額信貸項目的具體操作，像扶貧社、鄉(xiāng)村發(fā)展促進會、農(nóng)戶自立能力建設(shè)支持性服務(wù)社等等。這一模式可以說是順應(yīng)當(dāng)時的政策環(huán)境而采取的變通辦法，也確實帶來了很好的效果，但隨著小額信貸行業(yè)的不斷發(fā)展，其弊端也不斷顯現(xiàn)，比如與地方政府的“多頭管理”、對基層操作機構(gòu)管理不力等，這些成為小額信貸機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

在這種情況下，改變治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化管理模式被提上日程。最先完成操作機構(gòu)改制的是中國扶貧基金會，這得益于2004年國家民政部頒布的新的基金會管理條例（允許基金會在地方設(shè)立分支機構(gòu)）。2005年，中國扶貧基金會所有小額信貸操作機構(gòu)改制完畢，各地服務(wù)社全部脫離政府，由當(dāng)?shù)鬲毩⑸鐖F組織變成中國扶貧基金會的下屬分支機構(gòu)，產(chǎn)權(quán)清楚了，治理結(jié)構(gòu)也理順了。國內(nèi)其他一些小額信貸機構(gòu)近兩年也在積極尋求改善產(chǎn)權(quán)制度和治理機構(gòu)的途徑和機會。小額信貸機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)和管理體制的改革為其可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

可持續(xù)的兩階段

可持續(xù)是國際上衡量一個小額信貸機構(gòu)成功與否的兩個重要指標之一（另一個指標是服務(wù)的寬度與深度）。按照CGAP推薦的可持續(xù)小額信貸機構(gòu)定義，如果某個小額信貸機構(gòu)的全部收入不僅可以覆蓋其管理和操作成本，還可以覆蓋貸款損失、資金成本（商業(yè)化成本）、通貨膨脹和擴展所需要的收益等方面，則完全可以實現(xiàn)自我可持續(xù)發(fā)展。

在討論可持續(xù)性的時候，可以把可持續(xù)性分為兩個階段：一是操作可持續(xù)，二是財務(wù)可持續(xù)（見圖）。操作可持續(xù)僅考慮覆蓋直接操作成本、資金成本和貸款損失，財務(wù)可持續(xù)則還需要考慮通貨膨脹、無償捐贈和商業(yè)化的資金成本。實現(xiàn)小額信貸機構(gòu)的可持續(xù)性，可以為窮人提供長久的、可持續(xù)的小額信貸服務(wù)，即使在以后沒有捐贈和補貼的情況下，也能像現(xiàn)在一樣為窮人提供貸款支持。

小額信貸是扶貧性質(zhì)的，同時又要求其實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，這似乎陷入悖論。但是，如果能夠真正把小額信貸看作一種專門為窮人服務(wù)的金融產(chǎn)品，而且是窮人可獲得的、又能消費得起的產(chǎn)品，即使它是商業(yè)化產(chǎn)品，也應(yīng)該是非常成功的開發(fā)式扶貧商品。也就是說，小額信貸是一種專給窮人消費的產(chǎn)品，但不一定是免費的或優(yōu)惠的。就像以前農(nóng)村有一種鞋叫“解放鞋”，結(jié)實、便宜，但生產(chǎn)這種鞋的廠家并不是免費贈送。如果廠家沒有利潤的話，企業(yè)自然無法可持續(xù)，農(nóng)民自然也就無法繼續(xù)得到這種“物美價廉”的鞋子。當(dāng)然，非營利性小額信貸機構(gòu)與生產(chǎn)鞋的企業(yè)是有本質(zhì)區(qū)別的，商業(yè)化運作只是手段，最終目標還是扶助貧困。

自身的可持續(xù)是非營利性小額信貸機構(gòu)的惟一出路嗎？

非營利性小額信貸機構(gòu)的可持續(xù)目標無疑是明確且強烈的，但是，這代表著非營利性小額信貸機構(gòu)的最終發(fā)展方向嗎？

綜觀國際成功小額信貸機構(gòu)的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，許多成功小額信貸機構(gòu)的發(fā)展軌跡通常是非政府組織（NGO）→小額信貸機構(gòu)（MFI）→非銀行金融機構(gòu)（NBFI）→銀行（BANK）。有學(xué)者認為，小額信貸的正規(guī)化（商業(yè)化）是其發(fā)展的必然趨勢。也就是說，非營利性小額信貸的最終戰(zhàn)略目標或發(fā)展方向不是實現(xiàn)自身的可持續(xù)，其最終歸宿是成為正規(guī)金融機構(gòu)。

即使不考慮非營利性小額信貸機構(gòu)當(dāng)前或在未來一段時間轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)金融機構(gòu)的現(xiàn)實可能性，其轉(zhuǎn)變的必要性和必然性也值得探討。筆者認為，非營利小額信貸機構(gòu)在中國的發(fā)展方向不應(yīng)該是惟一的，而應(yīng)有兩條道路供其選擇：轉(zhuǎn)變或堅持。兩者都是必要的，都是被排斥于現(xiàn)有金融機構(gòu)之外的低收入群體所需要的，其應(yīng)與已經(jīng)存在的其他金融服務(wù)提供者一起，共同完善金融服務(wù)“普惠制”和金融服務(wù)多元化，組成一個完整的金融服務(wù)體系。

為了獲得更廣闊的發(fā)展空間和使更多的群體受益而轉(zhuǎn)變。

為了獲取商業(yè)資金、擴大客戶覆蓋面，非營利性小額信貸機構(gòu)可以向正規(guī)金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變的條件，是政策和法規(guī)的許可以及政策制定者對于非營利性小額信貸機構(gòu)正規(guī)化（商業(yè)化）與現(xiàn)有正規(guī)金融機構(gòu)進入小額信貸領(lǐng)域的成本（包括風(fēng)險）比較。國際上非營利性小額信貸機構(gòu)的成功轉(zhuǎn)型，是在當(dāng)?shù)厣虡I(yè)金融服務(wù)極其缺乏和市場機制發(fā)揮主要作用的情況下產(chǎn)生的。而在中國的農(nóng)村金融市場，一方面農(nóng)村信用社起著很大的作用，另一方面，金融監(jiān)管非常嚴格。所以，作為非營利性小額信貸機構(gòu)在向正規(guī)金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變的道路上，只能努力推動國家金融制度的變遷。因此，這種轉(zhuǎn)變在一定程度上有比較多的被動成分。

轉(zhuǎn)變還需要考慮一個問題：轉(zhuǎn)變之后，窮人還是其服務(wù)對象嗎？機構(gòu)性質(zhì)決定機構(gòu)的使命，機構(gòu)的使命決定機構(gòu)的行動。非營利性小額信貸若轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)金融機構(gòu)，其使命必然要發(fā)生變化，初始意義上的小額信貸的宗旨也要隨之變化。如此，轉(zhuǎn)變之后的小額信貸機構(gòu)與目前的正規(guī)金融機構(gòu)沒有任何本質(zhì)上的區(qū)別，應(yīng)該說，它們的惟一目的就是營利，有區(qū)別的地方只在市場細分范疇，也就是目標群體的不同。而當(dāng)服務(wù)對象或目標群體與盈利目標發(fā)生矛盾的時候，轉(zhuǎn)型后的小額信貸機構(gòu)首先考慮的肯定是盈利目標，這是非常正常且是非常正確的事情。

毫無疑問，轉(zhuǎn)型后的小額信貸機構(gòu)還會以窮人（或低收入群體）為主要服務(wù)對象，客觀上仍然會起到扶貧的效果，但經(jīng)驗表明，服務(wù)對象上移會減少一部分同樣需要金融服務(wù)的窮人客戶。同時，其在與當(dāng)前正規(guī)金融機構(gòu)形成多元化金融服務(wù)市場時，也難免與之同質(zhì)化。

因此，轉(zhuǎn)變是大的趨勢，但不是惟一的選擇，也不一定是最好的選擇。

為了最初的使命和那些容易被忽視的群體而堅持。

能夠堅持最初使命的非營利小額信貸機構(gòu)是有理由、有必要堅持機構(gòu)性質(zhì)不變的，只要其目標明確——為那些最容易被拋棄或忽視的群體提供金融服務(wù)，甚至可能是那些曾經(jīng)是轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)金融機構(gòu)的非營利性小額信貸機構(gòu)的客戶其后又被其落下的那個群體。有需求，就有機構(gòu)繼續(xù)存在下去的理由，況且這又是合理的需求，甚至是這個群體的權(quán)利。

目前，擺在堅持者面前的最大的問題，是非營利性小額信貸機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。這主要涉及三個問題：難以擴大服務(wù)覆蓋面；自身背負的雙重使命的沖突；缺乏合法化地位。這些問題導(dǎo)致非營利性小額信貸機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展受到阻礙。解決這些問題，有賴于市場、政府和非營利性小額信貸機構(gòu)的三方合作。

小額信貸扶貧作為一項公共物品的提供行動，市場機制無法使之達到帕累托最優(yōu)分配的水平，從而出現(xiàn)“市場失靈”?！笆袌鍪ъ`”使扶貧這一職責(zé)落到了擁有公共權(quán)力的政府身上，而政府部門的扶貧因人們的需求多樣化而導(dǎo)致一定程度上的失靈。扶貧領(lǐng)域的“市場失靈”與“政府失靈”共同催生了以扶貧為目標的非營利組織，其中包括非營利性小額信貸機構(gòu)。而非營利組織的商業(yè)化趨勢（向正規(guī)金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變就屬于這種情況）導(dǎo)致其追求利潤，從而出現(xiàn)“公益軟化”。但是，對于小額信貸扶貧，市場、政府、非營利組織的“失靈”并不能完全否定三者的作用。實際上，“失靈”并不是“完全失靈”，市場、政府以及非營利性小額信貸機構(gòu)的小額信貸在農(nóng)村的金融供給中扮演著重要的角色，扶貧小額信貸的有效供給需要三方通力合作。

首先，非營利性小額信貸機構(gòu)難以擴大服務(wù)覆蓋面，主要是由于項目本金的籌集比較難。在這方面，政府可以拿出一部分扶貧資金委托給非營利性小額信貸機構(gòu)管理，以擴大其本金規(guī)模，擴大服務(wù)覆蓋面。對于此前的中央和地方投入的大量財政和信貸扶貧資金的使用效率和效果，大家都有所認識。如果這部分扶貧資源能夠向非營利性小額信貸機構(gòu)開放，必將使其得到更有效的利用。另外，政府還可以鼓勵公益信托，將公益信托引入小額信貸扶貧領(lǐng)域。

其次，非營利性小額信貸機構(gòu)扶貧與自身可持續(xù)的雙重目標的沖突，主要體現(xiàn)在瞄準貧困群體的小額信貸的較高操作費用上。較高的費用使小額信貸收入難以覆蓋操作成本，從而在沒有外界捐助的情況下只能消耗貸款本金，貸款本金的萎縮使非營利性小額信貸機構(gòu)的發(fā)展不可持續(xù)。這一問題的解決，一方面需要非營利性小額信貸機構(gòu)在小額信貸業(yè)務(wù)操作上引入市場機制（比如市場化利率、員工管理），另一方面可以由政府給予補貼。

第三，非營利性小額信貸機構(gòu)應(yīng)該以自己的優(yōu)秀業(yè)績和顯著的扶貧效果來推動政府對非營利性小額信貸機構(gòu)的立法，明確其合法化地位。

（作者單位：中國扶貧基金會）