金融穩(wěn)定呼喚五大制度

陳正川

中央銀行金融穩(wěn)定之責(zé)

90年代后期，各國金融危機(jī)頻發(fā)，金融穩(wěn)定引起全球性的廣泛關(guān)注，維護(hù)金融穩(wěn)定成為中央銀行的一項(xiàng)主要法定職責(zé)。尤其是1997年的東南亞金融危機(jī)以后，保障金融體系的總體穩(wěn)定更是日益成為各國中央銀行的核心職能。在英國，根據(jù)《1998年英格蘭銀行法》和英格蘭銀行與財(cái)政部、金融服務(wù)局的備忘錄，英格蘭銀行負(fù)有維護(hù)整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的職責(zé)。為此，英格蘭銀行內(nèi)部新設(shè)了金融穩(wěn)定委員會(huì)和金融市場穩(wěn)定局，明確了英格蘭銀行在維護(hù)金融體系整體穩(wěn)定方面的主要職責(zé)，即負(fù)責(zé)維持貨幣體系的穩(wěn)定；維持金融體系基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定；負(fù)責(zé)貨幣穩(wěn)定；就國內(nèi)和國際市場中影響金融穩(wěn)定的跡象提出警告，并就金融部門相關(guān)事件對(duì)貨幣環(huán)境的影響作出評(píng)估。歐洲央行作為一個(gè)跨國家的中央銀行，也被要求履行維護(hù)金融穩(wěn)定的相應(yīng)職責(zé)，主要是：維護(hù)支付清算系統(tǒng)的安全；負(fù)責(zé)對(duì)歐盟各國金融穩(wěn)定監(jiān)測的報(bào)告（包括年度、季度報(bào)告以及資料的更新）進(jìn)行分析；在經(jīng)濟(jì)金融的許多領(lǐng)域建立協(xié)調(diào)指導(dǎo)金融穩(wěn)定和金融監(jiān)管的機(jī)制；負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性管理和金融危機(jī)處置。瑞典中央銀行則肩負(fù)著價(jià)格穩(wěn)定和金融穩(wěn)定的雙重職責(zé)，金融穩(wěn)定被定義為整個(gè)支付系統(tǒng)的安全有效運(yùn)行。在美國，根據(jù)《聯(lián)邦銀行儲(chǔ)備法案》，成立于1913年的美國聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行肩負(fù)著金融穩(wěn)定和金融監(jiān)管兩大重任，《1999年金融現(xiàn)代化法案》則更進(jìn)一步使美聯(lián)儲(chǔ)成了能同時(shí)監(jiān)管銀行、證券和保險(xiǎn)行業(yè)的惟一家聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。依賴于1997年的新《日本銀行法》之規(guī)定，1998年日本銀行還專門成立了金融檢查局，負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管及與此相關(guān)的金融穩(wěn)定工作。我國在2003年的金融監(jiān)管體制改革中，賦予了中央銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，修改后的《中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行負(fù)有維護(hù)金融穩(wěn)定的責(zé)任。這是我國法律文件中第一次正式提出金融穩(wěn)定的概念，突出了中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定中的作用。為此，中國人民銀行總行設(shè)立了金融穩(wěn)定局，之后分行、營業(yè)管理部和省會(huì)城市中心支行等相繼設(shè)立了金融穩(wěn)定處，2006年上海總部設(shè)立了金融穩(wěn)定部。

金融穩(wěn)定的制度安排設(shè)計(jì)

金融穩(wěn)定既是中國人民銀行的一項(xiàng)重要職能，又是一項(xiàng)全新的工作，涉及諸多方面、環(huán)節(jié)、單位和部門，沒有統(tǒng)一、固定的模式，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。當(dāng)前，金融穩(wěn)定工作面臨宏、微觀兩個(gè)層面的困難和問題。宏觀層面上存在體制性缺陷，主要問題是《中國人民銀行法》未就央行履行維護(hù)金融穩(wěn)定職能作出應(yīng)有的制度安排，現(xiàn)行法律雖賦予我國中央銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的新職能，但對(duì)中國人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)、手段等未作進(jìn)一步規(guī)定。微觀層面上則存在三大難點(diǎn)：其一，在金融風(fēng)險(xiǎn)的判斷上，因微觀主體風(fēng)險(xiǎn)因素不確定，加之缺乏應(yīng)有的法律手段，金融機(jī)構(gòu)往往不主動(dòng)如實(shí)報(bào)送經(jīng)營情況，基本數(shù)據(jù)收集困難重重，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測未能正常開展，導(dǎo)致金融穩(wěn)定部門對(duì)那些局部風(fēng)險(xiǎn)可能轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)案難以準(zhǔn)確判斷和把握；其二，在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中，一方面因?yàn)槟壳叭狈ν〞车氖袌鐾顺鰴C(jī)制，金融機(jī)構(gòu)的自我約束能力較弱；另一方面監(jiān)管信息共享機(jī)制尚未建立，同時(shí)因目標(biāo)和職責(zé)的差異，在對(duì)現(xiàn)行金融體制及其運(yùn)行規(guī)則存在的缺陷與不足的判斷上，其它監(jiān)管部門與人民銀行的行動(dòng)方向未必一致，導(dǎo)致金融穩(wěn)定部門對(duì)于系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)難于盡早發(fā)現(xiàn)、及時(shí)化解。其三，在金融穩(wěn)定評(píng)估方面，金融穩(wěn)定監(jiān)測評(píng)估數(shù)據(jù)庫尚處在探索建立階段，未形成具有前瞻性、科學(xué)性、系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)體系，目前監(jiān)測內(nèi)容僅局限于關(guān)注個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)和局部風(fēng)險(xiǎn)，分析、評(píng)估和判斷區(qū)域金融穩(wěn)定狀況并開展金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制存在操作困難。

鑒于上述原因，研究建立中國的金融穩(wěn)定制度，目前要通過修改完善《中國人民銀行法》或制定單行法律法規(guī)的方式，盡快研究建立金融穩(wěn)定監(jiān)測制度、金融機(jī)構(gòu)市場退出制度、金融穩(wěn)定評(píng)估制度、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度和投資者保護(hù)制度。

金融穩(wěn)定監(jiān)測制度

實(shí)務(wù)中，信息不對(duì)稱已成為中央銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的重要制約因素之一。由于金融產(chǎn)品購買人（存款人、投資者）無法了解金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量的真實(shí)情況，金融穩(wěn)定監(jiān)測未能獲取真實(shí)、準(zhǔn)確數(shù)據(jù)及相關(guān)情況，已在金融領(lǐng)域留下了不良的后遺癥：其一，難于有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用；其二，倒逼政府和社會(huì)共同承擔(dān)問題金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)；其三，監(jiān)管當(dāng)局無法及時(shí)預(yù)警、處置金融風(fēng)險(xiǎn)，最后導(dǎo)致危機(jī)總爆發(fā)。因此，研究建立金融穩(wěn)定監(jiān)測制度是防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系總體穩(wěn)定的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，建議從人員、經(jīng)費(fèi)和工作制度等方面全國統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一部署。目前可從三個(gè)方面研究建立金融穩(wěn)定監(jiān)測制度。

監(jiān)管信息共享制度。目前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)2003年《中國人民銀行法》的規(guī)定，盡快研究建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制。建議通過政務(wù)信息電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的平臺(tái)，設(shè)立監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫，由各人民銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨時(shí)提供設(shè)密權(quán)共享；或由人民銀行與各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間通過紙質(zhì)材料定期交換。

金融統(tǒng)計(jì)制度。目前，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)制度加以完善，實(shí)施大金融統(tǒng)計(jì)制度。建議依托中國人民銀行現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，將銀、證、保各業(yè)均納入金融統(tǒng)計(jì)范疇，逐步實(shí)現(xiàn)銀、證、保各金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與人民銀行統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)聯(lián)機(jī)聯(lián)網(wǎng)，建立一個(gè)統(tǒng)一全國的金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)時(shí)序庫。而金融穩(wěn)定等職能部門可各開設(shè)一個(gè)數(shù)據(jù)接口，真正實(shí)現(xiàn)信息共享。

日常監(jiān)測制度。考慮到金融業(yè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)僅靠“數(shù)字—數(shù)字”的監(jiān)測模式未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)通過多種方式開展經(jīng)常性監(jiān)測。建議按照監(jiān)測對(duì)象不同分別建立定點(diǎn)監(jiān)測機(jī)制、當(dāng)?shù)胤ㄈ嘶蚍欠ㄈ私鹑跈C(jī)構(gòu)監(jiān)測機(jī)制、多方協(xié)作機(jī)制等制度。同時(shí)，收集、匯總通過上述各項(xiàng)監(jiān)測制度所獲取的原始數(shù)據(jù)與信息，形成金融穩(wěn)定監(jiān)測基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并研究逐步建立中國金融穩(wěn)定指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)上開展金融穩(wěn)定評(píng)估。對(duì)可能存在的重要風(fēng)險(xiǎn)部位和可能影響金融穩(wěn)定的重大因素發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，督促有關(guān)部門加強(qiáng)管理，積極防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

基于上述分析，特提出金融穩(wěn)定監(jiān)測制度建議框架如表。

金融穩(wěn)定評(píng)估制度

金融穩(wěn)定評(píng)估是金融穩(wěn)定監(jiān)測的必然延伸，也是中央銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的一種重要方式。金融穩(wěn)定部門要研究如何做到當(dāng)金融業(yè)或金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“亞健康”狀態(tài)時(shí)就能夠發(fā)出預(yù)警，并支持、配合有關(guān)部門組織采取有效措施加以防范和化解。金融穩(wěn)定評(píng)估應(yīng)當(dāng)在金融穩(wěn)定監(jiān)測基礎(chǔ)上進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)逐步研究建立一套適合我國實(shí)際的金融穩(wěn)定評(píng)估指標(biāo)體系，目前可先從三個(gè)方面著手建立。一是宏觀經(jīng)濟(jì)金融層面的指標(biāo)，如通貨膨脹指標(biāo)或通貨緊縮狀況指標(biāo)、反映經(jīng)濟(jì)增長方式及其轉(zhuǎn)變狀況的指標(biāo)、社會(huì)資金配置方式及其結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)的指標(biāo)、隱性財(cái)政赤字金融化狀況的指標(biāo)、利率和匯率市場化狀況及發(fā)展趨勢(shì)的指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)和金融全球化的溢出效應(yīng)指標(biāo)、金融體系流動(dòng)性狀況指標(biāo)等；二是金融業(yè)穩(wěn)定狀況的指標(biāo)，如金融機(jī)構(gòu)公司治理完善的指標(biāo)、交叉性金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況的指標(biāo)、問題金融機(jī)構(gòu)波及面指標(biāo)、銀證保各業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、審慎監(jiān)管狀況指標(biāo)等；三是金融生態(tài)環(huán)境完善指標(biāo)，如支付結(jié)算體系安全指標(biāo)、社會(huì)信用狀況指標(biāo)、司法環(huán)境狀況指標(biāo)、非法金融活動(dòng)狀況指標(biāo)等。

金融機(jī)構(gòu)市場退出制度

20世紀(jì)90年代以來，我國已有為數(shù)不少的存款類金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營不善而被宣布關(guān)閉或破產(chǎn)。但是，由于我國尚未建立起應(yīng)有的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制，長期以來我國基本上采取清理整頓的方式處置問題金融機(jī)構(gòu)，個(gè)別采用接管，對(duì)于資不抵債的問題金融機(jī)構(gòu)幾乎都采用關(guān)閉、撤銷等行政方式。因此，在處置問題金融機(jī)構(gòu)時(shí)，不僅困難重重，而且不能有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)金融體系以及社會(huì)穩(wěn)定造成相當(dāng)程度的損害。對(duì)此，我國在構(gòu)建金融安全網(wǎng)中，應(yīng)當(dāng)研究建立及時(shí)校正機(jī)制，建立金融機(jī)構(gòu)市場退出制度，維護(hù)社會(huì)金融穩(wěn)定。金融機(jī)構(gòu)市場退出制度涉及對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)處置相關(guān)的法律制度建設(shè)，由于各國國情、管理制度不一，對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的界定標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。何謂問題機(jī)構(gòu)我國目前尚無明確的法律界定，但從對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的處置來看，無外乎救助、接管、合并或收購、關(guān)閉、破產(chǎn)等五種方式。目前，我國應(yīng)當(dāng)盡快研究制定金融機(jī)構(gòu)救助法、破產(chǎn)法、重組法（含收購、合并等方式），修改補(bǔ)充完善撤銷條例。

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度

1999年11月美國國會(huì)通過《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，以加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)之間的競爭為出發(fā)點(diǎn)，確立了銀行業(yè)、證券業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)之間互相參股和業(yè)務(wù)滲透的合法性。以《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》出臺(tái)為標(biāo)志，金融業(yè)的分業(yè)經(jīng)營模式得以突破，金融機(jī)構(gòu)之間聯(lián)合與競爭的法律理念得以實(shí)現(xiàn)，綜合經(jīng)營再次成為國際金融業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)。中國金融業(yè)的經(jīng)營模式已經(jīng)開始與國際趨勢(shì)接軌，步入混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展時(shí)期。在此背景下，基于我國目前實(shí)施“一行三會(huì)”的監(jiān)管體制，在從“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”走向混業(yè)經(jīng)營的過程中，必須進(jìn)一步明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分工，減少監(jiān)管沖突，提高監(jiān)管效率，研究建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度勢(shì)在必行。

在金融穩(wěn)定監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)方面，實(shí)務(wù)中少數(shù)?。ㄊ校┮烟剿鹘⒘讼鄳?yīng)的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制，可供選擇形式有：模式一，1+3機(jī)制，即人民銀行與銀、證、保三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合組成監(jiān)管信息交流協(xié)作機(jī)制；模式二，1+1+3+其他，即以政府為領(lǐng)導(dǎo)，人民銀行與銀、證、保三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)和有關(guān)政府部門參加的監(jiān)管信息共享和金融風(fēng)險(xiǎn)處置協(xié)作機(jī)制。鑒于金融風(fēng)險(xiǎn)的處置離不開政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，模式二更加符合我國實(shí)際。對(duì)于中央一級(jí)，則可考

慮建立在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，人民銀行、財(cái)政部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)為常任成員的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)制度。

投資者保護(hù)制度

我國目前的投資者保護(hù)制度包括存款保險(xiǎn)制度、證券投資者保護(hù)基金和保險(xiǎn)保障基金三個(gè)主要組成部分。我國處置問題金融機(jī)構(gòu)過程中，在債權(quán)處置方式上區(qū)分個(gè)人債權(quán)和機(jī)構(gòu)債權(quán)兩種模式、兩種待遇，對(duì)個(gè)人債權(quán)本息全額承擔(dān)，對(duì)機(jī)構(gòu)債權(quán)則予以打折或用剩余資產(chǎn)清償。這種個(gè)人債權(quán)人的損失由政府兜底全額支付的做法，使得社會(huì)公眾未能樹立投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，最后往往倒逼政府“埋單”。我國在維護(hù)金融穩(wěn)定過程中，強(qiáng)調(diào)在對(duì)投資者進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)，應(yīng)逐步研究建立一個(gè)有效的有限賠付機(jī)制。這將有利于引導(dǎo)金融活動(dòng)當(dāng)事人尤其是個(gè)人投資者樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，自覺自愿承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和抵制非法金融活動(dòng)，反過來加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)金融機(jī)構(gòu)和非法金融活動(dòng)的社會(huì)監(jiān)督。

(作者單位：中國人民銀行福州中心支行)