實(shí)施安全許可制度，加強(qiáng)非煤礦山安全監(jiān)管

唐　豐

非煤礦山具有點(diǎn)多面廣，絕大多數(shù)屬于非公小型企業(yè)，管理者和從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊等特點(diǎn)，因此，歷來是安全監(jiān)管部門工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在新的形勢下如何搞好礦山安全生產(chǎn)，如何對礦山加強(qiáng)監(jiān)督管理，最大限度地減少礦山傷亡事故的發(fā)生，這是一個(gè)很值得探討的問題。

一、非煤礦山安全生產(chǎn)存在的主要問題

目前，在非煤礦山安全生產(chǎn)工作中存在的主要問題有以下六個(gè)方面：

1、法規(guī)建設(shè)滯后。我國的《安全生產(chǎn)法》于2002年6月頒布，同年11月1日實(shí)施；《礦山安全法》于1992年11月頒布，1993年5月1日實(shí)施；《礦山安全法實(shí)施條例》于1996年頒布、實(shí)施。雖然礦山安全立法工作啟動較早，已經(jīng)頒布10多年，對礦山安全生產(chǎn)工作起到了非常重要的作用，但一直未能形成完整的法規(guī)體系，缺乏系統(tǒng)性。隨著改革的深化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《礦山安全法》等一些法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)形勢的需要，特別是一些礦山安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，亟需修訂和補(bǔ)充。

2、監(jiān)管體制不健全。為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會的共同發(fā)展，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，普遍對職業(yè)安全健康工作實(shí)施了非常嚴(yán)格的管理，安全監(jiān)督管理力量普遍很強(qiáng)。而我國安全生產(chǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)變動頻繁，工作連續(xù)性差，目前尚未形成完善的監(jiān)管體制。另一方面，專職從事非煤礦山安全監(jiān)管的人員非常少。一些縣級安全監(jiān)管部門，甚至基本的交通工具都沒有，電話費(fèi)都無法保障，現(xiàn)場檢查執(zhí)法非常困難，監(jiān)管力量薄弱。

3、企業(yè)管理水平不高。(1)絕大多數(shù)小礦山企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模小，集約化程度低，經(jīng)濟(jì)效益差；(2)設(shè)計(jì)不正規(guī)，采礦工藝落后；(3)裝備水平低，采用手工和半手工作業(yè)，本質(zhì)安全化程度低；(4)內(nèi)部管理工作薄弱，管理制度不健全，缺乏管理機(jī)構(gòu)和人員；(5)業(yè)主素質(zhì)普遍較低。小礦主對國家法律、法規(guī)、礦山安全生產(chǎn)知識普遍了解不多，自身素質(zhì)較差，在礦山建設(shè)、生產(chǎn)過程中，為追求最高利潤，不顧礦工生死，盡可能減少投入，導(dǎo)致礦山不具備基本的安全條件。

4、中介機(jī)構(gòu)不成熟。中介機(jī)構(gòu)在職業(yè)安全與健康事務(wù)中，充分利用其中立、客觀的特點(diǎn)，扮演中間人的角色，負(fù)責(zé)絕大部分技術(shù)性強(qiáng)的認(rèn)證、評估、檢測、鑒定工作，為企業(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)、咨詢和培訓(xùn)。在我國，安全中介機(jī)構(gòu)尚處于起步階段，市場發(fā)育還不成熟，有關(guān)法規(guī)還不健全，缺乏約束力，中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平、服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)未達(dá)到要求，短時(shí)間內(nèi)還不能適應(yīng)安全工作的實(shí)際需要。

5、安全培訓(xùn)亟待加強(qiáng)。職業(yè)安全技術(shù)培訓(xùn)在保護(hù)從業(yè)人員免遭意外事故和職業(yè)病的傷害中，起到了至關(guān)重要的作用。目前，我國礦山從業(yè)人員，特別是小礦山的從業(yè)人員主要以農(nóng)民工為主，他們文化素質(zhì)明顯偏低，安全意識低、安全生產(chǎn)工作技能差、自我保護(hù)能力弱，就是礦長、安全管理人員和特種作業(yè)人員的持證率也較低，先上崗后取證的現(xiàn)象比較普遍，目前安全生產(chǎn)培訓(xùn)無論工作機(jī)構(gòu)數(shù)量，還是培訓(xùn)質(zhì)量都很難保障工作需要。

6、工傷保險(xiǎn)與事故預(yù)防脫節(jié)。我國目前還沒有建立起與工傷風(fēng)險(xiǎn)相對應(yīng)的費(fèi)率機(jī)制。各地制定的費(fèi)率檔次少而粗，致使低風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)缺乏參加工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌的積極性，而高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)并沒有因?yàn)閰⒓庸ｋU(xiǎn)而激發(fā)事故預(yù)防的積極性。

由于非煤礦山存在這些問題，本質(zhì)安全程度低，多年來傷亡事故一直處于多發(fā)狀況。據(jù)2001~2005年統(tǒng)計(jì)分析，全國非煤礦山安全事故在各類事故中位于道路交通、鐵路交通、煤礦、火災(zāi)之后，居第五位，在工礦事故中僅次于煤礦居第二位。

二、通過申辦安全生產(chǎn)許可證，大力加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管

為進(jìn)一步搞好非煤礦山安全生產(chǎn)，當(dāng)前應(yīng)以非煤礦山安全生產(chǎn)許可證申辦工作為載體，積極協(xié)同有關(guān)部門強(qiáng)化礦山安全專項(xiàng)整治工作，提高礦山開采技術(shù)含量，淘汰技術(shù)落后、設(shè)備陳舊、事故隱患嚴(yán)重、沒有整改能力、安全管理不到位、安全條件差的小礦山，使礦山企業(yè)朝規(guī)?；⒁?guī)范化、管理有序的方向發(fā)展。具體應(yīng)著重做好以下工作：

1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)同監(jiān)管。把加強(qiáng)非煤礦山安全生產(chǎn)許可證申辦工作作為改善礦山安全生產(chǎn)條件、確保礦山平安的主要載體，充分發(fā)揮部門職能作用，從多方面著力加強(qiáng)對礦山整治和申辦安全生產(chǎn)許可證工作的領(lǐng)導(dǎo)。一是建立申辦安全生產(chǎn)許可證領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在省、市兩級成立礦山安全專項(xiàng)整治暨申辦安全生產(chǎn)許可證工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，加強(qiáng)對申辦工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是制定申辦安全生產(chǎn)許可證工作方案。以省政府的名義下發(fā)《全省礦山安全整治工作方案》，同時(shí)，積極協(xié)同國土資源廳、公安局聯(lián)合向礦山企業(yè)發(fā)出做好礦山安全生產(chǎn)工作和安全整治的通知。三是召開有關(guān)部門礦山安全整治和申辦安全生產(chǎn)許可證聯(lián)席會，分析解決整治工作中出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步落實(shí)有關(guān)部門的責(zé)任。四是全力以赴。省、市安監(jiān)局作為礦山生產(chǎn)許可證主管部門，應(yīng)經(jīng)常召開礦山申請辦證工作分析會，研究解決出現(xiàn)的問題，推進(jìn)辦證工作順利開展。

2、加強(qiáng)宣傳，堵疏結(jié)合抓發(fā)動。一是營造宣傳氛圍，讓業(yè)主明白申辦的重要性和緊迫性。召開消除事故隱患、規(guī)范開采現(xiàn)場會、礦山申辦安全生產(chǎn)許可證告知會、礦山安全整治暨申辦安全生產(chǎn)許可證動員會、礦山企業(yè)限期整改和申辦安全生產(chǎn)許可證督辦會等會議，培育典型，示范帶動，逐步調(diào)動礦山企業(yè)主辦證的積極性。二是加大巡查力度，堅(jiān)決查處違法行為。在省、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由安監(jiān)局牽頭組織有關(guān)部門加大對礦山的巡查，開展聯(lián)合執(zhí)法，查處礦山企業(yè)安全生產(chǎn)違法行為，嚴(yán)防已關(guān)閉和無證開采礦山“死灰復(fù)燃”，并采取集中聯(lián)合整治和各有關(guān)部門依據(jù)自己職責(zé)開展經(jīng)常性監(jiān)督檢查的辦法，督促礦山企業(yè)全面排查整改事故隱患。三是抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，促使礦山企業(yè)按要求進(jìn)行整改。緊緊抓住礦山爆破作業(yè)火工材料供給這個(gè)“關(guān)鍵”不放，暫停對礦山企業(yè)火工材料供應(yīng)，消除礦山業(yè)主僥幸心理和等待觀望思想，再根據(jù)全省安全生產(chǎn)許可證申辦進(jìn)度，對不積極進(jìn)行整改、不自覺申辦礦山安全許可證的礦山企業(yè)停止火工材料供應(yīng)，限期整改，促使企業(yè)加快辦證步伐。

3、推廣先進(jìn)技術(shù)，聯(lián)合抓技改。從實(shí)現(xiàn)機(jī)械化入手，從根本上提升礦山安全生產(chǎn)水平，解決礦山企業(yè)安全事故多發(fā)的安全問題。實(shí)行規(guī)?；a(chǎn)，走中深孔爆破、機(jī)械化開采的路子。一方面有關(guān)部門通力協(xié)作，多渠道籌集資金幫助礦山企業(yè)聯(lián)合改造。另一方面，采取聯(lián)合行動，加大打擊力度，關(guān)閉和淘汰不具備基本安全生產(chǎn)條件的小礦山。此外，針對礦山企業(yè)自己爆破存在許多安全隱患的問題，積極鼓勵有條件的單位和個(gè)人組建爆破服務(wù)公司從事專業(yè)爆破作業(yè)，建設(shè)規(guī)范化民爆儲存?zhèn)}庫，購置民爆器材安全運(yùn)輸專用車輛，組織專業(yè)爆破隊(duì)伍，配備必要的安全設(shè)施。所有礦山企業(yè)可不再直接進(jìn)行爆破作業(yè)，統(tǒng)一由爆破公司負(fù)責(zé)。

4、嚴(yán)把申辦關(guān)，著力抓好申辦工作。根據(jù)國家安監(jiān)局《非煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》中的規(guī)定，要求申辦企業(yè)要實(shí)現(xiàn)“五個(gè)百分百”（即員工保險(xiǎn)、安全設(shè)計(jì)、設(shè)備檢測、企業(yè)法人、礦長、安全管理員持證上崗、安全評價(jià)達(dá)百分百）。要求各礦山企業(yè)除配備持證上崗的特種作業(yè)人員外，還必須配備或者聘用專職的礦山工程技術(shù)員，對礦山開采作業(yè)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，從而有效地保障礦山按規(guī)范開采。安監(jiān)局人員經(jīng)常深入礦山指導(dǎo)企業(yè)做好申辦的軟件和硬件，幫助企業(yè)聯(lián)系中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行安全設(shè)計(jì)、安全評價(jià)、安全培訓(xùn)等，對危險(xiǎn)性較大的礦用起重、運(yùn)輸、提升、排水等機(jī)械設(shè)備進(jìn)行檢測，督促企業(yè)依法為從業(yè)人員辦理工傷保險(xiǎn)，使礦山企業(yè)具備申辦安全生產(chǎn)許可證條件，保證申辦的質(zhì)量和進(jìn)度。同時(shí)，嚴(yán)格把好資料和現(xiàn)場審核關(guān)，逐條對照礦山安全生產(chǎn)許可證的條件，按新的管理要求，修訂申請單位的有關(guān)規(guī)章制度和操作規(guī)范，為申辦“礦山安全生產(chǎn)許可證”創(chuàng)造條件。

《安全生產(chǎn)許可證條例》的實(shí)施，對把好高危行業(yè)安全條件準(zhǔn)入關(guān)，預(yù)防非煤礦山重大事故的發(fā)生起到了積極的作用。但由于《安全生產(chǎn)許可證條例》一頒布就實(shí)施，留給礦山企業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)備的時(shí)間有限，加上目前具體的實(shí)施細(xì)則尚未出臺，給發(fā)證工作帶來一定的難度。而且，礦山安全評價(jià)是在特定時(shí)間內(nèi)開展的工作，只能代表評價(jià)時(shí)礦山的狀態(tài)，而礦山生產(chǎn)是動態(tài)的，每次爆破以后都有可能形成危石和險(xiǎn)石，產(chǎn)生新的危險(xiǎn)隱患。還有，礦產(chǎn)資源是一種不可再生的資源，《安全生產(chǎn)許可證條例》對礦山安全許可沒有涉及到礦山的規(guī)模、布局等要求，如何與礦產(chǎn)資源開發(fā)協(xié)調(diào)，這又是一個(gè)問題。

鑒于以上問題，我認(rèn)為還必須做好以下幾項(xiàng)工作：(1)申辦安全生產(chǎn)許可證，應(yīng)結(jié)合職業(yè)健康安全管理體系貫標(biāo)工作進(jìn)行。應(yīng)該有鼓勵性的政策，使通過職業(yè)健康安全管理體系認(rèn)證的礦山在申辦“安全生產(chǎn)許可證”時(shí)，可考慮優(yōu)先得到認(rèn)可。(2)鼓勵推行質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)化，引進(jìn)企業(yè)自身持續(xù)改進(jìn)抓安全的辦法，解決礦山動態(tài)安全的問題。安全監(jiān)督管理部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，重點(diǎn)要強(qiáng)調(diào)企業(yè)在安全生產(chǎn)中的主體責(zé)任，督促企業(yè)加強(qiáng)自身安全，完善自我約束。(3)嚴(yán)格礦山開辦的程序。規(guī)定礦山企業(yè)在辦理相關(guān)礦山規(guī)劃、選址等手續(xù)之后，必須委托具備礦山設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位進(jìn)行礦山開采總體設(shè)計(jì)，由設(shè)計(jì)單位出具《礦山開采設(shè)計(jì)方案》或《礦山資源開采利用方案》，且必須經(jīng)過安全、礦管、公安、規(guī)劃部門及若干礦山工程技術(shù)專家聯(lián)合進(jìn)行評審。安全部門重點(diǎn)對《礦山開采設(shè)計(jì)方案》中的“安全生產(chǎn)專篇”進(jìn)行審查批準(zhǔn)。凡新辦礦山(含采石場)必須進(jìn)行安全預(yù)評價(jià)、礦山安全“三同時(shí)”工作，進(jìn)一步提高礦山市場的安全生產(chǎn)準(zhǔn)入關(guān)，消滅新建礦山出現(xiàn)安全設(shè)施不齊全的現(xiàn)象。（4）嚴(yán)格審批條件，切實(shí)做好非煤礦山安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)工作。在非煤礦山安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治工作的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)規(guī)定和程序，認(rèn)真開展非煤礦山企業(yè)的安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)工作，對不具備頒證條件的堅(jiān)決不發(fā)證，不準(zhǔn)生產(chǎn)。通過實(shí)施安全生產(chǎn)許可證制度，淘汰關(guān)閉一批不具備安全生產(chǎn)基本條件的企業(yè)，鼓勵生產(chǎn)規(guī)模較小的企業(yè)兼并、聯(lián)合，走集約化生產(chǎn)道路，進(jìn)一步提高辦礦水平，從源頭上遏制非煤礦山傷亡事故多發(fā)的狀況。

安全生產(chǎn)工作任重而道遠(yuǎn)，要持之以恒長抓不懈，按照“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門依法監(jiān)管，企業(yè)全面負(fù)責(zé)，社會監(jiān)督支持，群眾廣泛參與”的安全生產(chǎn)體制，狠抓落實(shí)。