行政成本肥胖的病灶

許春華

政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接投資也屬于行政成本范疇,其中的“形象工程”?“政績(jī)工程”的消耗更是驚人?種種領(lǐng)導(dǎo)干部的“面子成本”造成的財(cái)政黑洞更是深不減底?

當(dāng)前,高速膨脹的行政成本,已經(jīng)引起中央和公眾的強(qiáng)烈關(guān)注?在今年全國(guó)“兩會(huì)”上,全國(guó)政協(xié)常委?國(guó)務(wù)院參事任玉嶺直言:“我國(guó)行政管理經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)之快,行政成本之高,已經(jīng)達(dá)到世界少有的地步?尤其值得注意的是,近年來(lái)行政管理費(fèi)用的增長(zhǎng)還在上升?”

報(bào)告顯示,2003年,我國(guó)公務(wù)和行政性支出占國(guó)家全部支出的37.6%,而美國(guó)只占國(guó)家全部支出的12.5%?而成本往往是同效率成反比的?中國(guó)科學(xué)院發(fā)布的《2002中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》指出,“用1美元在世界平均狀況下可辦到的事,在中國(guó)就需花費(fèi)1.25美元”?

現(xiàn)在我們來(lái)看一看,到底有哪些“病灶”,導(dǎo)致行政成本罹患了“肥胖癥”?

“病灶”之一——財(cái)政供養(yǎng)人員膨脹

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)已進(jìn)行過(guò)幾輪機(jī)構(gòu)改革,但是,一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是,我們還未跳出“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈,財(cái)政供養(yǎng)人員還是在不斷增加?如今我國(guó)的官民比已經(jīng)達(dá)到1∶26,而改革開(kāi)放初期為1∶67,10年前為1∶40?

實(shí)事求是地說(shuō),現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展,要求政府提供越來(lái)越多的公共服務(wù)產(chǎn)品,從事教育?衛(wèi)生?文化?科技?安全等公共服務(wù)事業(yè)等方面人員的增多是正常的?不正常的是不少地方機(jī)構(gòu)重疊,疊床架屋,人浮于事;“人頭經(jīng)費(fèi)”成了財(cái)政支出的沉重負(fù)擔(dān),乃至收不抵支,嚴(yán)重拖累了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?同時(shí),冗員多又造成效率低,過(guò)去一個(gè)干部能辦好的事情,現(xiàn)在由三四個(gè)干部去辦,結(jié)果是相互扯皮?相互推諉,“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”?

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)張曉山披露,截至2004年9月30日,我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)為37166個(gè),比1995年減少9970個(gè),減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)8.64億元?以山東省為例,該省縣鄉(xiāng)黨政群機(jī)構(gòu)正式人員一般在18萬(wàn)人左右,然而各類(lèi)臨時(shí)人員一度竟高達(dá)25萬(wàn)多人?經(jīng)過(guò)改革,到目前山東共清理清退各類(lèi)臨時(shí)人員和超編人員23萬(wàn)多人,僅此一項(xiàng),每年就可減少5億多元工資支出?這也就從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明我國(guó)財(cái)政的“養(yǎng)人”成本高到了怎樣的程度?

更為惡劣的是一些地方和部門(mén)存在的“吃空餉”現(xiàn)象?如河南省去年查出“吃空餉”者20773人,涉及資金1.53億元?實(shí)質(zhì)上,“吃空餉”現(xiàn)象與腐敗存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,因?yàn)椤翱震A”就是“權(quán)力餉”,若無(wú)手握實(shí)權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部撐腰壯膽,一般平頭百姓如何能騙吃“皇糧”?“吃空餉”不僅暴露出一些地方財(cái)政管理機(jī)制的漏洞,并且不難嗅出當(dāng)中的腐敗氣息?

“病灶”之二——公車(chē)費(fèi)用

據(jù)披露,截至2004年,全國(guó)至少有公車(chē)400萬(wàn)輛,消費(fèi)財(cái)政資金4085億元,約占全國(guó)財(cái)政收入的13%以上?這個(gè)數(shù)字的確令人咋舌?

現(xiàn)在的公車(chē)已不是一個(gè)單純的交通工具,而被賦予了身份?地位?面子的復(fù)雜象征?因此,近年來(lái)的三令五申絲毫沒(méi)有遏制住黨政機(jī)關(guān)購(gòu)買(mǎi)公車(chē)的熱情?云南省紀(jì)委曾確定2003年為“無(wú)車(chē)年”, 規(guī)定省內(nèi)黨政機(jī)關(guān)?財(cái)政撥款事業(yè)單位和國(guó)有虧損企業(yè)不準(zhǔn)購(gòu)買(mǎi)小汽車(chē)?即便如此,該省當(dāng)年還是違規(guī)購(gòu)買(mǎi)了168輛公車(chē)?

同樣是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的青海省,個(gè)別貧困縣購(gòu)買(mǎi)公車(chē)一樣是輕輕松松地“一擲萬(wàn)金”?地處黃河南岸的尖扎縣是國(guó)家級(jí)貧困縣,2003年全縣的財(cái)政收入只有3262萬(wàn)元,支出卻高達(dá)9687萬(wàn)元?然而,就是這樣一個(gè)“自顧不暇”的貧困縣,在2003至2004年不到兩年時(shí)間里,竟購(gòu)買(mǎi)了27輛小轎車(chē)?

與顯性的購(gòu)車(chē)成本相比,養(yǎng)車(chē)的費(fèi)用更是深不見(jiàn)底?20世紀(jì)90年代后期,我國(guó)每年公車(chē)耗用(包括司勤人員)約3000億元,“養(yǎng)車(chē)”已經(jīng)成為“養(yǎng)人”之外,財(cái)政的又一個(gè)大包袱?

近年來(lái),群眾和輿論普遍呼吁進(jìn)行公車(chē)改革?但是,由于“公車(chē)改革影響最大的既得利益群體主要是領(lǐng)導(dǎo)階層,因此公車(chē)改革的阻力特別大”?個(gè)別地方所進(jìn)行的公車(chē)改革,又方案不一,有的甚至是變相增加福利,導(dǎo)致改革變味走樣,引起群眾不滿?因此專(zhuān)家認(rèn)為,公車(chē)改革既要借鑒國(guó)外公車(chē)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),又要符合我國(guó)國(guó)情和適應(yīng)社會(huì)各階層的承受能力,“既不能搞‘一刀切貨幣化改革,也要防止出現(xiàn)‘補(bǔ)貼照拿,公車(chē)照用的現(xiàn)象,確保改革順利進(jìn)行?”

“病灶”之三——公務(wù)接待

現(xiàn)行公務(wù)接待是財(cái)政支出的一個(gè)“黑洞”,也是現(xiàn)在行政成本居高不下的重要原因之一?一些地方和部門(mén)?單位熱衷于迎來(lái)送往,公務(wù)接待越來(lái)越講究,出行?住宿和宴請(qǐng)?jiān)絹?lái)越豪華,浪費(fèi)也越來(lái)越嚴(yán)重?

根據(jù)湖南省冷水江市專(zhuān)門(mén)對(duì)全市15個(gè)行政事業(yè)單位從2002年至2004年3年間的公務(wù)接待進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研,公務(wù)接待的弊端主要表現(xiàn)在以下幾方面:

一是接待費(fèi)用居高不下?調(diào)查顯示,3年間平均每年接待費(fèi)總額為259.1萬(wàn)元,每個(gè)單位年均接待費(fèi)達(dá)17.3萬(wàn)元,占公用經(jīng)費(fèi)支出的11%,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了財(cái)政部關(guān)于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)接待費(fèi)列支管理規(guī)定中“不得超過(guò)單位當(dāng)年預(yù)算中公務(wù)費(fèi)的2%”的標(biāo)準(zhǔn)?某地一個(gè)管錢(qián)的小單位,才3個(gè)人,一年花掉的招待費(fèi)卻高達(dá)23萬(wàn)元?

二是開(kāi)支項(xiàng)目五花八門(mén)?現(xiàn)實(shí)中,存在著公款吃喝高檔化?公款?yuàn)蕵?lè)超前化?變相送禮隱蔽化?其他項(xiàng)目接待化和私人行為公家化的趨勢(shì)?逢年過(guò)節(jié)送的禮品禮金,申報(bào)項(xiàng)目?爭(zhēng)取資金所花費(fèi)的開(kāi)銷(xiāo),也往往以接待費(fèi)的形式報(bào)銷(xiāo)?還有把本不符合公務(wù)接待報(bào)銷(xiāo)的其他開(kāi)支,諸如手機(jī)話費(fèi)?上網(wǎng)費(fèi)等以接待發(fā)票予以報(bào)賬?一些領(lǐng)導(dǎo)干部還把本應(yīng)由個(gè)人負(fù)擔(dān)的消費(fèi)轉(zhuǎn)成公款消費(fèi)?據(jù)初步測(cè)算,該市一些單位的接待費(fèi)中吃喝占45%左右,娛樂(lè)占20%左右,送禮占20%左右,其他占15%左右?

三是攀比之風(fēng)愈演愈烈?調(diào)查的15家單位中,接待費(fèi)最高的單位一年達(dá)31.5萬(wàn)元,占到總支出的10%?單位之間互相攀比,唯恐落后,有錢(qián)的出手闊綽,一擲千金,無(wú)錢(qián)的也要硬撐門(mén)面?

四是票據(jù)管理混亂?許多單位白條不少,而且金額較大,動(dòng)輒成千上萬(wàn)?就是在正規(guī)的發(fā)票里,也存在大量無(wú)單位公章?無(wú)內(nèi)容說(shuō)明?無(wú)經(jīng)手人員的“三無(wú)”發(fā)票?混亂的管理極易成為孳生官員腐敗的溫床?

可以說(shuō),湖南冷水江市狀況在全國(guó)具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?而這種普遍性比某地一頓飯吃掉15萬(wàn)元的“個(gè)例”更加危險(xiǎn),更值得關(guān)注?據(jù)資料表明,我國(guó)公款吃喝開(kāi)支一直呈節(jié)節(jié)攀升之勢(shì),2002年以來(lái)年支出更是達(dá)到2000億元以上,約占財(cái)政收入的7%左右,公款大嘴已不折不扣成為吞噬財(cái)政資金的“血盆大口”?

“病灶”之四——會(huì)議浪費(fèi)

文山會(huì)海歷來(lái)是我國(guó)行政運(yùn)行中的一大弊病,而今是舊病未除,又添新癥?現(xiàn)代通訊技術(shù)的飛速發(fā)展好像并沒(méi)有帶來(lái)相應(yīng)工作方式的提高改變,反而是會(huì)議項(xiàng)目越來(lái)越多,會(huì)議規(guī)模越來(lái)越大,會(huì)議檔次越來(lái)越高,會(huì)議地點(diǎn)越來(lái)越好?在一些地方,會(huì)議甚至畸變?yōu)椤靶蜗蠊こ獭?近年來(lái),各種名目的國(guó)際研討會(huì)?高峰會(huì)多如牛毛,一個(gè)個(gè)會(huì)議動(dòng)輒冠以“國(guó)際”?“高層”兩字,并不惜重金請(qǐng)來(lái)“走穴”的所謂知名學(xué)者和教授?這些會(huì)議的檔次和規(guī)模往往與領(lǐng)導(dǎo)的“面子”結(jié)合在一起,所以,場(chǎng)面往往比一般的會(huì)議更大,花費(fèi)也更大?

一次中等規(guī)模的會(huì)議大約需要花多少錢(qián)?新華社記者在參加遼寧省某部門(mén)的一次年終工作總結(jié)會(huì)時(shí)算了一筆賬:會(huì)期兩天,與會(huì)人員100多名,標(biāo)準(zhǔn)間的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約400元錢(qián),僅住宿費(fèi)就要8萬(wàn)多元,如果加上會(huì)議場(chǎng)地使用?用餐等各種費(fèi)用,將超過(guò)10萬(wàn)元?這還算是“正常”的會(huì)議支出,能榮膺全國(guó)之最的還是財(cái)大氣粗的國(guó)家電力公司3天會(huì)議花費(fèi)304萬(wàn)元資金的“創(chuàng)舉”?

所謂賬不可細(xì)算,會(huì)議過(guò)程中的資源浪費(fèi)也令人怵目驚心?會(huì)議材料?現(xiàn)在會(huì)議上各種各樣的領(lǐng)導(dǎo)講話稿?經(jīng)驗(yàn)交流材料?會(huì)議文件?宣傳資料等,少則十幾頁(yè),多則上百頁(yè),與會(huì)人員人手一份?如此,一個(gè)200多人規(guī)模的會(huì)議,需要用紙達(dá)1噸左右?此外,大多會(huì)議用品,如會(huì)議請(qǐng)柬?會(huì)場(chǎng)橫幅?鮮花?毛巾等,都是一次性的,其間的浪費(fèi)也非常驚人?

“病灶”之五——豪華辦公

目前,追求辦公條件氣派豪華的奢靡之風(fēng)日盛,一些地方的黨政單位,賽著勁兒似的修辦公樓,設(shè)計(jì)一定要超前,裝修一定要高檔,配置一定要時(shí)尚,功能一定要齊全?有些領(lǐng)導(dǎo)干部的辦公室,其豪華程度可以媲美五星級(jí)賓館?

今年7月22日,江蘇省委書(shū)記李源潮公開(kāi)斥責(zé)蘇北個(gè)別窮縣刮“辦公樓奢華風(fēng)”?李源潮說(shuō),“上半年,我到蘇北一個(gè)財(cái)政貧困縣,看到一條街,沒(méi)別的,就7棟氣派的豪華樓,一問(wèn),是該縣6個(gè)部門(mén)的辦公樓,還有縣委?縣政府1.8萬(wàn)平方米的辦公大樓?”“一個(gè)縣的局長(zhǎng)辦公室,竟配有寬敞的休息室和專(zhuān)用洗手間?”

前不久《焦點(diǎn)訪談》曝光的陜西華陰市就是又一個(gè)典型?當(dāng)?shù)卦?003年遭受特大洪災(zāi),3年過(guò)去了,許多災(zāi)民仍然居住在簡(jiǎn)易房子?廢棄倉(cāng)庫(kù)甚至救災(zāi)帳篷里,而華陰市卻耗資1600萬(wàn)元建起了市委?市人大新辦公大樓?在這座辦公大樓里,人均建筑面積為43平方米,超標(biāo)了140%?這座大樓的裝修在當(dāng)?shù)匾矊贇馀?宛如“鶴立雞群”之感?建起大樓,丟掉民心,不知當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)是怎么考慮的?

再窮不能窮衙門(mén),再苦不能苦自己,已成為某些領(lǐng)導(dǎo)干部的首要考量?這是個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)?設(shè)想一下,當(dāng)前正深受看病難?上學(xué)難?住房難之苦的老百姓看著一座座氣勢(shì)恢弘?富麗堂皇的“衙門(mén)”時(shí),心里會(huì)不會(huì)罵娘?而事實(shí)上,當(dāng)本就捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政資金被大量消耗在豪華辦公上了,還有多少能用在人民的福利上?

當(dāng)年溫總理為民工討薪,各地清理拖欠民工工資?清理結(jié)果卻讓人大吃一驚:不少拖欠的源頭竟然是黨政部門(mén),而罪魁禍?zhǔn)拙褪菤馀珊廊A的辦公大樓?一些地方不顧實(shí)際的超前消費(fèi),欠下的一筆筆爛賬,最后買(mǎi)單的還不是當(dāng)?shù)乇疽奄醯呢?cái)政?

“病灶”之六——出國(guó)考察

北京市市長(zhǎng)王岐山在今年的一次會(huì)議上,講過(guò)一個(gè)“幽默故事”?他說(shuō):“以前,聽(tīng)說(shuō)南斯拉夫的奶牛養(yǎng)得好,中國(guó)人就經(jīng)常去參觀?當(dāng)?shù)氐墓賳T就對(duì)我們講,‘中國(guó)人就是愛(ài)學(xué)習(xí),連我們的奶牛都認(rèn)識(shí)中國(guó)人了!我也不知道這是表?yè)P(yáng)還是批評(píng),可能是我們?nèi)⒂^的人太多了吧?”

這不僅僅是個(gè)“幽默”故事?在其“幽默”的背后,是一個(gè)嚴(yán)肅的問(wèn)題,那就是我們出國(guó)考察中的無(wú)序無(wú)度?據(jù)2000年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示,1999年干部公費(fèi)出國(guó)消耗財(cái)政費(fèi)用已達(dá)3000億元?這以后,出國(guó)考察?培訓(xùn)之風(fēng)愈演愈烈,其行政經(jīng)費(fèi)支出更是“水漲船高”?

近年來(lái),借考察?培訓(xùn)為名,公費(fèi)出國(guó)幾乎成為各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)的一個(gè)普遍現(xiàn)象,有些地方和部門(mén)甚至把出國(guó)考察?培訓(xùn)搞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)?而且,不知從什么時(shí)候起,在一些地方和部門(mén),出國(guó)考察?培訓(xùn)成了一項(xiàng)待遇和福利,隔段時(shí)間就要安排一些領(lǐng)導(dǎo)干部出國(guó)?

當(dāng)然,隨著對(duì)外開(kāi)放的不斷擴(kuò)大和深入,出于工作需要,干部帶著明確任務(wù)和目的出國(guó)考察或培訓(xùn),是必要的?怕就怕有名無(wú)實(shí)?在雅典奧運(yùn)會(huì)期間,希臘當(dāng)?shù)氐穆糜尾块T(mén)接待了一撥又一撥考察的中國(guó)團(tuán)隊(duì)?一位華人就說(shuō):“好多人不懂外語(yǔ),成天接觸的全是我們這些華裔,不知他們考察到了什么?”

其實(shí),對(duì)干部出國(guó)考察,中央早有一系列明確規(guī)定,但一些地方和部門(mén)就是搞“上有政策,下有對(duì)策”?可以這么說(shuō),中國(guó)黨政干部出國(guó)考察的自由度是許多國(guó)家所望塵莫及的?前不久,美國(guó)艾文市市長(zhǎng)與中國(guó)某市市長(zhǎng)在電視上有一段公開(kāi)對(duì)話?當(dāng)雙方互致邀請(qǐng)時(shí),美國(guó)市長(zhǎng)“吝嗇”地表示她沒(méi)有訪華的費(fèi)用,如果訪華,費(fèi)用就屬額外開(kāi)支?我們何曾聽(tīng)到過(guò)中國(guó)市長(zhǎng)會(huì)為了出國(guó)費(fèi)用焦頭爛額!

防止變味的“西天取經(jīng)”,是遏制行政經(jīng)費(fèi)不斷膨脹的必然要求?其實(shí),在如今這個(gè)信息時(shí)代,出國(guó)考察已不是唯一的學(xué)習(xí)方法?即便對(duì)那些必要的出國(guó)考察,我們也要嚴(yán)加管理,比如,應(yīng)該建立相應(yīng)的出國(guó)考察公示制度,將出國(guó)考察的目的?任務(wù)?必要性以及行程公布出來(lái);出國(guó)歸來(lái),還必須拿出成果報(bào)告,絕不能花了錢(qián)出游一圈,回來(lái)只知感嘆“長(zhǎng)了見(jiàn)識(shí)?開(kāi)了眼界”?一句話,要讓出國(guó)考察成為領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)的一種責(zé)任,絕不能成為游山玩水的待遇,更不能成為互相攀比的職務(wù)消費(fèi)?

從廣義上說(shuō),政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接投資也屬于行政成本范疇,其中的“形象工程”?“政績(jī)工程”的消耗更是驚人?如一些地方無(wú)人煙處的光彩工程,空曠奢華的大廣場(chǎng),普遍虧損的會(huì)展中心和一擲千萬(wàn)金的各種節(jié)慶,種種領(lǐng)導(dǎo)干部的“面子成本”造成的財(cái)政黑洞更是深不減底?