城市管理者與攤販的“戰(zhàn)爭(zhēng)”

王　剛　袁　野　劉　巍

隨著中國(guó)城市化的到來，失業(yè)人口攤販化、攤販群體弱勢(shì)化、攤販經(jīng)營(yíng)非法化等問題的出現(xiàn)，使街頭攤販管理成為一個(gè)城市治理的難題，而城管則成了這支弱勢(shì)隊(duì)伍的直接對(duì)立面

對(duì)于一個(gè)初到北京的外地農(nóng)民來說，一輛三輪車，可能是他賴以生存的全部財(cái)產(chǎn)。

23歲的齊建志，來自河北農(nóng)村。7月，他的第一輛三輪車被城管抄于北京的青龍橋。交完200元罰款，他全身只剩下五六十塊錢。好在，城管后來把車和桃子還給了他。

齊建志承認(rèn)自己做無證商販這一行的經(jīng)驗(yàn)不足，才干不到一個(gè)月，就被抄了兩次。但他認(rèn)為，他不是不懂法，而是因?yàn)槌枪軓膩砭褪巧蟻砭统能?，從來沒有對(duì)他講過法。8月11日那天，海淀區(qū)城管的聯(lián)合行動(dòng)第二次抄了他的三輪車。7天后，齊又推著一輛新買的舊三輪車上了街。他不想離開這個(gè)城市。“這個(gè)城市是大家的，只要有能耐，就可以生存下去”，他說。

齊建志是北京近30萬名的無證游商中的一位。而他們與城管之間的“貓鼠戰(zhàn)爭(zhēng)”，每天都在北京的大街小巷上演著。

城管：隨著城市化應(yīng)運(yùn)而生

“城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。由于中國(guó)人口眾多，而同時(shí)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展又極不平衡，因而，大量的各類人員涌入城市，并造成城市的擴(kuò)張，是不可避免的?！?清華公共管理學(xué)院教授于安一再提到“淘金夢(mèng)”在現(xiàn)代中國(guó)城市化進(jìn)程中扮演的重要角色，帶有暴發(fā)欲望的“淘金行為”是這個(gè)時(shí)代的普遍現(xiàn)象。

中國(guó)的城管隊(duì)伍，正是在這種城市化的背景下誕生的。

據(jù)1984年就開始進(jìn)入北京市容監(jiān)察大隊(duì)，現(xiàn)任海淀城管大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)的尹肇江回憶，1995年時(shí)，北京的集貿(mào)市場(chǎng)的總數(shù)已達(dá)1125個(gè)，達(dá)到歷史最高點(diǎn)。很多市場(chǎng)，依托河邊、路邊、墻邊而迅速形成，同時(shí)還有數(shù)以萬計(jì)的零散游商在沿街叫賣。也就是從這一年開始，北京市開始了對(duì)“三邊”市場(chǎng)的整頓，工商部門不再審批“馬路市場(chǎng)”。

社會(huì)科學(xué)院管理所所長(zhǎng)、北京市城管特聘的執(zhí)法監(jiān)督員張?jiān)沤榻B：“1996年左右，在北京城中，小商販突然像雨后春筍一樣冒了出來。而這時(shí)，在工商、市容、環(huán)保、交通等等行政部門，各自進(jìn)行行政執(zhí)法，職能交叉，效率低下。”

為適應(yīng)這種情況，新法規(guī)不斷出現(xiàn)，“每出現(xiàn)一個(gè)新法規(guī)（如《市容法》等），就可能要成立一個(gè)新部門來執(zhí)行它?！睆?jiān)耪f，這就是當(dāng)時(shí)流傳一時(shí)的所謂“九個(gè)大沿帽去管一個(gè)破草帽”現(xiàn)象。

1997年4月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，北京市政府向宣武區(qū)人民政府發(fā)出《關(guān)于在宣武區(qū)開展城市綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的通知》，原則上同意宣武區(qū)開展城市管理“綜合執(zhí)法”的試點(diǎn)工作，并要求城市規(guī)劃、工商行政管理、園林、公安、市政管理、環(huán)衛(wèi)和環(huán)保等部門積極支持、全力配合。

一個(gè)月后，北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)正式成立，這是全國(guó)第一個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院法制局批準(zhǔn)的綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)單位。

性質(zhì)模糊的城管隊(duì)伍

第一批的城管隊(duì)員，是從工商、市政、環(huán)境等各政府部門調(diào)來的在職人員。后來，又陸續(xù)有復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人加入。在全國(guó)實(shí)行公務(wù)員考試之后，這支隊(duì)伍中，又加入了通過考試進(jìn)來的大學(xué)生和其他行業(yè)人員。據(jù)海淀區(qū)城管監(jiān)察大隊(duì)宣傳科長(zhǎng)介紹，目前，這支隊(duì)伍的平均年齡是三十七八歲。

除正式城管之外，還有一支協(xié)管員的隊(duì)伍，屬于各區(qū)和各街道管理，通常是“40、50人員”，也就是說，這支隊(duì)伍主要由北京的下崗職工組成，年齡更偏大、文化水平等也會(huì)比正式城管隊(duì)員低一些。

張?jiān)耪f， 1997年宣武區(qū)成立城市監(jiān)察大隊(duì)后，綜合執(zhí)法試點(diǎn)“效果非常好”，“效率高，問題解決得快?！?/p>

這一試點(diǎn)很快在北京和全國(guó)推廣開。在全國(guó)，至今已有80多個(gè)城市建立了城管隊(duì)伍，但這支隊(duì)伍的歸屬并不一致，比如在合肥，這支隊(duì)伍歸市容環(huán)境衛(wèi)生管理局管。有不少地方城管隊(duì)伍都劃歸建設(shè)部門主管，而有些則歸市容局或別的部門管理。

而到了中央一級(jí)，它的對(duì)口部門，被歸到建設(shè)部。

編制問題，只是城管性質(zhì)模糊的一個(gè)方面。法律地位不明確，是城管的另一個(gè)大問題。

從1997年全國(guó)第一個(gè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)建立到現(xiàn)在，城管隊(duì)伍已經(jīng)經(jīng)過了9年多的發(fā)展，但是到目前為止，全國(guó)仍然沒有一部專門針對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的獨(dú)立的法律文件產(chǎn)生。查閱北京城市執(zhí)法局的文件匯編，可以見到：1997年的第12號(hào)，《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》，及第77號(hào)，《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的通知》;1998年第110號(hào)，《關(guān)于北京市城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作擴(kuò)大區(qū)域的通知》;或是2003年市政管字第342號(hào)，《北京市區(qū)縣城管監(jiān)察組織行使的職權(quán)》等等文件，但卻沒有一個(gè)針對(duì)城管的專門和獨(dú)立的法律法規(guī)。

沒有專門和獨(dú)立的法規(guī)，城管綜合執(zhí)法只能參照其他相關(guān)法律。

1996年頒布的《行政處罰法》，是最早肯定綜合執(zhí)法的法律文件。其第十六條規(guī)定:國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。

張?jiān)沤忉尩?，也就是說，城管只有對(duì)“物”的處理權(quán)，沒有對(duì)人身進(jìn)行限制的權(quán)力。他們的執(zhí)法方式，主要是罰款和沒收財(cái)物。而協(xié)管隊(duì)員，并沒有真正的執(zhí)法權(quán)，只能協(xié)助城管隊(duì)員執(zhí)法。

每次城管查抄之后，對(duì)于那些沒收的物資，都怎么處理，法律上也沒有規(guī)定。張?jiān)旁儐栠^，那些屬于生鮮物品的瓜果蔬菜怎么處理？城管隊(duì)員回答她說，都上交，送了社會(huì)福利院?？墒牵切]收來的三輪車、煎餅爐子也送福利院?jiǎn)幔俊皩?shí)際這些物品該怎么處理，都沒有規(guī)定”，張?jiān)耪f。

與法律規(guī)范缺失相對(duì)應(yīng)的，卻是城管執(zhí)法范圍的不斷擴(kuò)大。1997年北京市宣武區(qū)城管監(jiān)察大隊(duì)成立時(shí)，只有5項(xiàng)職能，但是9年過去，歷經(jīng)3次職能擴(kuò)張，到2002年時(shí)，擴(kuò)大為8項(xiàng)職能105項(xiàng)行政處罰權(quán)，到現(xiàn)在，已經(jīng)包括了13大類共285項(xiàng)行政處罰權(quán)。涉及范圍之廣，從市容環(huán)境到工商管理，從城市節(jié)水到公安交通，幾乎無所不包。井蓋丟失、下水道排水口堵塞、燃?xì)夤芫€漏氣、違法停車、毀壞綠地、施工現(xiàn)場(chǎng)揚(yáng)塵和遺灑、黑導(dǎo)游等等各種雜事，都在城管的管轄職責(zé)之內(nèi)（另見資料）。每當(dāng)城市發(fā)展中出現(xiàn)了新的問題，城管管轄的范圍就有可能擴(kuò)大一次。

他們?yōu)槭裁催x擇當(dāng)無照商販？

8月18日中午，北京海淀的中關(guān)村街道旁，一排8個(gè)無照小販在賣盒飯。云騰時(shí)代公司孫龍濤買了盒飯，他坦言對(duì)記者說，自己如果上班，差不多每天都會(huì)買小販的盒飯。他公司的員工也大多如此。他說，雖然附近電子商城有吃飯的地方，但中關(guān)村這么多人，根本沒法滿足需求。他認(rèn)為中關(guān)村一半的人都在吃無照商販賣的飯。

一位來自山東的22歲劉姓攤販對(duì)記者說，去年他被抄了8輛車，今年抄了2輛，罰了8次。他說海淀分隊(duì)的城管很厲害。在被記者問到，既然這樣，為什么不進(jìn)市場(chǎng)去賣貨時(shí)，他的22歲的老鄉(xiāng)趙魯說，市場(chǎng)進(jìn)不去，攤位少、位置偏、攤位費(fèi)太貴。

35歲的小販王志軍，在8月11日那天被抄走了賣水果的三輪車。失去車后，他捧著一個(gè)保溫箱，在賣冰鎮(zhèn)飲料。他說，并不是沒試過干其他職業(yè)，但都不好做，比如去打工，老板有時(shí)會(huì)不給錢。

做無證商販，風(fēng)險(xiǎn)如此之大，究竟收入幾何？一些小販向記者含糊地承認(rèn)，一個(gè)月收入近2000元。而進(jìn)入市場(chǎng)去做有執(zhí)照的商販，據(jù)北京市社科院管理所所長(zhǎng)張?jiān)帕私獾降那闆r，每月的攤位費(fèi)，通常在1000到1500元。

“他們的行為確實(shí)違法了，毫無疑問?！睆?jiān)耪f，“但是背后折射出的問題，是政府如何解決城市中那些低收入者的生活和就業(yè)問題?！?/p>

“我們的政府為什么不能建立一些攤位費(fèi)極其便宜的市場(chǎng)，或者不收攤位費(fèi)的，完全是一種公益性的市場(chǎng)，就讓這些沒有資金的人，去從事一些老百姓需要的小商品的買賣？”張?jiān)鸥嬖V記者，她認(rèn)為政府可以制定一些規(guī)則，比如符合什么狀況的，才能進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)，然后進(jìn)行分梯級(jí)管理，比如在這個(gè)市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)滿兩年的人員，已經(jīng)積攢了一定的資金和經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，這時(shí)候就需要退出市場(chǎng)?！爱?dāng)然，前提是這些市場(chǎng)的選址要方便老百姓去購(gòu)買?！睆?jiān)耪f，“政府需要付出一些成本，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，是有利于城市管理和社會(huì)穩(wěn)定的。”

“一腳定乾坤”的執(zhí)法方式

自從2003年1月，北京市城管執(zhí)法局正式掛牌成立后，城管執(zhí)法者和自由攤販的矛盾開始逐漸升級(jí)，據(jù)尹肇江介紹，雙方從“打游擊”開始向面對(duì)面的對(duì)抗演變。

尹說，城管執(zhí)法局成立后的一個(gè)變化，是開始施行“千分制”考核，這是一種對(duì)工作指標(biāo)的考核方式。當(dāng)時(shí)，交警隊(duì)和公安部門都開始以罰款的方式“創(chuàng)收”，還有相當(dāng)?shù)纳侠U指標(biāo)，而在城管部門，也存在這種任務(wù)指標(biāo)。

另一方面，政府對(duì)于城市管理的力度在不斷加大。

于是，大家都不愿看到的暴力對(duì)暴力的局面出現(xiàn)了。

據(jù)尹肇江回憶，城管的重大整治行動(dòng)，往往是分管市長(zhǎng)親自掛帥親自督察。他記得有許多次，半夜里被反復(fù)的電話鈴聲驚醒。有一次是副市長(zhǎng)打來的，說看到人大東門外有一個(gè)無照經(jīng)營(yíng)的燒烤攤。

他馬上組織人去執(zhí)法。行動(dòng)剛布置完半個(gè)小時(shí)，協(xié)管員打來電話說，城管被攤販打了。

城市管理廣播一位不愿透露姓名的志愿者對(duì)記者說，“李志強(qiáng)事件具有一定必然性，你知道嗎？城管是一腳定乾坤，全部都是一腳定乾坤。”所謂“一腳定乾坤”就是抄攤兒。

城管隊(duì)員王愷力（化名），在沒當(dāng)上城管隊(duì)員時(shí)，看見過城管隊(duì)員在街上抄攤兒。“我當(dāng)時(shí)無法理解”，他說，“成桶的白米飯最后被傾倒在垃圾堆上。后來，當(dāng)上了城管隊(duì)員，沒想到我也開始抄攤，我是不得已。但‘李志強(qiáng)事件后，我現(xiàn)在很困惑?！蓖鯋鹆Φ睦Щ?，在城管隊(duì)員中，非常有代表性。文明執(zhí)法，猶如秀才遇見兵，恐怕不能解決問題，只好“一腳定乾坤”。用城管們的話說，在街上執(zhí)法，這是最高效率的方式?！吧頌槌枪埽谄湮恢\其職，我沒有選擇。”王說。

而用尹肇江的話說，北京有30萬無證攤販，而他們城管僅有5000人?！耙粋€(gè)城管要面對(duì)60個(gè)無證攤販，不想用暴力都難?！?/p>

然而，正是這種“一腳定乾坤”做法，使一線的城管面臨更多的暴力抗法。中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德在接受記者采訪時(shí)說：“暴力執(zhí)法，會(huì)帶來暴力抗法。”