審計風(fēng)暴“轉(zhuǎn)型”

李中旭

民眾認(rèn)為，“不點(diǎn)名”是一種退步；業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“不點(diǎn)名”是一種進(jìn)步。究竟孰是孰非？

“中央9個部門吃空額；18個部門挪用專項(xiàng)資金為私用；7個部門隱瞞收入、虛例支出，將資金私存私放”6月27日，國家審計署審計長李金華在做中央預(yù)算執(zhí)行審計情況的報告時如是說。每年6月底，“鐵面審計長”的這個報告，都是全國人大常委會例行會議的重頭戲。2002年以來，由于“審計風(fēng)暴”深入人心，李金華的報告已經(jīng)成為民眾的心理期盼。

但是，在李金華讀完今年的報告之后，民眾的心理卻有落空的感覺。因?yàn)闋砍兜缴鲜鲞`規(guī)行為的中央部門并沒有被點(diǎn)名，眾所期盼的新一輪“審計風(fēng)暴”難見蹤影。兩天以后，時事評論員時寒冰在《上海證券報》發(fā)表時評，稱“審計報告不點(diǎn)名不利于審計監(jiān)督”。

同時，今年的審計報告還向其他例行報告靠攏，先說成績后說不足，改變往年只說“不”的局面，導(dǎo)致今年報告比往年更長。

這些表面上的變化，盡管令民眾難以理解，但在業(yè)內(nèi)人士看來，卻有著“轉(zhuǎn)型”的意義。“此前，對違規(guī)問題的查處是審計工作的重點(diǎn)，現(xiàn)在，這一重點(diǎn)正在向績效審計過渡，是一種進(jìn)步”，中國審計學(xué)會理事、武漢大學(xué)商學(xué)院教授廖洪對《中國新聞周刊》說，“雖然有轟動效應(yīng)，但違規(guī)畢竟是少數(shù)，績效審計才是日常審計的重點(diǎn)，這一轉(zhuǎn)型也符合國際潮流。”

不點(diǎn)名是一種妥協(xié)？

“審計風(fēng)暴”最為猛烈的2004年，也是各個部門反彈最為強(qiáng)烈的一年。據(jù)本刊不完全統(tǒng)計，前年的這個時候，云南大姚地震災(zāi)區(qū)相關(guān)部門、錦州交行和法院、國家電力公司、長江重要堤防隱蔽工程建設(shè)管理局紛紛對審計報告提出質(zhì)疑，或?yàn)樽约赫页鲩_脫的理由。

后來，財政部、發(fā)改委、教育部、交通部、國家體育總局等一大批國家部委也被一一點(diǎn)名?！跋鄬τ诘胤?，這些中央部委的反彈雖然沒有見諸報端，但影響力更大”，一位審計學(xué)者告訴本刊，“審計署不僅壓力很大，風(fēng)險也不小”。

“現(xiàn)在一年查五十幾個億的違規(guī)資金，以前也不是沒有，只不過，前幾任審計長的時代，還沒有向全國人大做報告的規(guī)矩，都是內(nèi)部報告”。中國審計學(xué)會副會長張以寬說。

盡管李金華在全國人大常委會做報告時已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，將用公告制取代現(xiàn)在的“總報告點(diǎn)名制”，但外界普遍認(rèn)為國家審計署將重回內(nèi)部查賬的老路。6月27日以后，多名國家審計署官員受到問詢：你們究竟想怎么搞？

一名國家審計署官員為此詳細(xì)講解了目前實(shí)施的公告制的由來：2003年，公告制就已開始部分取代點(diǎn)名制的功能。點(diǎn)名制的好處是，社會影響力大，媒體跟進(jìn)迅速，能夠在短時間內(nèi)形成合力，有助于違規(guī)問題的整改，甚至從長遠(yuǎn)來看有助于審計體制的變革。但是，點(diǎn)名制的弊端在于，李金華審計長不可能在有限的總報告篇幅內(nèi)點(diǎn)出所有違規(guī)部門的名字，而有選擇的點(diǎn)名，顯然沒有堅持一視同仁的原則，本身就有些不公平。況且任何一項(xiàng)審計都將形成單一的審計報告并公布在國家審計署的網(wǎng)站上，較之點(diǎn)名制更為詳盡。就在李金華在全國人大常委做報告的前一天，對中國農(nóng)業(yè)銀行的審計報告被公之于眾：違規(guī)存款業(yè)務(wù)142.73億元，違規(guī)發(fā)貸276.18億元，違規(guī)辦理票據(jù)業(yè)務(wù)97.18億元，3名省級分行行長被免職。

“因此，公告制較之點(diǎn)名制，是一種進(jìn)步?！边@位官員說。他告訴本刊，這一做法，仿效了美國審計總署的操作模式，該國的分項(xiàng)審計報告，民眾可以上網(wǎng)查詢，也可以查閱報告副本。

可以預(yù)見的是，今年分項(xiàng)審計報告還將包括青藏鐵路環(huán)境保護(hù)審計以及開發(fā)區(qū)財政稅收政策審計，無論是環(huán)保還是開發(fā)區(qū)，從前都未進(jìn)入過審計總報告。“此前，國家對環(huán)保和開發(fā)區(qū)問題上的審計力度一直不夠?！绷魏檎f。

重點(diǎn)轉(zhuǎn)向績效審計

據(jù)張以寬回憶，國家審計署成立之初，國務(wù)院對審計署的要求是：全面審計抓重點(diǎn)。這個重點(diǎn)，就是加大對違規(guī)問題的審計力度。

在“審計風(fēng)暴”進(jìn)入第5個年頭的時候，違規(guī)行為已經(jīng)在相當(dāng)程度上得到遏制，用李金華在今年報告中的話來說:“總的看，財政部在具體組織2005年度中央預(yù)算執(zhí)行過程中較好地履行了職責(zé)，中央預(yù)算編制的質(zhì)量、執(zhí)行的效果和預(yù)算管理水平進(jìn)一步提高。

這次審計查出的2005年度新發(fā)生的違法違規(guī)問題金額8.65億元，僅占審計當(dāng)年資金量的0.6%。”

從違規(guī)審計到績效審計這一轉(zhuǎn)型，李金華在去年就有所提及，對違規(guī)和績效審計的比例大概為“一半對一半”。

“績效審計是一種非常科學(xué)的管理模式”，全國高級審計師評審委員會委員、北京工商大學(xué)會計學(xué)院副院長趙寶卿對《中國新聞周刊》說，“錢怎么花的，花出了什么效果，只要一審計，立竿見影，較之其它方式的考核，這種考核方式的論據(jù)更為充分”。

轉(zhuǎn)型中，和績效審計一起獲得加強(qiáng)的，是世界上獨(dú)一無二的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計?？冃徲媽κ?，也是世界通行的審計規(guī)則；而經(jīng)濟(jì)責(zé)任對人，具有鮮明的中國特色?！斑@主要是考慮到，中國的一把手干部更多為任命制，具有較大的權(quán)力，對他們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，有事半功倍之效?！绷魏檎f，“1986年開始施行的廠長經(jīng)理離任審計，是今天經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計最早的雛形?！?/p>

不過，到目前為止，因經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計落馬的高級官員尚未見諸報端。但據(jù)本刊了解，國家審計署在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方面已投入了大量的人力物力。

重點(diǎn)轉(zhuǎn)向績效審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計之后，審計部門的工作量驟然加大，對常規(guī)問題的動態(tài)追蹤顯然比重點(diǎn)追蹤更加費(fèi)時費(fèi)力，也使原本人手緊缺的難題雪上加霜。

另一個讓人不平衡的對比則是，國家審計署的公務(wù)員總量只是美國國家審計總署的1/10，難免在做績效審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時捉襟見肘。

審計體制變革任重道遠(yuǎn)

在審計工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)型之際，審計體制的變革已經(jīng)不是媒體熱評的焦點(diǎn)。相對于兩年之前“審計風(fēng)暴”最為猛烈的時期，加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管強(qiáng)化上游監(jiān)督以根除審計風(fēng)暴、將國家審計署列入人大序列來加強(qiáng)橫向監(jiān)督等建言出現(xiàn)的頻率越來越低。兩年前，和教育部前副部長張保慶一樣，國家審計署前副審計長項(xiàng)俊波在調(diào)離審計署之前，也提出了設(shè)立國家審計院的構(gòu)想。

在接受本刊采訪時，張以寬還提出了開展對政策進(jìn)行事前審計的建議。他舉例說，美國在對政策的事前審計方面取得了很大的成功，如果我們西學(xué)中用，將對一些正在出臺、已經(jīng)出臺的政策，比如公車改革的合理性等做出科學(xué)的界定。

“學(xué)界的上述共識，暫時還沒有獲得采納?！睆堃詫捄挖w寶卿告訴《中國新聞周刊》。在這一背景下，廖洪等人仍然在堅持審計體制改革“兩步走”的策略。第一步，全國審計系統(tǒng)垂直管理以根治地方保護(hù)主義;第二步，將審計部門列入人大序列?！拔覀冞€沒走第一步，怎么能奢求第二步呢”。廖洪對本刊說。

這兩大步雖然沒有邁出，但并不意味著決策層沒有預(yù)熱。今年6月1日，修訂后的《審計法》出現(xiàn)了多處重要變化。例如，新《審計法》第四條規(guī)定：國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。

審計工作報告應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)報告對預(yù)算執(zhí)行的審計情況。必要時，人民代表大會常務(wù)委員會可以對審計工作報告作出決議。國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結(jié)果向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告。

“這一前所未有的規(guī)定，強(qiáng)化了人大對審計工作的介入力度”。廖洪說。