“漸進(jìn)”與“跨越”的路徑博弈

李紅昌

或許是被某些領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)沖昏了頭腦，或許是把某些經(jīng)濟(jì)理論視為圭臬，一些政府部門的官員，尤其是一些不負(fù)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始宣傳這樣一種論調(diào)，即鐵路改革應(yīng)該遵循國(guó)有資本完全退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、逐步退出非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)學(xué)原則，從局部向整體，從邊緣向核心，從漸進(jìn)到突變，在不影響鐵路建設(shè)與發(fā)展的前提下，有序地實(shí)現(xiàn)中國(guó)鐵路的改革與重組。

“國(guó)進(jìn)民進(jìn)”與“國(guó)退民退”

按照一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，政府與市場(chǎng)之間存在著替代關(guān)系，國(guó)有資本與民營(yíng)資本之間也是如此。由于民營(yíng)資本在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域甚至非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的效率都比國(guó)有資本效率高，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制更能激勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體努力工作，不斷提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效，因此，把競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域甚至非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域開放給民營(yíng)資本，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置過程中的基礎(chǔ)性作用，是一件利國(guó)利民的好事。就鐵路產(chǎn)業(yè)而言，應(yīng)該說，向民營(yíng)資本開放市場(chǎng)不是一個(gè)根本性問題，根本性的問題反倒是，鐵路國(guó)有資本應(yīng)該不應(yīng)該退出，鐵路國(guó)有資本應(yīng)該不應(yīng)該進(jìn)入？

單純對(duì)立地看待國(guó)有資本與民營(yíng)資本，將對(duì)立的觀點(diǎn)引入鐵路產(chǎn)業(yè)，就可能誤導(dǎo)改革。鐵路發(fā)展的歷史告訴我們的，更多的是一部“國(guó)進(jìn)民進(jìn)”或“國(guó)退民退”的歷史，而不是一個(gè)“國(guó)退民進(jìn)”或“國(guó)進(jìn)民退”的進(jìn)程。

林曉言博士認(rèn)為，鐵路產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)不同的地方，或者說鐵路產(chǎn)業(yè)有趣的地方就是，國(guó)有資本與民營(yíng)資本更多的是一種公私合作伙伴關(guān)系。如果考察一下歐盟鐵路、日本鐵路、韓國(guó)鐵路，甚至美國(guó)、加拿大、印度、阿根廷，我們都會(huì)發(fā)現(xiàn)民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路產(chǎn)業(yè)的前提是國(guó)有資本的大量進(jìn)入，國(guó)有資本大量進(jìn)入的結(jié)果是民營(yíng)資本在該領(lǐng)域的劇烈擴(kuò)張。

正如我們以前所主張的那樣，無論是“網(wǎng)運(yùn)分離”模式還是“網(wǎng)運(yùn)一體”模式，無論是BOT模式還是特許經(jīng)營(yíng)模式，我們都需要合理地匹配國(guó)資與民資的關(guān)系，回避政府職責(zé)的中國(guó)鐵路改革肯定是不成功的改革，否定市場(chǎng)作用的中國(guó)鐵路改革肯定是成本高昂的改革。

整體改革或局部改革

整體改革或局部改革，反映的是兩種截然不同的改革思路。自20世紀(jì)80年代開始迄今，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界或鐵路主管部門提出了若干種具有較大社會(huì)影響的鐵路整體改革方案，其中一些改革方案得到了實(shí)施或部分實(shí)施。

這些改革方案主要包括：建立現(xiàn)代企業(yè)制度方案、“網(wǎng)運(yùn)分離”方案、組建區(qū)域公司方案、跨越式發(fā)展方案等4種方案。鐵路局部和漸進(jìn)的改革適合于某些盡頭局如烏魯木齊局等，或許也適合于諸如京津城際、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，但絕不適合于鐵路整體的改革與重組。

鐵路跨越式發(fā)展方案的一個(gè)核心內(nèi)容，是按照生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的基本思路，鐵路改革重組必須在生產(chǎn)力布局調(diào)整完成之后，或者說，鐵路改革重組不能超前于生產(chǎn)力布局的優(yōu)化整合進(jìn)程。2005年3月份，鐵道部撤銷了全部鐵路分局和大規(guī)模建設(shè)客專網(wǎng)等，雖然社會(huì)反響平平，但不能不說這是一次帶有整體色彩的革命性變革，因此值得贊許。

可惜的是，跨越式發(fā)展方案在整體性上仍有欠缺，特別是該方案不重視整體交易規(guī)則的建立，不重視市場(chǎng)資源的挖掘，過度依賴鐵道部的力量，缺乏統(tǒng)籌安排，使跨越式發(fā)展方案顯得十分粗糙、功利、隨意和局促。

鐵路是典型的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，忽視這一點(diǎn)就會(huì)形成錯(cuò)誤的“以增量換存量，先局部后整體”的改革思路。鐵路的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特性會(huì)使任何一家其他類型的鐵路企業(yè)都無法在鐵路產(chǎn)業(yè)中生存，它們的命運(yùn)都會(huì)控制在鐵道部及其所屬鐵路局的手中。合資鐵路公司的經(jīng)驗(yàn)表明，如果不形成合理的調(diào)度指揮權(quán)生成機(jī)制，如果不形成合理的財(cái)務(wù)清算生成機(jī)制，處于鐵路網(wǎng)絡(luò)中的單個(gè)鐵路運(yùn)輸企業(yè)就根本無法按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作。

實(shí)際上，有學(xué)者認(rèn)為，如果鐵道部不進(jìn)行整體的、存量的改革，即使客運(yùn)專線公司擁有某一區(qū)段的調(diào)度指揮權(quán)，也沒有任何實(shí)質(zhì)性意義。因此，各客運(yùn)專線公司在目前格局下，調(diào)度指揮權(quán)只好集中統(tǒng)一在鐵道部運(yùn)輸局手中?？梢?，鐵路進(jìn)行增量改革的后果只會(huì)形成更大規(guī)模的存量，進(jìn)一步增加而不是減弱了鐵路改革的難度。鐵路改革的順序不能與一般工商企業(yè)相同，整體的、一次性的、存量的改革是具有網(wǎng)絡(luò)特性的鐵路產(chǎn)業(yè)所必需的。

可以說，缺乏整體發(fā)展思路的鐵路改革肯定是失敗的改革，缺乏雷厲風(fēng)行魄力的改革也肯定不是成功的改革。

缺失的公共治理

記得日本富士通綜合研究所上席主任研究員柯隆先生曾說過，中國(guó)現(xiàn)在似乎每個(gè)人都有怨氣，似乎每個(gè)人都是改革的受害者。反觀中國(guó)鐵路，似乎沒有人愿意為鐵路改革盡力，似乎沒有人愿意損失自己的哪怕一丁點(diǎn)兒的利益，大家都害怕成為改革的受害者。

中國(guó)鐵路改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的真實(shí)寫照：改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，產(chǎn)權(quán)配屬和利益格局的重大調(diào)整已在所難免。問題是，我們現(xiàn)在最需要什么樣的機(jī)制來推進(jìn)中國(guó)鐵路的改革與發(fā)展進(jìn)程？答案卻很簡(jiǎn)單：透明的、法制的公共治理！

社會(huì)利益主體越是多元化，矛盾沖突就越是顯著。公共治理平臺(tái)是一種決策商議機(jī)制，體現(xiàn)并平衡利益集團(tuán)聲音和主張，集中矛盾與協(xié)調(diào)沖突，是一種民主治理與投票表決的機(jī)制。其他網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或壟斷產(chǎn)業(yè)如民航、石化、電力、公路、電信等都在不同程度上缺少基本的公共治理元素，中國(guó)鐵路作為“最后的改革者”，不過表現(xiàn)得更明顯而已。如果缺少公共治理的營(yíng)養(yǎng)，就像美好的愿望孵化出刺目扎手的怪胎、嚴(yán)肅的話題演化出下流的笑話一樣，結(jié)果讓人驚詫、懷疑、失望。

假如我國(guó)鐵路僅僅停留在對(duì)西方科技的吸收層面，而缺乏制度層面的激蕩與提升，沒有相應(yīng)公共治理模式的保障，政府邊界和市場(chǎng)邊界沒有得到清晰界定，行政治理和市場(chǎng)治理沒有較好的耦合，那么，鐵路產(chǎn)業(yè)的前景實(shí)在不容樂觀。

韓國(guó)在建設(shè)漢城——釜山高速鐵路期間，通過引進(jìn)整套的法國(guó)技術(shù)，開展消化、吸收和創(chuàng)新工作，韓國(guó)目前已經(jīng)可以自己獨(dú)立生產(chǎn)并出口擁有自主品牌的高速動(dòng)車組。這一過程中，國(guó)家的統(tǒng)籌規(guī)劃、政府的盡責(zé)、規(guī)則的鮮明嚴(yán)厲、公民的心平氣和，無不折射出公共治理的理性光芒。

鐵路改革與發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括了鐵路改革重組框架、鐵路生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、鐵路減員增效，甚至要精確到具體人頭和具體數(shù)字這樣枯燥而乏味的工作上，這也是世界上其他國(guó)家鐵路改革都?xì)v時(shí)很久，且有大量法律法規(guī)加以保障的重要原因。

中國(guó)鐵路存在的問題是多層次的，國(guó)退民進(jìn)的盲目、交易規(guī)則的缺失、利益集團(tuán)的強(qiáng)大，都使鐵路改革與發(fā)展不可避免地涂上了一層凝重的灰色。進(jìn)入攻堅(jiān)階段的鐵路改革，考驗(yàn)的絕不僅僅是智慧。在其他產(chǎn)業(yè)的改革可以和風(fēng)細(xì)雨的時(shí)候，鐵路必須站在風(fēng)口浪尖上；在其他產(chǎn)業(yè)“國(guó)退民進(jìn)”的大變革中，鐵路國(guó)有資本沒有退卻的借口；在其他產(chǎn)業(yè)可以增量改革的時(shí)候，鐵路改革沒有局部試點(diǎn)的余地；在其他產(chǎn)業(yè)可以放心大膽追逐利潤(rùn)的時(shí)候，中國(guó)鐵路依然要承擔(dān)公益性責(zé)任。

客觀地說，中國(guó)鐵路改革與發(fā)展的環(huán)境十分嚴(yán)峻，鐵道部的處境是如履薄冰。從某種意義上來說，中國(guó)鐵路的問題不僅僅是一個(gè)局部的問題，而是一個(gè)全局性的帶有普遍意義的問題。但鐵路產(chǎn)業(yè)的特殊性就在于，與電力、民航、公路、電信等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)不同，它已經(jīng)錯(cuò)過了最佳的發(fā)展歷史時(shí)期。

幸運(yùn)的是，我國(guó)所處的工業(yè)化發(fā)展階段、資源分布與工業(yè)布局東西錯(cuò)位的空間格局、眾多的人口基數(shù)、高速鐵路的發(fā)展機(jī)遇等，為中國(guó)鐵路改革與發(fā)展提供了最后的一次機(jī)會(huì)，而如果錯(cuò)過這次機(jī)遇，中國(guó)鐵路的未來孰難預(yù)料。