中國(guó)鐵路，一座什么樣的堡壘？

李紅昌

始自2003年的鐵路煤、電、油運(yùn)緊張局面迄今還沒有得到根本性解決，即使鐵道部實(shí)施了“跨越式發(fā)展戰(zhàn)略”，加大路網(wǎng)建設(shè)力度，提高技術(shù)裝備水平，改善運(yùn)輸資源的空間配置，也依然沒能有效滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)鐵路基本運(yùn)輸能力的需求。

在這樣的背景下，即使沒有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們也可以大致預(yù)料鐵路客貨運(yùn)輸量和盈利業(yè)績(jī)將勝于往年。即使沒有親身驗(yàn)證，我們也可以大致預(yù)料今年鐵路的春運(yùn)緊張狀況不會(huì)得到有效緩解。幸好每年的春運(yùn)總能提醒人們關(guān)注中國(guó)鐵路，鐵路產(chǎn)業(yè)的諸多深層次問題不應(yīng)該被經(jīng)濟(jì)繁榮的表象所掩蓋。

預(yù)測(cè)表明，未來鐵路客貨運(yùn)輸市場(chǎng)需求旺盛。鐵道部出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》等制度規(guī)章，為社會(huì)資本進(jìn)入鐵路產(chǎn)業(yè)去除了法律上的障礙。但除了廣深公司和大連鐵龍兩家上市公司之外，迄今為止，只有石（家莊）太（原）客運(yùn)專線有兩家民營(yíng)企業(yè)參股約2億元，其他大多數(shù)是地方政府的投資股份，政府本質(zhì)上依然是鐵路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的主體。

既然市場(chǎng)需求良好，既然資本收益率可達(dá)12%，既然不存在社會(huì)資本進(jìn)入的壁壘，那么，為什么社會(huì)資本仍然遲疑不前？阻礙鐵路改革與發(fā)展的癥結(jié)到底在什么地方？

中國(guó)鐵路，這個(gè)被稱為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后一座堡壘的產(chǎn)業(yè)，如果不能清醒地認(rèn)識(shí)已經(jīng)遇到或?qū)?huì)遭遇的嚴(yán)峻形勢(shì)，將來人們需要面對(duì)的就不再是民眾對(duì)價(jià)格聽證會(huì)流于形式的抱怨，不再是春運(yùn)民工艱辛的返鄉(xiāng)之旅的辛酸，也不再是鐵路運(yùn)力的瓶頸約束，而是整個(gè)產(chǎn)業(yè)的危機(jī)！中國(guó)鐵路將面臨諸如服務(wù)質(zhì)量下降、價(jià)格居高不下、路網(wǎng)年久失修、安全隱患增多、社會(huì)資本無法進(jìn)入、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制無法構(gòu)建等一系列問題，到那時(shí)，印度鐵路的事故頻仍、英國(guó)路網(wǎng)公司被政府重新接管的一波三折、英吉利海峽隧道嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)，或許都將與我們近距離相逢。

風(fēng)光不再的堡壘

尋找鐵路改革與發(fā)展問題癥結(jié)的一個(gè)必要前提是，必須對(duì)我國(guó)鐵路所處的歷史階段和發(fā)展機(jī)遇有一個(gè)清醒判斷。就像輪船的興起讓馬車退出歷史舞臺(tái)一樣，就像電力機(jī)車的發(fā)展讓蒸汽機(jī)車進(jìn)入博物館一樣，本文的一個(gè)基本判斷就是，鐵路產(chǎn)業(yè)已經(jīng)錯(cuò)過了最佳的歷史發(fā)展時(shí)期，即使它仍然有著巨大的發(fā)展空間和提升潛力，市場(chǎng)份額的相對(duì)萎縮和籌資能力的下降是其必然的命運(yùn)。中國(guó)鐵路已經(jīng)不是19世紀(jì)末葉的美國(guó)鐵路，就像現(xiàn)今的美國(guó)鐵路已經(jīng)不是從前的美國(guó)鐵路一樣。鐵路不再是資本市場(chǎng)的寵兒，銀行、港口、公路、電信、電力、IT等概念足以讓人們淡忘鐵路。

人們經(jīng)常拿公路與鐵路作對(duì)比，希望從公路市場(chǎng)化融資的經(jīng)驗(yàn)中提煉出對(duì)鐵路產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化有益的元素。這一初衷無疑是良好的，但問題是如果認(rèn)為鐵路與公路具有相同的基本素質(zhì)，就大錯(cuò)而特錯(cuò)了。

榮朝和教授的運(yùn)輸化理論表明，水運(yùn)、鐵路、公路、民航、管道、磁懸浮等運(yùn)輸方式有著其特定的發(fā)展規(guī)律，公路這種更自由、更現(xiàn)代的運(yùn)輸方式必然會(huì)顛覆鐵路的傳統(tǒng)支配地位。2010年，我國(guó)全社會(huì)旅客發(fā)送量預(yù)測(cè)為230億人，全社會(huì)貨物發(fā)送量預(yù)測(cè)為210億噸，鐵路僅占總市場(chǎng)份額的4.78%和11.74%。因此，鐵路根本不能像公路那樣每年投資4000億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確切地說，相對(duì)于160萬公里的公路里程，相對(duì)于8萬公里高速公路網(wǎng)的宏偉藍(lán)圖，鐵路跨越式發(fā)展所需要的基本素質(zhì)已經(jīng)先天不足了，或者說，鐵路產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性已經(jīng)使其無法與公路相提并論。

當(dāng)然，鐵路是一種更環(huán)保、更經(jīng)濟(jì)、更安全的環(huán)境友好型運(yùn)輸方式，能夠滿足長(zhǎng)大干線的大規(guī)?？拓涍\(yùn)輸，對(duì)于環(huán)渤海、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)的發(fā)展意義重大。但公路與汽車畢竟代表了更大的效用、滿足、自由與個(gè)性，我們對(duì)于汽車隨時(shí)停車、隨時(shí)出行、門到門運(yùn)輸、保護(hù)隱私、50公里設(shè)卡收費(fèi)等特點(diǎn)司空見慣，這些能夠移植到鐵路產(chǎn)業(yè)中去么？不能。

鐵路天然有著集中調(diào)度指揮、按圖行車、運(yùn)輸進(jìn)款清算、承擔(dān)社會(huì)公益性等基本素質(zhì)，天生注定了其濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。盡管我國(guó)的工業(yè)化過程需要鐵路產(chǎn)業(yè)的支持、高速鐵路可以遏制鐵路運(yùn)輸在競(jìng)爭(zhēng)中的頹勢(shì)，但在已經(jīng)錯(cuò)過了最佳發(fā)展期的情況下，鐵路產(chǎn)業(yè)如何改革與發(fā)展變得更加緊迫，不容有失。

如果單純依靠鐵道部的努力去股市“圈錢”，去說服地方政府、大型國(guó)有企業(yè)甚至民營(yíng)企業(yè)投資，所能融通來的資本可以說是杯水車薪，而完全依賴國(guó)家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行甚至國(guó)際金融組織的貸款，又會(huì)為未來鐵路運(yùn)營(yíng)的虧損埋下伏筆。

我們已經(jīng)看到，籌集鐵路建設(shè)資金成為當(dāng)前第一要?jiǎng)?wù)的鐵道部，已經(jīng)顧不上鐵路的改革與重組，最起碼鐵路的改革措施不能影響短期內(nèi)鐵路建設(shè)資金的籌措，這無疑是一個(gè)非常危險(xiǎn)的信號(hào)。

規(guī)則缺失、利益集團(tuán)林立的堡壘

我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃不僅表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與改革重組方面，更突出地表現(xiàn)在交易規(guī)則缺失、程序不透明和利益集團(tuán)的矛盾沖突等方面。

由于沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的習(xí)慣，沒有一套透明、科學(xué)、公正、公平的程序和規(guī)則，許多本應(yīng)發(fā)生在陽光下的故事，變得晦澀起來。對(duì)于鐵路產(chǎn)業(yè)這個(gè)典型的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)而言，其收入本來就很難完全直接來自市場(chǎng)，必須通過某一清算組織及交易規(guī)則才能完成成本的清算或收入的分配。

試想貨主把貨物從哈爾濱發(fā)送到成都，就必然要跨越多家鐵路局，鐵路局間的清算與交易就不可避免，機(jī)車牽引、供電、路網(wǎng)使用等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)必然涉及多家鐵路運(yùn)輸企業(yè)，如果沒有一套清晰界定的交易規(guī)則，鐵路局之間的成本收益就無法透明化，扯皮、斗嘴的事情永遠(yuǎn)都說不清楚。既然沒有明晰的財(cái)務(wù)清算規(guī)則、透明的調(diào)度指揮系統(tǒng)、顯性的運(yùn)輸能力分配機(jī)制；既然成本說不清楚，收入說不清楚，利潤(rùn)說不清楚，社會(huì)資本自然會(huì)對(duì)鐵路產(chǎn)業(yè)退讓三尺、望而生畏了。

讓我們來看看美國(guó)等國(guó)家是怎么做的。北美鐵道協(xié)會(huì)是鐵路的中介性組織，美國(guó)地面運(yùn)輸委員會(huì)是鐵路的管制機(jī)構(gòu)，它們共同制訂鐵路公司必須遵守的統(tǒng)一會(huì)計(jì)報(bào)表體系和成本計(jì)算方法，成本支出范圍、支出科目、核算指標(biāo)、計(jì)算程序、報(bào)表格式等方面都有強(qiáng)制性規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在這樣的監(jiān)管框架之下，北美鐵路公司之間的收入清算主要通過一個(gè)市場(chǎng)性的中介機(jī)構(gòu)——Railinc公司——進(jìn)行，這一清算機(jī)構(gòu)是由北美鐵路14家一級(jí)公司共同出資組成的股份公司，是一個(gè)盈利性機(jī)構(gòu)，它為各鐵路運(yùn)輸企業(yè)提供清算服務(wù)以及技術(shù)、電子商務(wù)和其他服務(wù)，負(fù)責(zé)各鐵路運(yùn)輸公司之間的過軌運(yùn)輸清算，按信息交換量收取費(fèi)用。

中國(guó)鐵路運(yùn)作的現(xiàn)狀是，雖然有資金清算中心等機(jī)構(gòu)，但卻沒有一套完整的交易規(guī)則，各鐵路局的成本清算和收入分配更多是由鐵道部決定的，而不是由市場(chǎng)交易規(guī)則決定。也就是說，鐵路局收入多少，基本上是鐵道部的分配政策說了算，線路使用費(fèi)、機(jī)車牽引費(fèi)、接觸網(wǎng)使用費(fèi)、解編組費(fèi)等，不僅模糊，而且混亂。各地鐵路局意識(shí)到與其費(fèi)力開拓市場(chǎng)，不如跑“部”進(jìn)錢來得容易。因此即使在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)如此激烈的情況下，各鐵路局還是拼命爭(zhēng)奪鐵道部的二次分配，并沒有把主要精力用于提高技術(shù)水平、改善服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化資源配置上來。這一怪現(xiàn)象自上世紀(jì)50年代就開始了，21世紀(jì)初期似乎仍看不到消失的跡象。

社會(huì)資本進(jìn)入鐵路產(chǎn)業(yè)之前最為關(guān)心的問題是，未來運(yùn)量如何、成本支出如何、收入來源如何、政府監(jiān)管如何，簡(jiǎn)單地說，它們關(guān)心的是交易規(guī)則是否透明、完善，收益是否可預(yù)期。如果這些問題僅僅是一些技術(shù)性問題，事情反倒容易解決，信息化技術(shù)無孔不入，解決鐵路交易的信息平臺(tái)是容易建立的，北美鐵路運(yùn)輸企業(yè)之間的清算系統(tǒng)就是例證。

然而，事情的復(fù)雜就在于中國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成了強(qiáng)大的利益集團(tuán)，更要緊的是，這些利益集團(tuán)既是人們寄希望進(jìn)行鐵路改革的初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體，同時(shí)又是必須進(jìn)行改革的對(duì)象。也就是說，改革者竟然是被改革者，被改革者竟然是改革者。在如此悖論之上，改革考驗(yàn)的不僅僅是智慧，還有自裁的勇氣。

中央某些部委把大量的事權(quán)重心下移給鐵道部和地方政府，但財(cái)權(quán)和人事權(quán)的重心卻有上移的趨勢(shì)。而鐵路市場(chǎng)化改革的結(jié)果，必然是削減鐵道部手中炙手可熱的行政權(quán)力和管理權(quán)力。地方政府和大型企業(yè)為了地方利益和些許政績(jī)的需要，竭力爭(zhēng)奪有限的鐵路資源。鐵路生產(chǎn)力布局調(diào)整和跨越式發(fā)展必然會(huì)使各鐵路局領(lǐng)導(dǎo)大權(quán)旁落，風(fēng)光不再。證券公司則不惜游說鐵道部和鐵路局，意圖把部分鐵路優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市融資，而不管這種行徑是否會(huì)導(dǎo)致鐵路整體改革更加困難的后果。至于旅客和貨主，則是力量最薄弱的利益集團(tuán)，2002年春運(yùn)價(jià)格聽證會(huì)的結(jié)果許多人依然記得，其含義不言而喻。

毫無疑問，交易規(guī)則需要建立健全，監(jiān)管體系需要加強(qiáng)完善，利益集團(tuán)需要調(diào)整組合，產(chǎn)權(quán)歸屬需要重新配置，利益邊界需要厘定清晰，問題是拿什么來拯救中國(guó)鐵路，依靠什么來實(shí)現(xiàn)美好的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)？

“鐵改”是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的真實(shí)寫照：改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，產(chǎn)權(quán)配屬和利益格局的重大調(diào)整已在所難免。