歐盟反腐倡廉：快馬還須加鞭

孔祥仁

歐洲聯(lián)盟，一個(gè)面積覆蓋大半個(gè)歐洲的國上之“國”。歐盟的前身為歐洲共同體，成立初衷是加強(qiáng)西歐國家在經(jīng)濟(jì)以及政治領(lǐng)域的聯(lián)系。伴隨其職能和權(quán)力的逐步擴(kuò)大和新成員的加入，在共同對付有組織犯罪、腐敗、恐怖主義等方面的協(xié)調(diào)合作也逐漸提上日程。事實(shí)上，就腐敗而言，歐洲從來就不是一片凈土，一些成員國如意大利歷來就因腐敗而臭名昭著。歐盟本身也不干凈，由于錢來得容易（各成員國提供），因而花得也隨意，欺詐、貪污、浪費(fèi)驚人。3年前的一份審計(jì)報(bào)告披露，歐盟多達(dá)數(shù)億美元的資金不知花在何處。2002年，歐盟委員會執(zhí)委會因管理不善而集體辭職。

反腐從立法開始

歐盟各成員國共同對付犯罪始于1992年《馬斯特利赫特條約》的簽訂。該條約寫入了“在打擊恐怖主義、毒品走私、欺詐以及其他嚴(yán)重犯罪活動方面進(jìn)行合作”的條款，各國司法、警察、海關(guān)等部門據(jù)此開展合作。但是，這種在司法和內(nèi)政事務(wù)方面的政府間合作受到諸多限制。后來簽訂的《阿姆斯特丹條約》和《尼斯條約》進(jìn)一步擴(kuò)大了合作范圍，明確規(guī)定各成員國在預(yù)防和懲治犯罪特別是腐敗犯罪方面采取共同行動，要求各成員國司法、警察、海關(guān)以及其他職能部門更密切地進(jìn)行協(xié)作，制定合作框架和通行的規(guī)則以便于共同行動。這就意味著，歐盟和各成員國都可以根據(jù)這些規(guī)定啟動關(guān)于打擊腐敗犯罪的立法程序。

歐盟反腐敗立法始于上個(gè)世紀(jì)九十年代中期。1995年制定了《保護(hù)歐洲共同體金融利益條約》，該條約規(guī)定了歐盟資金和各成員國提供的資金的保護(hù)措施、防止欺詐的辦法，以及各成員國之間的合作機(jī)制，規(guī)定各成員國對發(fā)生在或部分發(fā)生在本國內(nèi)的金融犯罪活動、對協(xié)助或?qū)е路缸锏娜藛T和歐盟公民具有管轄權(quán)。1996年通過的議定書要求各成員國將本國官員和歐盟官員危害歐盟金融利益的腐敗行為列為刑事犯罪，明確了腐敗的定義，提出了刑事懲處措施。1997年通過的議定書要求各成員國將洗錢定為刑事犯罪。任何個(gè)人、法人犯有欺詐、行賄受賄、洗錢都應(yīng)受到“有效、適當(dāng)和警示性”的刑事和行政懲處，包括罰款、取消公共福利和援助、臨時(shí)或永久取消經(jīng)商的資格、司法監(jiān)管、沒收資產(chǎn)和資金等。在此基礎(chǔ)上，歐盟又制定了專門的反腐敗條約，對腐敗的定義、預(yù)防和打擊腐敗的措施、反腐敗合作等作出明確規(guī)定。

歐盟對私營部門的腐敗問題同樣予以關(guān)注。1998年制定了專門對付私營部門腐敗的共同行動計(jì)劃，2003年將之上升為反腐敗框架決定，該決定適應(yīng)于任何營利和非營利的機(jī)構(gòu)，要求各成員國在2005年7月之前制定出實(shí)施細(xì)則。歐盟委員會和司法委員會目前正組織對落實(shí)情況進(jìn)行檢查。

成立專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)

反欺詐署

針對歐盟資金使用中不斷發(fā)生的欺詐和貪污行為，歐盟委員會于1999年成立了反欺詐署，其主要職責(zé)是，監(jiān)督歐盟資金特別是支持各成員國發(fā)展資金的使用情況，調(diào)查貪污、欺詐、挪用等違法違規(guī)行為，制定預(yù)防措施，協(xié)調(diào)各成員國之間的反欺詐工作。

反欺詐署由署長領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)三個(gè)處，一處負(fù)責(zé)政策和法律事務(wù)，二處負(fù)責(zé)案件調(diào)查，三處負(fù)責(zé)信息、戰(zhàn)略及協(xié)調(diào)工作，另設(shè)有直屬署長的人事、行政、后勤、培訓(xùn)等部門，還設(shè)立調(diào)查和行動執(zhí)行委員會，現(xiàn)有工作人員350人，120名調(diào)查官。

從嚴(yán)格意義上講，反欺詐署系一個(gè)行政調(diào)查機(jī)構(gòu)，法律賦予它調(diào)查權(quán)、搜查權(quán)、建議權(quán)，但沒有直接處分權(quán)。調(diào)查官可以搜查可疑的場所，查看相關(guān)文件、電腦、硬盤、銀行賬簿等。案件調(diào)查后，屬于行政處分的，交其所在單位處理；屬于刑事案件的，轉(zhuǎn)交其成員國司法部門處理。反欺詐署與各成員國的司法、警察、稅務(wù)、海關(guān)等職能部門保持密切合作關(guān)系，許多案件依靠他們來實(shí)施調(diào)查。對于反欺詐署的案件處理建議，有關(guān)單位一般會予以采納。若拒不采納，反欺詐署可以提請歐洲法院進(jìn)行裁決，或提請歐洲議會介入，或者在本署年度報(bào)告中予以公布，引起媒體關(guān)注。

調(diào)查和紀(jì)律辦公室

2000年，歐盟發(fā)表了歐盟行政改革白皮書，白皮書列舉了歐盟行政管理中存在的管理混亂、效率低下、信息不通、違紀(jì)違規(guī)等問題，決定采取兩大改革措施，一是修改《歐盟工作人員條例》，進(jìn)一步建立和完善規(guī)章制度，規(guī)范工作人員行為；二是成立調(diào)查和紀(jì)律辦公室，專司紀(jì)律監(jiān)督監(jiān)察職能。調(diào)查和紀(jì)律辦公室隸屬人事和行政總司，但獨(dú)立開展工作。其主要職能是：制定工作人員行為準(zhǔn)則和行政、財(cái)政紀(jì)律，監(jiān)督工作人員恪盡職守，受理工作人員的投訴，調(diào)查違法違紀(jì)案件。同時(shí)成立紀(jì)律委員會，為紀(jì)律咨詢機(jī)構(gòu)，委員會主席由前歐盟官員擔(dān)任。調(diào)查和紀(jì)律辦公室只負(fù)責(zé)調(diào)查，準(zhǔn)備紀(jì)律處分材料，但不參與審理工作。處分由3位司長組成的臨時(shí)委員會征求紀(jì)律委員會的意見后作出。

行政監(jiān)察專員署

歐盟是一個(gè)泱泱萬人的龐大機(jī)構(gòu)，因一直缺少有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致官僚主義滋生，造成效率低下、人浮于事、失職瀆職等現(xiàn)象。基于此，《馬斯特利赫特條約》規(guī)定成立監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)，1994年歐盟監(jiān)察專員署正式對外辦公。該機(jī)構(gòu)擁有完全獨(dú)立地位，監(jiān)察專員與歐洲法院大法官同級。其主要工作是受理公民對不良行政行為的投訴，調(diào)查效率低下、失職瀆職、違紀(jì)違規(guī)、不公正不合理現(xiàn)象等，維護(hù)公民權(quán)益。

制定反腐倡廉政策

近十幾年來，懲治和預(yù)防腐敗一直是歐盟內(nèi)外政策的重要組成部分。就歐盟內(nèi)部而言，它是原15個(gè)成員國優(yōu)先考慮的政策之一，是吸納新成員的關(guān)鍵指標(biāo)之一；就對外而言，它是歐盟發(fā)展國際關(guān)系的重要考慮因素。腐敗的最集中表現(xiàn)是行賄和受賄，他們稱之為主動腐敗和被動腐敗，任何為個(gè)人或部門利益向他人直接或間接承諾、提供、給與不適當(dāng)?shù)暮锰幰該Q取他在履行職責(zé)時(shí)行為或不行為就是行賄；任何為個(gè)人或部門直接或間接索取、接受不適當(dāng)?shù)暮锰帍亩诼男新氊?zé)時(shí)行為或不行為就是受賄?！坝绊懡灰住保慈魏蝹€(gè)人為了某種好處而影響其同事作為或不作為，同樣是腐敗行為。上述腐敗定義既適用于公營部門也適用于私營部門。

但在制定反腐敗相關(guān)政策上，歐盟一直行動緩慢，直到2003年才拿出較系統(tǒng)的方案。2003年7月，歐盟委員會發(fā)表了致歐洲議會和歐盟司法和內(nèi)政事務(wù)委員會的通訊，全面闡述了歐盟旨在減少和預(yù)防腐敗的一攬子政策建議。歐洲議會很快予以批準(zhǔn)，司法和內(nèi)政委員會也于2005年上半年予以通過。文件要求各成員國迅速制定透明的負(fù)責(zé)任的公共行政標(biāo)準(zhǔn)，建立懲治腐敗、沒收腐敗贓款、減少腐敗機(jī)會的機(jī)制，以及相關(guān)的國際反腐敗合作機(jī)制。文件建議各國之間開展相互評估，并提出加強(qiáng)反腐敗工作的10項(xiàng)基本原則，供各成員國、待加入歐盟的候選國以及其他國家采納，融入到各自國家的政治、法律和行政體系中。這10項(xiàng)基本原則是：1、增強(qiáng)對反腐敗的政治支持；2、全面履行有關(guān)反腐敗的國際公約規(guī)定；3、有效嚴(yán)格執(zhí)法；4、建立和維護(hù)公務(wù)員聘用制度；5、各級公共行政部門清廉、負(fù)責(zé)、透明；6、制定公務(wù)員行為準(zhǔn)則；7、建立檢舉人保護(hù)制度；8、防范特殊利益集團(tuán)影響政府決策程序；9、提高公民對反腐敗的認(rèn)知；10、支持私營部門反腐敗的努力。這一攬子反腐敗措施得到各成員國的積極支持。

2005年9月，歐盟簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》。面對未來，歐盟將加快共同反腐敗的步伐。2006年上半年的當(dāng)值主席國奧地利已明確表示，反腐敗將是其主導(dǎo)政策之一，將協(xié)助建立各國反腐機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，以便于交流經(jīng)驗(yàn)，提高反腐防腐的效果。