“垂直管理”進(jìn)行時(shí)

何忠洲　唐建光

越來越多的職能部門脫離地方政府的序列，實(shí)行垂直管理，以加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)督與執(zhí)法。但如果中央政府與地方政府權(quán)力邊界不清晰，僅僅依靠督察制度，并不足以確保政令暢通和法令統(tǒng)一

督察和直管，成為2006年下半年中國(guó)行政體制改革的一個(gè)熱詞。

就在環(huán)保督察們紛紛“外放”履任之際，國(guó)土資源部部長(zhǎng)孫文盛新添了“國(guó)家土地總督察”的頭銜。派駐地方的9大土地督察局開始組建，國(guó)土資源部新聞局人士對(duì)本刊表示，今年年底之前，9大土地督察局都會(huì)組建完畢。

幾乎同時(shí)，建設(shè)部正式啟動(dòng)了城市規(guī)劃督察試點(diǎn)，南京、杭州、鄭州、西安、昆明、桂林6座城市迎來了來自建設(shè)部的首批城市規(guī)劃督察員。

在督察上崗的同時(shí)，另一制度變化——垂直管理，也波及到越來越多的部門。

“這預(yù)示著中央政府正在以一種新的方式調(diào)整中央和地方的關(guān)系。”國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱對(duì)本刊記者說。

央地博弈

11月15日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新任局長(zhǎng)謝伏瞻參加了北京市大興區(qū)統(tǒng)計(jì)局基層統(tǒng)計(jì)所揭牌儀式。謝在會(huì)上表示，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)的垂直管理是保證統(tǒng)計(jì)質(zhì)量的重要舉措。

北京計(jì)劃在2006年底之前實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)科室從鄉(xiāng)鎮(zhèn)剝離，成立隸屬于區(qū)縣一級(jí)統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)所，從而在全國(guó)范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)的垂直管理。

在更高的層級(jí)，2006年初，原屬各省、自治區(qū)、直轄市的三大調(diào)查隊(duì)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)，合并成為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各地方調(diào)查總隊(duì)。

這些動(dòng)作與謝伏瞻的話再次顯示，統(tǒng)計(jì)的垂直管理將是改革的目標(biāo)。

在大多數(shù)領(lǐng)域，中國(guó)一直實(shí)行“條塊結(jié)合”的管理體制，其關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)和平衡中央和地方的關(guān)系。

中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗指出，中央政府中沒有設(shè)置地方政府的主管部門，而且省、自治區(qū)、直轄市的行政地位與中央政府各部門處于同一等級(jí)，甚至在某種意義上省級(jí)地方政府首長(zhǎng)的行政等級(jí)還高于中央部門首長(zhǎng)的行政等級(jí)。這種體制不利于中央的政令暢通。

在大部分政府職能部門，長(zhǎng)期以來是實(shí)行地方政府和上級(jí)部門“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，也就是主管部門負(fù)責(zé)工作業(yè)務(wù)的“事權(quán)”，而地方政府管“人、財(cái)、物”?！半p重領(lǐng)導(dǎo)”體制下，地方政府存在以“人、財(cái)、物”權(quán)影響職能部門“事權(quán)”的操作空間，容易損害國(guó)家政策的權(quán)威性、統(tǒng)一性。

《望新聞周刊》文章稱，近10年來，相對(duì)于“塊塊”管理，“條條”管理即“垂直管理”有加強(qiáng)的趨勢(shì)。已經(jīng)實(shí)行垂直管理或者正在積極尋求垂直管理的行政部門，其主要目的都在于強(qiáng)調(diào)通過保持人事、財(cái)務(wù)的獨(dú)立，使其下級(jí)部門擺脫地方政府的干預(yù)，加強(qiáng)部門執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威性、統(tǒng)一性。

這些改革的目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)在于在中央和地方間尋找適宜的權(quán)力平衡和制約，以及在“條”與“塊”之間尋求最佳權(quán)力組合。

熊文釗指出，新中國(guó)成立以來，中國(guó)數(shù)次調(diào)整中央和地方的關(guān)系，在集權(quán)與放權(quán)之間經(jīng)歷了“三收三放”的循環(huán)，根據(jù)當(dāng)時(shí)的形勢(shì)尋求最合理的“央地關(guān)系”安排。

另一位學(xué)者辛向陽的研究指出，改革開放后的中國(guó)騰飛很大程度是從放權(quán)開始的。1980年，鄧小平在中共中央政治局常委會(huì)上指出：“政治體制改革，包括黨政分開和權(quán)力下放。”

辛向陽在他的《百年博弈》一書中提出，80年代以后的主要趨勢(shì)是放權(quán)。從1980年的財(cái)稅權(quán)下放，到1982年的部分立法權(quán)下放，再到1984年的投資決策權(quán)下放，分權(quán)是改革中央和地方關(guān)系的總方向和總趨勢(shì)。

這一變化的后果是地方經(jīng)濟(jì)的活躍帶動(dòng)整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮。但也不可避免帶來一些負(fù)效應(yīng)。辛向陽引述美國(guó)學(xué)者威廉·奧費(fèi)霍爾特的話說，“北京已允許把更多的主動(dòng)權(quán)交給各省，中央政府在國(guó)民收入中所占的比例驚人地減少了，其結(jié)果是，北京可能不再能夠把它的政府，包括改革方面的一些政策，強(qiáng)加于許多省份?！?/p>

更大的后果是地方保護(hù)主義的興起。市場(chǎng)地方保護(hù)主義、執(zhí)法地方保護(hù)主義甚至司法地方保護(hù)主義的盛行，不僅削弱了中央的調(diào)控能力，也損害了統(tǒng)一法治和統(tǒng)一市場(chǎng)。

在新的形勢(shì)下，如何重構(gòu)中央和地方關(guān)系，如何在不損害地方事權(quán)和積極性的同時(shí)，確保中央的政令暢通和法度統(tǒng)一，成為一個(gè)新的課題。

1994年開始的分稅制改革，是中央和地方關(guān)系的重要分水嶺。楊鳳春說，“分稅制的初衷即為集中財(cái)力到中央?！痹诜侄愔茖?shí)施后的當(dāng)年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入比例由上年的22%急升至56%，中央對(duì)全國(guó)的宏觀調(diào)控能力空前加強(qiáng)。

90年代初開始的經(jīng)濟(jì)過熱，以及繼之而來的亞洲金融危機(jī)，促使中央政府更加認(rèn)識(shí)到確保政令暢通和法令統(tǒng)一的難度和必要，遂從體制上著手加強(qiáng)對(duì)全國(guó)的宏觀調(diào)控能力和監(jiān)督能力。

1993年7月10日起，10個(gè)中央督察組由北京出發(fā)分赴20個(gè)省市自治區(qū)，督察中央政令的實(shí)行。辛向陽評(píng)述說，督察組成員不僅來自國(guó)家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委等經(jīng)濟(jì)部門，還有中組部的人員，無論是規(guī)模之龐大還是陣勢(shì)之完整，均為前所未有。

自此之后，到2006年9月國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、國(guó)家環(huán)?？偩值?個(gè)部委組成的督察組分赴12個(gè)省區(qū)清查“億元項(xiàng)目”，每逢重大政令出臺(tái)，宏觀調(diào)控或是出現(xiàn)重大事故或問題，督察組、巡視組、檢查組分赴各地巡回檢查，已是慣例。

這些“御使”雖然持有“尚方寶劍”，但多是執(zhí)行某項(xiàng)特殊使命，檢查組一走，一切照舊，很多地方已掌握了熟練的應(yīng)對(duì)之策。

“垂直”風(fēng)起

相形于“督察組”這樣的臨時(shí)性督察措施，更為制度性的監(jiān)督體制開始構(gòu)建。

設(shè)立各類監(jiān)察體制的著力點(diǎn)，均在于打破既有行政區(qū)域格局，排除地方對(duì)監(jiān)督調(diào)控的干預(yù)。其中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)跨行政區(qū)域與垂直管理，是兩個(gè)最引人注目的變革方向。

這種變革，首先是從經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)監(jiān)管部門開始的。

1998年，中央決定撤銷中國(guó)人民銀行省級(jí)分行，跨行政區(qū)域設(shè)立9家分行，加強(qiáng)金融宏觀調(diào)控能力，以擺脫地方政府對(duì)金融業(yè)務(wù)的干預(yù)。此后，銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門均仿此例而設(shè)。

而在垂直管理方面的一個(gè)重要開端，是1999年黨中央國(guó)務(wù)院決定改革工商行政管理體制，省級(jí)以下機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理。

繼而，2000年，省級(jí)以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)行垂直管理。

2000年6月，國(guó)家藥監(jiān)局開始建立省以下垂直管理體制。

2004年3月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局直屬調(diào)查隊(duì)管理體制改革，其中最重要的一點(diǎn)在于實(shí)行垂直管理，“各級(jí)調(diào)查隊(duì)成為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局布置的各項(xiàng)調(diào)查任務(wù)，向國(guó)家統(tǒng)計(jì)局獨(dú)立上報(bào)調(diào)查結(jié)果?！?/p>

同年，國(guó)家對(duì)省以下土地部門實(shí)行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權(quán)限、國(guó)土部門的人事權(quán)限統(tǒng)一集中到省級(jí)國(guó)土部門。

楊鳳春在接受記者采訪時(shí)數(shù)了數(shù)說，“迄今垂直管理的‘條大概有13個(gè)?！倍鴮?shí)際上，被討論和呼吁的“直管”領(lǐng)域，比已經(jīng)實(shí)行的更為廣泛和深入。

從最開始的工商、稅務(wù)、煙草、鹽業(yè)、海關(guān)等市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門，到國(guó)土、環(huán)保等宏觀調(diào)控部門，甚至更進(jìn)一步到紀(jì)檢、法院。幾乎所有重要的執(zhí)法部門，都已經(jīng)或正在討論從地方政府序列退出，改為中央或省以下垂直管理。

在國(guó)家環(huán)保總局設(shè)立5大環(huán)保督查中心之前，2005年1月，國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳明確表示：環(huán)保部門垂直管理“是早晚的事”。

同時(shí)，在國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華表示垂直管理目前尚無可能的情況下，審計(jì)直管的呼聲仍未曾稍息。

而在司法領(lǐng)域，被討論最多的方案，一是法院的垂直管理，二是在分設(shè)地方法院和中央法院，由后者受理跨省區(qū)案件和部分上訴案件，以減少地方對(duì)司法的干擾。

這種垂直管理，和一直以來“雙重管理”的區(qū)別在于，汪玉凱說，“主要在于人事和財(cái)務(wù)不受地方控制?！?/p>

但“垂直管理”可能對(duì)現(xiàn)有體制動(dòng)大手術(shù)，并損害地方政府機(jī)構(gòu)與權(quán)力配置，阻力較大。在地方政府之上設(shè)立跨區(qū)域監(jiān)察機(jī)構(gòu)，是當(dāng)下更為現(xiàn)實(shí)和漸進(jìn)的選擇。

對(duì)于這種趨勢(shì)，外電多解讀為“中央收權(quán)”的趨勢(shì)，他們擔(dān)心這種變革再度陷入“集權(quán)放權(quán)”的歷史循環(huán)之中。

但是，當(dāng)前的變化較之既往至少有兩點(diǎn)不同，其一是變革的方向是有放有收。辛向陽的研究指出，改革開放以來的主要趨勢(shì)是放權(quán)，尤其是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限的下放。但另一方面，調(diào)控、監(jiān)督、執(zhí)法和司法的權(quán)限有集中和統(tǒng)一的趨勢(shì)，以確保中央的宏觀調(diào)控與法令、政令統(tǒng)一。其二是中央和地方關(guān)系由非制度化逐漸演變?yōu)橹贫然{(diào)整，原來的調(diào)整更多通過政治號(hào)召和政策制定來實(shí)現(xiàn)，而新時(shí)期更多通過修改法令或調(diào)整體制架構(gòu)來進(jìn)行。

權(quán)力邊界尚待清晰

“中央和省對(duì)下實(shí)行垂直管理，包括現(xiàn)在的督察制度，主要是為了遏制一直以來有擴(kuò)大傾向的地方保護(hù)主義。”學(xué)者喻希來說。

楊鳳春說，“垂直管理，加強(qiáng)對(duì)‘條的直接控制，是從90年代開始中央對(duì)地方進(jìn)行調(diào)控的一種非常重要的手段。但是，學(xué)者們既擔(dān)心再度陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈，也對(duì)中央部門對(duì)地方事權(quán)的過度干預(yù)懷有警惕。

有過基層官員經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者李昌平即指出，如果沒有一個(gè)整體設(shè)計(jì)，層出不窮的垂直管理可能將基層政府的執(zhí)政“要素”剝奪殆盡，他擔(dān)心的趨勢(shì)是“地方政府日漸空殼化”。一些評(píng)論與擔(dān)心，眾多部門的垂直管理，可能損害地方政府的機(jī)構(gòu)和職權(quán)完整性。

目前，一方面是越來越多的部門垂直管理，一方面越來越多的跨省區(qū)的大區(qū)督察的設(shè)立，一些區(qū)域中心城市，如上海、廣州、成都等，已云集了銀監(jiān)、證監(jiān)、審計(jì)、環(huán)保、國(guó)土等來自不同部門的大區(qū)機(jī)構(gòu)，隱隱超然于省區(qū)之上。他們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)“到位不越位”，是地方政府最為關(guān)心的事。

當(dāng)然，這個(gè)所謂的“大區(qū)”與1949年設(shè)立的“大行政區(qū)制”并不相類，當(dāng)時(shí)的6大區(qū)作為地方一級(jí)政府，有權(quán)代表中央政府管理和處理所轄省、市、自治區(qū)的事務(wù)，直至1954年撤銷。

但一些學(xué)者仍然擔(dān)憂“大區(qū)”實(shí)體化的傾向。喻希來向記者表示，漢代的刺史本身即為督察，并不具有完全的實(shí)權(quán)，開始往往是由小官來擔(dān)任。但后來，這一督察權(quán)力日漸坐實(shí)，由此成為新的一個(gè)層級(jí)?！按髤^(qū)督察局要是有實(shí)權(quán)的話就有些類似于大區(qū)?！?/p>

可資為鑒的另一個(gè)案例是“地區(qū)行署”到地級(jí)市的演進(jìn)。熊文釗的研究表明，建國(guó)之初的地區(qū)行政公署，僅是省政府的派出機(jī)關(guān)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各縣（市）政府工作進(jìn)行督導(dǎo)指揮，但其后幾經(jīng)演變，現(xiàn)在已成為中國(guó)行政層級(jí)中的“地級(jí)市”。

無論是督察的角色尷尬，還是對(duì)中央部門越權(quán)之憂，均來自于中央和地方權(quán)力邊界不明。

中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光說，如果中央政府與地方政府權(quán)力邊界不清晰，政府與市場(chǎng)的權(quán)力邊界不清晰，政府體系沒有從根本上轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，僅僅依靠督察制度，尚不能解決地方政府違規(guī)違法的問題。

辛向陽研究指出，中央和地方的關(guān)系，雖然在憲法等法律中有規(guī)定，但頗為模糊。中央和地方的利益關(guān)系，更多不是通過法律界定，而是通過政策文件甚至一事一議的“討價(jià)還價(jià)”來調(diào)整。在這種背景下，地方政府對(duì)中央法令“一言九‘頂”，中央部門對(duì)地方事務(wù)的過度干預(yù)，都難以在制度上避免。