改革不是“試錯(cuò)田”

深圳“試錯(cuò)條例”一出，疑問隨之而來，會(huì)不會(huì)為那些“豪賭”者壯膽？“免責(zé)”會(huì)不會(huì)縱容那些假改革之名行謀私之實(shí)者？能否可能成為“保護(hù)傘”？我們的觀點(diǎn)是——

深圳被譽(yù)為“改革開放的窗口”，的確，很多關(guān)于改革的“新鮮空氣”，都會(huì)在這個(gè)窗口散發(fā)開來。近日，深圳市四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》（簡稱《條例》），至此，國內(nèi)首部改革創(chuàng)新法正式出臺，也即意味著從此深圳改革創(chuàng)新出現(xiàn)失誤，將免予追究。

這一被人稱為“試錯(cuò)條例”的法規(guī)，在第四十二條明確規(guī)定，改革創(chuàng)新工作發(fā)生失誤，有三個(gè)條件是可以免責(zé)的：一是改革創(chuàng)新方案制定程序符合條例有關(guān)規(guī)定；二是個(gè)人和所在單位沒有牟取私利；三是沒有與其他單位或個(gè)人惡意串通。如此一來，形成了兩方觀點(diǎn)的強(qiáng)烈對弈。

甲方：反對“試錯(cuò)條例”

“條例”本身待“試錯(cuò)”

改革確實(shí)難免失敗，所以寬容那些“無私”的、非故意的失敗，也屬合情合理。但這是否意味著需要單獨(dú)出臺這么一則條款呢？全面衡量，這是一件弊大于利、潛存風(fēng)險(xiǎn)的事情。首先，正如有人擔(dān)心的那樣：這一規(guī)定確實(shí)有可能被利用，如果“政令不通”，很容易讓一些打著改革創(chuàng)新旗幟謀一己私利者有機(jī)可乘，成為腐敗行徑的保護(hù)傘、護(hù)身符。因此，在官員、國企老總等階層財(cái)產(chǎn)申報(bào)等制度還有很大缺陷的時(shí)候，出臺這樣的條款后如何預(yù)防改革“無間道”，將是一個(gè)無可回避的巨大難題。

改革推進(jìn)有兩種可能路徑：一是“正確觀點(diǎn)不需要投票”之類的精英主導(dǎo)路徑，二是提供平臺讓不同利益群體充分博弈，然后再作訣擇。兩種路徑何者為佳？就中國當(dāng)前改革現(xiàn)狀而言，顯然是后者更為合理。近三十年的改革進(jìn)程，已經(jīng)使人們對改革有了基本的認(rèn)識，既積蓄了正面的經(jīng)驗(yàn)也得到了負(fù)面的教訓(xùn)，“正確觀點(diǎn)不需要投票”之類的念頭必須廢除。如果聽任既得利益者主導(dǎo)改革，方案將永難合理——即便“改革創(chuàng)新方案制定程序符合條例有關(guān)規(guī)定”，而且表面上“個(gè)人和所在單位沒有牟取私利”，也看不到“與其他單位或個(gè)人惡意串通”，但這并不能保證改革方案中沒有某種尋租的空間。怎樣消除這種可能？顯然要靠每個(gè)利益群體的充分博弈。

更重要的是，在這一條款背后還隱含著這樣一個(gè)邏輯：改革仍然需要政府或某些領(lǐng)導(dǎo)人“主導(dǎo)”。其背后的潛臺詞則是：一些改革決策的制定可能不容許多方討論、論證、博弈的過程。否則，如果改革確實(shí)經(jīng)過了充分討論、經(jīng)過了利益各方的充分博弈，嚴(yán)格按照“搜集民意、形成思路、拿出方案、向社會(huì)公開、組織聽證、交人大討論批準(zhǔn)、形成法規(guī)”這一整套民主程序，則即便失敗，又有何責(zé)可言呢？

所以，該“免責(zé)條款”隱含的這一改革邏輯，顯得有些逆向。該“免責(zé)條款“的潛在邏輯大概昭示出這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題：改革為什么、為了誰、誰參與、誰評判的問題。而解決不好這些問題，改革的效果就將大打折扣。

還有一個(gè)疑問是：難道無論造成了多大的損失都不用擔(dān)責(zé)嗎？如果那些因之利益受損的公眾“不干”又將如何？如果公眾要求改革失敗者“下課”、道歉時(shí)怎么辦？所以，這又涉及到另外一個(gè)邏輯的逆向：改革也罷、執(zhí)政也罷，最終應(yīng)該向誰負(fù)責(zé)？是公眾的意愿，還是一些僵硬的所謂“規(guī)定”？一個(gè)顯然的常識是，政府不能成為無責(zé)政府，在任何情況下政府官員都不能逃避公眾的追問。有鑒于此，《條例》尚待觀察，“試錯(cuò)條例”本身還需要一個(gè)“試錯(cuò)”過程。

“試錯(cuò)條例”不公也無效

法律的制定是為了維護(hù)公平與效率，但這個(gè)《條例》出發(fā)點(diǎn)無法避免關(guān)于公正與效率的疑問。所謂喪失公正，核心含義是指法律法規(guī)的設(shè)立并不是為了保障社會(huì)的公平，而是為了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的短期目標(biāo)，使法律成為行政的弄臣。喪失公正的另一含義是低效。這一被稱為“試錯(cuò)條例”的法規(guī)，其實(shí)是一份有限制條件的免責(zé)協(xié)議，其亮點(diǎn)在于規(guī)定了改革者在改革創(chuàng)新發(fā)生失誤時(shí)可以免責(zé)的三項(xiàng)條件。這三項(xiàng)免責(zé)條例要實(shí)施起來都很難，因?yàn)槌杀绢H高，如果查證這些改革者牟取私利，與其他單位或個(gè)人惡意串通，那就是《行政法》、《刑法》、《公司法》等上位法追究的范疇，地方條例也無此能力在這種情況下對改革者加以保護(hù)。

那么，能夠保護(hù)的情況就是，改革者的改革并未取得預(yù)期的效果時(shí)可以不予追究。我們當(dāng)然應(yīng)該允許改革者試錯(cuò)，但如果試錯(cuò)用的是公共資源，就必須有個(gè)限度，政府對于公共資源的漠視是最大的犯罪。如果一個(gè)掌握公共資源的人頻繁屢試屢錯(cuò)，不是說明能力不夠，就是有瀆職之嫌，甚至可能出于不可告人的目的。這三種情況，均有法律法規(guī)與部門規(guī)章加以約束。

這份條例暗含的潛臺詞是，目前地方改革遭遇的瓶頸主要是由于改革者承擔(dān)了過多的責(zé)任，以致被束縛了手腳，影響了改革的效率。

這與我們這個(gè)國家最了解經(jīng)濟(jì)情況的人之一、國家審計(jì)署審計(jì)長李金華的看法不符。李金華認(rèn)為，決策失誤比貪污腐敗更可怕。有數(shù)字為證。2005年6月，在李金華向全國人大常委會(huì)提交的10家中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告中，有兩個(gè)對比數(shù)字十分耐人尋味：通過審計(jì)查出這些企業(yè)轉(zhuǎn)移挪用、貪污受賄等涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪金額16億元；但由于決策失誤、管理不善所造成的經(jīng)濟(jì)損失卻高達(dá)?45億元。決策失誤比腐敗更可怕并非虛言。

由于決策失誤不像貪污、腐敗的那樣邊界明確、易于查處，有明確的法律條款約束，調(diào)查與懲處的成本更高。在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)生活中，事實(shí)上很難區(qū)分一個(gè)低效率或者負(fù)效率的改革行動(dòng)到底是因?yàn)槭裁丛蛟斐傻?。這份條例鼓勵(lì)了改革者的創(chuàng)新勇氣，而忽視了政府行政人員對于公共資源應(yīng)盡的保護(hù)義務(wù)，并提前豁免了決策失誤。如此，法律與決策的效率均難得到保障。

總體而言，條例給改革者開了一扇窗，卻打破了數(shù)道門：第一，改革的效率溢出考核范圍；第二，法治公平精神可能遭到破壞；第三，有可能加深決策者對公共資源的漠視。所以，實(shí)現(xiàn)好意圖必須輔之以完備的舉措，事關(guān)法治尤須謹(jǐn)慎。

乙方：贊成“試錯(cuò)條例”

進(jìn)步意義凸顯

無疑，深圳又一次走到了全國改革創(chuàng)新的前頭。對此，人們評價(jià)不一，但自古以來，創(chuàng)新之舉向來都會(huì)飽受爭議，這次也不例外，何況，許多人的憂慮并非沒有道理。但我們認(rèn)真研究“試錯(cuò)條例”和“免責(zé)條款”，就會(huì)感覺到其間的進(jìn)步意義。

首先，以法律形式替代行政方式，是一個(gè)進(jìn)步。實(shí)現(xiàn)政治生活、政府管理的法治化，是共識。但長久以來，我們看到的大多是以黨紀(jì)或行政手段來要求政府行為。深圳市的這個(gè)“試錯(cuò)條例”，有助于將過去由政策主導(dǎo)下的改革，轉(zhuǎn)向今后由法律主導(dǎo)下的改革，以法制的方式對創(chuàng)新進(jìn)行保護(hù)，這本身就是一種創(chuàng)新。

其次，明確了“改革”的主體、責(zé)任、程序以及激勵(lì)機(jī)制，也是“試錯(cuò)條例”的一大特點(diǎn)。條例將改革目標(biāo)確定為“經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制”等多方面，主體是國家機(jī)關(guān)和政府機(jī)構(gòu)。條例還明確了改革程序及改革評估，意圖通過加快行政體制改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展。這些，都為地方政府的制度創(chuàng)新提供了空間和保障?！霸囧e(cuò)條例”無疑給那些大膽創(chuàng)新和勇于探索者以熱情、信心和勇氣，推動(dòng)政府在深層次改革上有所突破。

當(dāng)然，“創(chuàng)新免責(zé)”不但要符合法律程序，在執(zhí)行中怎么鑒定免責(zé)，還需要進(jìn)一步細(xì)化，不但要鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，更須預(yù)防決策失誤，建立良好的跟進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，以免“免責(zé)條款”淪為假借改革、牟取私利者的護(hù)身符。但不管怎么說，我都愿意把這次立法的動(dòng)機(jī)看成是一次純潔高尚的立法，把“試錯(cuò)條例”看做是政府表達(dá)改革意愿并堅(jiān)決自我革命的動(dòng)員令。因?yàn)橹袊母母镆呀?jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，要迎難而上，知難而進(jìn)，永不退縮，不言失敗，出路只有一個(gè)，那就是深化改革!

第三方：防止《條例》被歪念

《條例》的出發(fā)點(diǎn)是好的，是為了保護(hù)勇于改革、勇于開拓創(chuàng)新人士的積極性。在我國基本上還處于“摸著石頭過河”的改革中，它對于推動(dòng)改革、促進(jìn)創(chuàng)新具有一定積極意義。

但是，在肯定其積極性一面的同時(shí)，還必須充分認(rèn)識到，在目前情況下，出臺這樣一個(gè)改革“試錯(cuò)條例”是否十分合適和恰當(dāng)，好經(jīng)被念歪的幾率很高。我國的改革還處于“摸著石頭過河”的階段，目前各個(gè)方面的改革，與改革開放初期對比，有了很大改變和不同。現(xiàn)在，是深層次的改革，是規(guī)范化的改革，是法制化的改革，改革的冒險(xiǎn)性、不可確定性大大降低，這個(gè)時(shí)期再出臺改革“試錯(cuò)條例”是否合適，很值得商榷。

這個(gè)“好經(jīng)”被念歪的可能性非常大。一個(gè)時(shí)期以來，就是在沒有改革“試錯(cuò)條例”的情況下，打著改革旗號，干著違背改革宗旨，為自己或者小集團(tuán)謀取利益的情況，大有人在。一些違背群眾意愿、損害職工利益，攫取國有資產(chǎn)資金的假冒偽劣改革，大行其道。一些人把造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的瀆職失職行為，想法設(shè)法往“改革”身上推。這一規(guī)定有可能成為以上行為的“保護(hù)傘”，很容易被別有用心的人利用，讓一些打著改革創(chuàng)新之旗行謀一己之私利的人有機(jī)可乘，甚至有可能給一些腐敗分子找到了借口。

這個(gè)改革“試錯(cuò)條例”規(guī)定的改革創(chuàng)新工作發(fā)生失誤的三個(gè)免責(zé)條件，很難界定和操作。就像有關(guān)人士所說的，改革不是任何決策人的試驗(yàn)田，容易導(dǎo)致國家與人民財(cái)產(chǎn)的重大損失，不容許無限試下去。既然這個(gè)改革“試錯(cuò)條例”已經(jīng)出臺，希望深圳市政府應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)范措施，盡快制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。在《實(shí)施細(xì)則》中要對免責(zé)條件進(jìn)行細(xì)化，要有防止假冒偽劣改革行為的詳細(xì)條款和處罰規(guī)定。切實(shí)防止改革“試錯(cuò)條例”被念歪。